CE-11001-03-24-000-2005-00179-01-2011

INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA - Al no explicarse el concepto de violación de las normas quebrantadas / DEMANDA DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD O ILEGALIDAD - Presupuestos / REITERACION JURISPRUDENCIAL La Sala se abstendrá de proferir pronunciamiento acerca del cargo consistente en que la norma atacada modifica la Ley 100 de 1993, la Ley 80 de 1993, entre otras disposiciones legales, pues respecto del mismo, la demanda adolece de ineptitud sustantiva por no satisfacer los requisitos exigidos en el artículo 137 CCA, donde se exige que, cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo, “deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación.” NORMA DEMANDADA: RESOLUCION 001013 DE 2005 (18 de abril) – MINISTERIO DE LA PROTECCION SOCIAL (No anulada) NOTA DE RELATORIA: Sobre los presupuesto de la acción de nulidad por inconstitucionalidad o ilegalidad sentencia, Consejo de Estado, Sección Primera, del 14 de julio de 2011, Radicado 2009-00032-02, M.P. María Claudia Rojas Lasso. SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL - Sostenibilidad financiera. Estrategias / REGIMEN SUBSIDIADO DE SALUD - Regiones de operación por Entidades Administradoras del Régimen Subsidiado / MINISTERIO DE LA PROTECCION SOCIAL - Facultad para establecer las zonas de operación regional de las Administradoras del Régimen Subsidiado. Legalidad de la Resolución 1013 de 2005

Observa la Sala que (i) entre las facultades que conforme a la Ley 100 de 1993 tiene el Ministerio de Salud (hoy de la Protección Social) se encuentra la de formular y adoptar las políticas, estrategias, programas y proyectos para el Sistema General de Seguridad Social en Salud, de acuerdo con los planes y programas de desarrollo económico, social y ambiental que apruebe el Congreso de la República y (ii) que una de las estrategias para garantizar la sostenibilidad financiera del Sistema de Seguridad Social, dentro del objetivo que el Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006 denominó “construir equidad social”, era la definición de zonas de operación regional, con el fin de lograr la concentración poblacional que permita la operación eficiente del aseguramiento y la adecuada prestación de servicios a los afiliados (…)Dentro de este marco legal y jurisprudencial considera la Sala que el Ministerio de la Protección Social, estaba perfectamente facultado para establecer las regiones en las cuales las Entidades Administradoras del Régimen Subsidiado podrán ser seleccionadas para operar el Régimen subsidiado de salud, como efectivamente lo hizo en la norma demandada.Se deriva también de lo anterior, que la expedición de la norma atacada, contrario a lo que afirma el demandante, no se expidió con base en nuevas facultades establecidas en las Bases para el Plan de Desarrollo 20022006, sino con las que, como se dijo antes, ya le había asignado la Ley 100 de 1993.

NORMA DEMANDADA: RESOLUCION 001013 DE 2005 (18 de abril) –

MINISTERIO DE LA PROTECCION SOCIAL (No anulada) FUENTE FORMAL: LEY 812 DE 2003 – ARTICULO 4 / LEY 100 DE 1993 – ARTICULO 1 / LEY 100 DE 1993 – ARTICULO 3 / LEY 100 DE 1993 – ARTICULO 212 / ACUERDO 244 DE 2003 – ARTICULO 35 / ACUERDO 244 DE 2003 –

ARTICULO 37

NOTA DE RELATORIA: Se cita la sentencia C-305 de 2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra sobre la parte general el Plan Nacional de Desarrollo

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: MARCO ANTONIO VELILLA MORENO

Bogotá, D.C., veinte (20) de octubre de dos mil once (2011) Radicación numero: 11001-03-24-000-200500179-01

Actor: PAOLA JUDITH CARRANZA MORENO Demandado: MINISTERIO DE LA PROTECCION SOCIAL La ciudadana, PAOLA JUDITH CARRANZA MORENO, actuando en nombre propio, y en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., presentó demanda ante esta Corporación, tendiente a obtener declaratoria de nulidad parcial de la resolución 001013 de 2005, originaria del Ministerio de la Protección Social, por la cual se definen las regiones para la operación del

Régimen Subsidiado.

I. FUNDAMENTOS DE DERECHO 1.1.La demandante considera quebrantados los artículos 122 y 339 de la Constitución Política; 11 y 12 del Código Civil y 4º de la Ley 812 de 2003.

1.2. El concepto de la violación fue expuesto por la accionante en los siguientes términos: 1.2.1. El Ministro de la Protección Social expidió el acto administrativo objeto de demanda, tomando como base la exposición de motivos o parte general del Plan Nacional de Desarrollo, modificando la Ley 100 de 1993, la Ley 80 de 1993, entre otras disposiciones legales. 1.2.2. El artículo 4º de la Ley 812 que se invoca parcialmente como fuente de competencia, incorpora como parte general del Plan Nacional de Desarrollo, el documento denominado Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006, con las modificaciones aprobadas en dicha ley, de donde se puede concluir que no pueden ser fuente de regulación para modificar el ordenamiento jurídico por tratarse de aspectos generales como principios, bases, etc. Se presenta una falta de competencia y una falsa motivación por parte del Ministerio en la expedición del acto administrativo, considerando la naturaleza de la parte general del Plan Nacional de Desarrollo que se invoca impropiamente como fundamento por la vía de remisión que hace el acto administrativo demandado al artículo 4º de la Ley 812 de 2003 y a algunos apartes del documento denominado “Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006Hacia un Estado Comunitario.” Conforme lo dispuesto en el artículo 339 de la Constitución, resulta evidente que la parte general del Plan Nacional de Desarrollo, no es fuente para regulaciones que representen cambios en el ordenamiento legal vigente. La parte general, como bien se concluye del tenor de la norma, consagra principios, objetivos, estrategias,

etc, pero no disposiciones legales desde el punto de vista material y formal. Si esto fuera así, sería casi imposible el ambiente de seguridad jurídica, en la medida en que sería necesario entrar a leer con lupa el texto del documento, para concluir, como lo hace impropiamente el Ministerio, que allí en donde encuentre expresiones imperativas, más que un mandato para desarrollar los instrumentos, se trata de una nueva asignación de competencias y funciones, visión está totalmente equivocada y abiertamente inconstitucional. 1.2.3. Se viola el artículo 4º de la Ley 812 de 2003 en cuanto en dicha norma se tiene definido cual es el alcance de la parte general del Plan Nacional de desarrollo, sin que de ninguna de las expresiones se pueda concluir que dicho documento adquiere fuerza de ley. Lo que dice la norma en su inicio, es que se tenga el documento como parte integral de la parte general, lo cual en el contexto del mismo artículo 4º de la Ley 812 de 2003, no es otra cosa que decir que se considere dentro de los principios y bases, pero no que se le asigne la categoría de ley formal y material a una exposición de motivos, al extremo de que a través de la redacción imperativa de algunos de sus contenidos, pueda hallarse la fuente de cambios en la regulación actual como lo hace el Ministro. La redacción imperativa o no de un objetivo no lo desnaturaliza, simplemente se trata de un mayor énfasis gramatical. 1.2.4. Se vulnera el artículo 122 de la Constitución Nacional en atención a que para poder ejercer una clara función de REGULACIÓN en una actividad económica, se requiere que la correspondiente función se encuentre en la ley o si procede, a través de una adecuada y expresa delegación presidencial, mediante

reglamento. El Gobierno cree tener competencia para expedir normas sobre regionalización a través del Ministerio de la Protección Social. No obstante como se puede concluir de las diferentes disposiciones que se invocan por el Gobierno, ninguna le otorga la posibilidad de expedir la normatividad jurídica a la que pretende someter la operación del régimen subsidiado y en particular, para adicionar al Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud funciones que actualmente no tiene como lo hace a través de la resolución. No se puede tener competencia sin facultad para ejercerla, e incluso función sin facultad, todo por falla en la estructura de la norma fuente. En el caso que le ocupa el Ministerio, no tiene ni la competencia, ni la función, y lo que es más grave, ni la facultad, todo lo cual se pretende arrogar de la parte general del Plan Nacional de Desarrollo que ni siquiera ha sido publicado en el Diario Oficial. 1.2.5. Se violan los artículos 11 y 12 del Código Civil, en cuanto establecen que la ley es obligatoria y surte sus efectos desde el día en que ella misma se designa, y en todo caso después de su promulgación, situación que ocurre insertándola en el Diario Oficial. El documento “Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006. Hacia un estado Comunitario”, en uno de cuyos apartes basa su competencia el Ministro, no ha sido promulgado por la vía de publicación en el Diario Oficial. La Resolución del Ministerio viola las disposiciones legales citadas, al pretender darle el carácter de ley imperativa a un documento que solo tiene el carácter orientador dentro de una norma.

II.- TRÁMITE DE LA ACCIÓN

A la demanda se le imprimió el trámite del procedimiento ordinario, en desarrollo del cual se surtieron las etapas de admisión, fijación en lista, probatoria y alegaciones. 2.1.-CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA.- EL MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL defendió la legalidad de la resolución acusada en la demandada en los términos que se resumen a continuación: 2.1.1. La Resolución 001013 de 2005 no consagra nada distinto a la definición de las regiones para la operación del Régimen Subsidiado. El artículo primero de la resolución demandada define en forma expresa las regiones en la cuales las Entidades Administradoras del Régimen Subsidiado podrán ser seleccionadas, las ARS tienen procedimientos de selección para llevar a cabo el servicio de aseguramiento y la adecuada prestación del servicio de salud a los afiliados. La norma demandada al no hacer referencia a aspectos propios de empleo público que no tenga funciones detalladas en la ley o reglamento, no puede considerarse violatoria del contenido del artículo 122 de la Constitución Nacional. 2.1.2. Lo que hace la norma atacada es definir un aspecto propio de la Operación del Régimen Subsidiado en concordancia con lo previsto en el Plan Nacional de Desarrollo lo cual no determina modificación alguna del ordenamiento legal vigente, sino por el contrario, desarrolló lo dispuesto en la Ley 100 de 1993 y en la propia ley del Plan Nacional de Desarrollo, por lo que no puede constituirse como violatorias del artículo 339 de la Constitución Nacional. 2.1.3. La Resolución demandada, no hizo cosa distinta, que adoptar en la práctica

decisiones que el Consejo Nacional de Seguridad Social había adoptado en relación con la operación regional del régimen subsidiado, en el Capítulo IV del Acuerdo 244 de 2003, hoy vigente y reiterado mediante el Acuerdo 258 de 2004, el cual previó una transición hasta tanto se definieran las regiones de aseguramiento en el territorio nacional, para efectos de la operación del régimen subsidiado en salud. El alcance de la facultad del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud establecido en el artículo 212 de la Ley 100 de 1993, fue analizado por el Consejo de Estado, en el concepto NO. 1243 de 2000 (SIC), Sala de Consulta y Servicio Civil, Magistrado Ponente: Flavio Augusto Rodríguez Arce así: ”… Merece destacarse, para los efectos de la consulta, la atribución conferida en el artículo 212 ibídem, según el cual la forma y las condiciones de operación del régimen subsidiado serán determinadas por el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, precepto que le otorga plena competencia para regular lo atinente a su ejercicio. En efecto conforme al diccionario de la lengua española la palabra forma tiene las acepciones de “ fórmula y modo de proceder en una cosa” y “modo , manera de hacer una cosa”, es decir que traduce la posibilidad de señalaren punto a la consultala manera como debe ejecutarse la inversión d los recursos de la salud y la de señalar los porcentajes aplicables por las promotoras a la prestación de los servicios y las acciones de promoción y prevención, en concordancia con las facultades señaladas en el numeral 3º del artículo 172 y en el literal

f) del artículo 156 de la Ley 100 de 1993. En cuanto a la expresión “Condiciones de operación”, debe entenderse la regulación por el Consejo Nacional para afectar un proceso en éste caso el de la administración de los recursos del régimen subsidiado en salud.

De lo expuesto se concluye: (…) Corresponde al mismo Consejo determinar “la forma y las condiciones de operación” del régimen subsidiado.

En desarrollo de esta competencia, corresponde al Consejo administrar los porcentajes mínimos de la UPC-S que las administradoras del régimen subsidiado deben destinar a la prestación de servicios de salud y al financiamiento de las acciones de promoción y prevención de la población subsidiada. Los gastos de administración de las entidades administradoras del subsidio son definidos por el Consejo Nacional. (…) Como corolario de lo anterior, las empresas promotoras de salud están en la obligación de someterse a las condiciones de operación señaladas por el Consejo Nacional.” En el mismo sentido y de conformidad con la Ley 812 de 2003, se atribuyó al Ministerio de Salud ( hoy de la Protección Social) facultad para definir las zonas de operación regional, por no menos de cuatro años y con entidades sin ánimo de lucro, de manera que, existe una facultad legal para tales fines que radica en este Ministerio y al Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, por su parte, le faculta para determinar lo relativo al otorgamiento de las zonas mediante concurso público y de acuerdo con las reglas de selección y demás condiciones de operación que se prevén en el proyecto de Acuerdo del asunto de la referencia. 2.1.4. En cuanto al concepto de la violación relacionado con la obligatoriedad de la

Ley y su promulgación no resulta jurídicamente válido para cuestionar la legalidad de la Resolución 1013 de 2005, por cuanto de ser válido sería predicable como cuestionamiento de la ley misma, aspecto que no procedería dilucidarse en sede de simple nulidad, sino de inconstitucionalidad. 2.1.5. El concepto de violación del artículo 4º de la Ley 812 de 2003, sólo sería viable ventilarse ante las instancias competentes en la Corte Constitucional. IIIALEGATO DEL MINISTERIO PÚBLICO El señor Agente del Ministerio Público, en su vista de fondo pide a esta Corporación se denieguen las súplicas de la demanda en la que se solicita se declare la nulidad parcial de la Resolución 1013 de 2005, con fundamento en las siguientes consideraciones: 3.1. El Ministerio de la Protección Social con fundamento en las facultades otorgadas por el artículo 4º de la Ley 812 de 200 y con apoyo en el Plan Nacional de Desarrollo que contempla la implementación de la operación regional en el Régimen Subsidiado en Salud. En el Acuerdo 244 de 2003, expedido por el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, “Por medio del cual se definen la forma y las condiciones de operación del Régimen Subsidiado del Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones”, se regula en el capítulo IV lo relativo a la distribución territorial. Este acto se encontraba vigente al momento de ser expedida la resolución acusada y a pesar de que fue modificado por el Acuerdo 258 de 2004, que establece las condiciones de operación regional del régimen

subsidiado, expedido el 28 de junio de 2005, gozaba de la presunción de legalidad, podía definir las regiones de aseguramiento en el territorio nacional. El citado Acuerdo en su artículo 35 al referirse a la definición de Regiones de Aseguramiento determinó que el Ministerio de la Protección Social, definiría regiones de aseguramiento en el territorio nacional, que deberán permitir la eficiencia en la administración de los recursos y el manejo adecuado del riesgo en salud por parte de las Administradoras del régimen Subsidiado, propiciando las economías de escala, articulando y adecuando la oferta de prestadores con la demanda de servicios de los afiliados. 3.2. Con esta determinación, no se desconoce el artículo 122 de la Constitución Nacional, según el cual no hay cargo público al cual no se le haya asignado funciones previamente, pues en el presente caso, por el contrario el Ministerio de la Protección Social expidió la resolución acusada con fundamento en sus facultades otorgadas por la Ley 100 de 1993, artículo 212, la Ley 812 de 2003, artículo 4º y el Acuerdo 244 de 2003 del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud. 3.3. No desconoce el artículo 339 de la Constitución Nacional, pues se limita a establecer una regionalización para la operación efectiva del régimen subsidiado, de conformidad con lo establecido en el Plan Nacional de Desarrollo y las previsiones efectuadas por el Consejo nacional de Seguridad Social en Salud, expedidas dentro del ámbito de sus competencias como lo establecen los artículos 172 y 212 de la Ley 100 de 1993. 3.4. En cuanto a que el documento “Bases del Plan Nacional de Desarrollo 20022006. Hacía un Estado Comunitario”, no fue publicado, esto no es cierto, por que dicho documento por virtud de la Ley 812 de 2003, artículo 4º hace parte integral de la Ley del Plan de Desarrollo en ella contenida, y la ley fue publicada en el Diario Oficial. Por tanto no está llamado a prosperar la violación de los artículos 11 y 12 del Código Civil. 3.5. El Plan Nacional de Desarrollo, de conformidad con lo previsto en el artículo 339 de la Constitución Nacional, incorpora aspectos relacionados con la administración del régimen subsidiado de salud, con el objeto de que se administren de manera eficaz los recursos de salud, y se logre el cubrimiento en la mayor parte de la geografía nacional para garantizar la prestación del servicio en todo el territorio nacional, pues la salud es un derecho fundamental y debe por lo tanto garantizarse por el Gobierno Nacional su cobertura, prestación y administración efectiva y eficaz.

IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA: 1.La norma demandada es del siguiente tenor: RESOLUCION 1013 DE 20051

(abril 18) Por la cual se definen las regiones para la operación del Régimen Subsidiado. El Ministro de la Protección Social, en ejercicio de sus facultades legales y en desarrollo de lo dispuesto en el artículo 4º de la Ley 812 de 2003, y CONSIDERANDO: Que el Plan Nacional de Desarrollo contempla la implementación de la operación regional en el Régimen Subsidiado en salud, como una medida que permita la organización eficiente de la administración de los recursos, y del manejo del riesgo mediante la prestación de servicios a los afiliados;

Que el Plan Nacional de Desarrollo en el documento "Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006. Hacia un Estado Comunitario", que hace parte integral del mismo, faculta al Ministerio de Salud hoy Ministerio de la Protección Social para definir las zonas de operación regional con el fin de lograr la concentración poblacional que permita la operación eficiente del aseguramiento y la adecuada prestación de los servicios a los afiliados; Que en mérito de lo expuesto, RESUELVE: 1 Diario Oficial No. 45.887 de 22 de abril de 2005 Artículo 1º. Objeto. La presente resolución tiene por objeto, definir las regiones en las cuales las Entidades Administradoras del Régimen Subsidiado podrán ser seleccionadas para operar el Régimen subsidiado de salud, bajo las condiciones que se definan mediante Acuerdo del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud. Artículo 2º. Regiones de operación. El Régimen Subsidiado operará en cinco (5) regiones conformadas por los departamentos y sus respectivos municipios de la siguiente manera: a) Región Norte: Departamentos de Córdoba, Sucre, Bolívar, Atlántico, Magdalena y Guajira; b) Región Noroccidental: Departamentos de Antioquia, San Andrés y Providencia, Chocó, Caldas, Risaralda, Quindío y Tolima; c) Región Nororiental: Departamentos de Norte de Santander, Santander, Cesar, Boyacá, Arauca y Casanare; d) Región Centroriental: Bogotá, D. C., y los departamentos de Huila, Cundinamarca, Meta, Guaviare, Guainía, Vaupés y Vichada;

e) Región Sur: Departamentos de Valle, Cauca, Nariño, Putumayo, Caquetá y Ama-zonas. Artículo 3º. Vigencia. La presente resolución rige a partir de su publicación.

2. La Sala se abstendrá de proferir pronunciamiento acerca del cargo consistente en que la norma atacada modifica la Ley 100 de 1993, la Ley 80 de 1993, entre otras disposiciones legales, pues respecto del mismo, la demanda adolece de ineptitud sustantiva por no satisfacer los requisitos exigidos en el artículo 137

CCA, donde se exige que, cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo, “deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación.” En relación con las razones por las cuales se considera quebrantado el ordenamiento constitucional o legal, esta Corporación señaló en sentencia del 14 de julio de 2011 que: “…para que se configure un cargo apto, las razones de inconstitucionalidad o ilegalidad, deben ser claras2, ciertas, específicas3, pertinentes4 y suficientes5, como carga mínima de argumentación que el actor debe exponer para evitar una decisión inhibitoria.6 (…) No le corresponde a esta Corporación examinar oficiosamente la constitucionalidad o legalidad de los actos administrativos acusados, sino pronunciarse respecto de las acusaciones razonablemente sustentadas que 2 “La claridad de la demanda es un requisito indispensable para establecer la conducencia del concepto de la violación, pues aunque “el carácter popular de la acción de inconstitucionalidad, [por regla general], releva al ciudadano que la ejerce de hacer una exposición

erudita y técnica sobre las razones de oposición entre la norma que acusa y el Estatuto Fundamental”?, no lo excusa del deber de seguir un hilo conductor en la argumentación que permita al lector comprender el contenido de su demanda y las justificaciones en las que se basa”. 3 “Las razones son específicas si definen con claridad la manera como la disposición acusada desconoce o vulnera la Carta Política a través “de la formulación de por lo menos un cargo constitucional concreto contra la norma demandada”?. El juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad a partir de argumentos “vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales”? que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan. Sin duda, esta omisión de concretar la acusación impide que se desarrolle la discusión propia del juicio de constitucionalidad?.” 4 “La pertinencia también es un elemento esencial de las razones que se exponen en la demanda de inconstitucionalidad. Esto quiere decir que el reproche formulado por el peticionario debe ser de naturaleza constitucional, es decir, fundado en la apreciación del contenido de una norma Superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado. En este orden de ideas, son inaceptables los argumentos que se formulan a partir de consideraciones puramente legales? y doctrinarias?, o aquellos otros que se limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los que “el

demandante en realidad no está acusando el contenido de la norma sino que está utilizando la acción pública para resolver un problema particular, como podría ser la indebida aplicación de la disposición en un caso específico”?; tampoco prosperarán las acusaciones que fundan el reparo contra la norma demandada en un análisis de conveniencia?, calificándola “de inocua, innecesaria, o reiterativa”? a partir de una valoración parcial de sus efectos.” 5 “La suficiencia que se predica de las razones de la demanda de inconstitucionalidad guarda relación, en primer lugar, con la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche; así, por ejemplo, cuando se estime que el trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado ha sido quebrantado, se tendrá que referir de qué procedimiento se trata y en qué consistió su vulneración (artículo 2 numeral 4 del Decreto 2067 de 1991), circunstancia que supone una referencia mínima a los hechos que ilustre a la Corte sobre la fundamentación de tales asertos, así no se aporten todas las pruebas y éstas sean tan sólo pedidas por el demandante. Por otra parte, la suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque no logren prime facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a efectivamente formulen los ciudadanos, lo cual implica que esta Corporación

sólo pueda adentrarse en el estudio de fondo de un asunto cuando la acusación se ha presentado en debida forma,7 lo que implica que satisfaga la exigencia de una carga mínima de argumentación, pues esta constituye requisito sine qua non para que el debate de constitucionalidad o de legalidad se trabe en debida forma, y gire en torno a problemas jurídicos claramente discernibles8.

3. Considera el actor que el artículo 4º de la Ley 812 que se invoca parcialmente como fuente de competencia, incorpora como parte general del Plan Nacional de Desarrollo, el documento denominado Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006, por lo cual no puede ser fuente de regulación para modificar el ordenamiento jurídico por tratarse de aspectos generales como principios, bases, etc, de lo cual deriva una falta de competencia y una falsa motivación por parte del

Ministerio. Añade que conforme lo dispuesto en el artículo 339 de la Constitución, la parte general del Plan Nacional de Desarrollo, no es fuente para regulaciones que representen cambios en el ordenamiento legal vigente. Si esto fuera así, sería casi imposible el ambiente de seguridad jurídica, en la medida en que sería necesario entrar a leer con lupa el texto del documento, para concluir, como lo hace impropiamente el Ministerio, que allí en donde encuentre expresiones imperativas, más que un mandato para desarrollar los instrumentos, se trata de una nueva asignación de competencias y funciones, visión está totalmente equivocada y abiertamente inconstitucional. desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte

Constitucional”. 6 Sentencia C-1052 de 2001 7 Sentencia C-447 de 1997 8 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera Bogotá, D.C., catorce (14) de julio de dos mil once (2011).

Consejera ponente: María Claudia Rojas Lasso. Radicación número: 200900032-02. Actor: Efrén Antonio Hernández Díaz.

Afirma que se viola el artículo 4º de la Ley 812 de 2003 en cuanto en dicha norma se tiene definido cual es el alcance de la parte general del Plan Nacional de desarrollo, sin que de ninguna de las expresiones se pueda concluir que dicho documento adquiere fuerza de ley. Lo que dice la norma en su inicio, es que se tenga el documento como parte integral de la parte general, lo cual de acuerdo con el contexto del mismo artículo 4º de la Ley 812 de 2003, no es otra cosa que decir que se considere dentro de los principios y bases, pero no que se le asigne la categoría de ley formal y material a una exposición de motivos, al extremo de que a través de la redacción imperativa de algunos de sus contenidos, pueda hallarse la fuente de cambios en la regulación actual como lo hace el Ministro. La redacción imperativa o no de un objetivo no lo desnaturaliza, simplemente se trata de un mayor énfasis gramatical. La norma demandada fue expedida con fundamento en el ejercicio de las facultades legales del Ministro de la Protección Social y en desarrollo de lo dispuesto en el artículo 4º de la Ley 812 de 2003. Entre las facultades que la Ley 100 de 1993 confiere al Ministerio de Salud (hoy de la Protección Social) se encuentran las del artículo 173 numerales 1° y 3° cuyo

tenor es:

1. Formular y adoptar, en coordinación con el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, las políticas, estrategias, programas y proyectos para el Sistema General de Seguridad Social en Salud, de acuerdo con los planes y programas de desarrollo económico, social y ambiental que apruebe el Congreso de la República.

(…)

3. Expedir las normas administrativas de obligatorio cumplimiento para las Entidades Promotoras de Salud, por las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud del Sistema General de Seguridad Social en Salud y por las direcciones seccionales, distritales y locales de salud.

Adicionalmente, la misma Ley 100 de 1993 señala en el artículo 212 por el cual se crea el Régimen Subsidiado que “La forma y las condiciones de operación de este régimen serán determinadas por el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud”. Con base en esa facultad, el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, expidió el Acuerdo 244 del 31 de enero de 2003, “Por medio del cual se definen la forma y las condiciones de operación del Régimen Subsidiado del Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones”, considerando, entre otras circunstancias, “[q]ue el número de afiliados con el que operan las Administradoras del Régimen Subsidiado, las condiciones de alta dispersión geográfica, las desbalanceadas relaciones de oferta y demanda entre aseguradores, afiliados y prestadores en algunas regiones apartadas del país,