CE-11001-03-24-000-2006-00014-00-2013

LICENCIAS DE IMPORTACION - Mercancía usada. Producción nacional Así las cosas, lo que arguye el demandante como fundamento de ilegalidad, es que se constató con posterioridad a la concesión de las licencias de importación la existencia de producción nacional registrada, pero no se detiene en indicar las características de esa producción ni aporta al expediente prueba alguna que soporte que los criterios considerados por la Entidad, una vez conferidas las licencias, obedecieron a los señalamientos de la norma. Ello, se reitera, en la medida que el actor se limita a aseverar que se encontró la aludida producción nacional sin brindar elemento alguno que compruebe la veracidad de su afirmación ni el cumplimiento de las características de esa producción, en los términos sugeridos por la disposición invocada. Ahora, la licencia en cuestión hace también referencia a un tipo de compresor hermético que según el demandante se clasifica en la subpartida arancelaria 84.18.21.00.00, y de ahí que la posición arancelaria relacionada en el acto demandado, y solicitada por el importador, no correspondiere al producto descrito. Para la Sala esta afirmación no encuentra soporte alguno toda vez que la licencia en comento se concedió para los productos arriba descritos, esto es, para los de la subpartida 84.18.22.00.00 y no para los compresores herméticos cuya subpartida es la anotada por el demandante, de forma tal que es de suponer que para estos últimos no se otorgó el aludido registro al no hallarse su posición arancelaria relacionada en el acto demandado. Sostiene el demandante que la Entidad demandada consultó con la

autoridad aduanera la subpartida correspondiente a los dispensadores de agua fría y caliente, los cuales se hallan también descritos en la licencia que se cuestiona. Así y aun cuando se indica que la subpartida arancelaria señalada por la DIAN para dichos dispensadores es la 84.19.89.99.00 la misma no se relaciona en el mencionado registro de importación, luego es de concluir que éste no se otorgó para dicha subpartida sino estrictamente para la posición arancelaria consignada en aquel. De este modo, no se constata allí ilegalidad alguna pues es de colegir que la licencia de importación opera únicamente respecto de los productos de las subpartidas en ella consignadas, al igual que lo anotado para el caso anterior. Además, es de indicar que, según el demandante, sobre los productos de la subpartida para la que se concedió la licencia no se advirtió producción nacional registrada, lo que corrobora la legalidad de su otorgamiento.

FUENTE FORMAL: RESOLUCION 001 DE 1995 / RESOLUCION 003 DE 1995

NORMA DEMANDADA: LICENCIA DE IMPORTACION 026543 DE 2003 (18 de diciembre) MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO (No anulado) / LICENCIA DE IMPORTACION 017045 DE 2004 (20 de agosto) MINISTERIO DE

COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO (No anulado).

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: MARCO ANTONIO VELILLA MORENO

Bogotá, D.C., catorce (14) de febrero de dos mil trece (2013)

Radicación número: 11001-03-24-000-2006-00014-00

Actor: MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO

Demandado: MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO Referencia: ACCION DE LESIVIDAD El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, mediante apoderado, presentó una demanda ante esta Corporación tendiente a obtener la declaratoria de nulidad de las licencias de importación números 026543 de 18 de diciembre de 2003 y 017045 del 20 de agosto de 2004, en las que figura como importador la firma Comercializadora

Colombo Americana Ltda. I-.FUNDAMENTOS DE HECHO Y DE DERECHO En apoyo de sus pretensiones el actor adujo, en síntesis, que: 1.- Las licencias 026543 de 18 de diciembre de 2003 y 017045 del 20 de agosto de 2004, fueron aprobadas por el Comité de Importaciones de conformidad con las competencias a él señaladas en los términos del numeral 3 del artículo 18 del decreto 210 de 2003, y los artículos 77 del decreto ley 444 de 1967 y 2 del decreto 1247 de 1969, en armonía con la resolución 612 del 1º de abril de 2005, proferida por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.

2. En los respectivos formularios de solicitud de licencia de importación presentados por la Comercializadora Colombo Americana Ltda., se describen las mercancías objeto de esta como usadas (refrigeradores, congeladores y demás material…). 3.- Así, la firma importadora, al diligenciar la casilla de la licencia de importación

No. 025543 denominada “descripción de la mercancía” manifiesta que la misma ampara la importación de refrigeradores domésticos de absorción, eléctricos, usados, clasificados por el importador en la casilla 84.18.22.00.00 de la cual no existía registrada producción nacional, razón fundamental para que la Entidad demandada procediera a aprobar las licencias solicitadas. 4.- La firma importadora también señala de manera imprecisa, en la misma casilla, que los refrigeradores tenían compresores herméticos, característica que implica que se trataba de refrigeradores por compresión y en consecuencia, los mismos debían ser clasificados por la subpartida 84.18.21.00.00, de la cual sí existía producción nacional registrada en su momento, de acuerdo con los archivos que la Entidad lleva para el efecto. 5.- La firma importadora, al diligenciar la casilla de descripción de la mercancía de la licencia de importación No. 017045 aprobada el 20 de agosto de 2004, manifiesta que la misma ampara la importación de dispensadores de agua fría y caliente y la clasifica de manera errónea por la subpartida 84.18.69.92.00 de la cual no existía producción nacional registrada en los archivos de la Entidad demandada, razón fundamental para que esta procediera a aprobar las licencias solicitadas. 6.- El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, con miras a aclarar sus dudas con respecto a las mercancías amparadas con las licencias de importación, solicita al Jefe de la División de Arancel de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales

DIAN se aclare si los dispensadores de agua fría y caliente corresponden a la subpartida arancelaria 84.19.89.99.00 registrada en los archivos de la Entidad demandada o a la subpartida 84.18.69.92.00 por la que se ha venido importando. 7.- En respuesta a la solicitud formulada, la DIAN, mediante comunicación radicada bajo el No. 1-2004-070072 del 2 de diciembre de 2004, informa que los dispensadores de agua fría y caliente se clasifican por la subpartida arancelaria 84.19.89.99.00 8.- De conformidad con la clasificación arancelaria suministrada por la DIAN y el cotejo de los registros que lleva la Entidad demandada, se pudo establecer que existe producción nacional registrada de los bienes clasificados por la DIAN y en consecuencia no procedía la autorización de la licencia cuestionada.

9. Las mercancías amparadas en las dos licencias de importación, cuya nulidad se solicita, son usadas y respecto de ellas existe producción nacional según los archivos de la Entidad, razón por la cual no era legal aprobar las mencionadas licencias según el numeral 5º del artículo 23 de la Resolución No. 001 de 1995, proferida por el Consejo Superior de Comercio Exterior.

10. Una vez evidenciada la irregularidad cometida en la aprobación de las licencias, y en aras de revocarlas, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, procedió a requerir a la firma importadora solicitándole a su representante legal que otorgara el consentimiento para su revocatoria.

11. Las correspondientes comunicaciones no pudieron ser entregadas al destinatario

por cuanto la Administración Postal Nacional, informó que la dirección no existía. Igualmente, se procedió a enviar comunicaciones a otras direcciones que reposaban en los archivos de la Entidad demandada, pero sin que se obtuviere respuesta alguna.

12. Como normas violadas, invoca las siguientes: 12.1. Resolución No. 001 de 2 de enero de 1995, proferida por el Consejo Superior de Comercio Exterior, por medio de la cual se establecen las condiciones y requisitos que deben cumplir las solicitudes de registro o licencia de importación, y en especial, el numeral 5 del artículo 23 que prescribe: “Para la importación de bienes usados, imperfectos, saldos, desperdicios o sobrantes se debe tener en cuenta la existencia de producción nacional registrada, suficiente y competitiva en términos de precios, calidad y oportunidad de entrega”. 12.2. Resolución No. 003 de 1995 del Consejo Superior de Comercio Exterior, norma que establece que el registro de productor nacional, oferta exportable y solicitud de determinación de origen deberá ser un instrumento de consulta en la evaluación de las solicitudes de importación de licencia previa.

13. El concepto de violación expuesto por el demandante se sintetiza en lo siguiente: 13.1. Las normas violadas no pretenden cosa diferente que proteger la economía y la producción nacional. Al permitir la importación de esa clase de mercaderías se estarían consintiendo la afectación de la industria, la fuerza laboral, el medio ambiente y el desarrollo tecnológico de cada país. 13.2. La Entidad demandada procuró por todos los medios a su alcance obtener el consentimiento de la firma Comercializadora Colombo Americana Ltda para proceder

a revocar por la vía administrativa los actos demandados sin que ello hubiera sido posible. Sostiene que en el evento de haberse utilizado los registros de importación para importar las mercancías descritas, estas no tendrían respaldo legal y en consecuencia ellas han de ser consideradas como espurias y sobre ellas podría proceder la autoridad aduanera a perseguirlas y adoptar su aprehensión y decomiso. II-. TRAMITE DE LA ACCIÓN A la demanda se le imprimió el trámite del procedimiento ordinario, en desarrollo del cual se surtieron las etapas de admisión, fijación en lista, probatoria y alegaciones. 1-. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA En atención a que no fue posible notificar de la demanda al tercero interesado, Comercializadora Colombo Americana Ltda., la misma fue contestada mediante curador ad litem quien no presentó oposición alguna a las pretensiones. III-. ALEGATO DEL MINISTERIO PÚBLICO El señor Agente del Ministerio Público, en su vista de fondo, solicita a la Corporación que se desestimen las pretensiones de la demanda por lo siguiente: 3.1. En primer lugar precisa que si bien la presente acción se presentó como de nulidad, es claro que en atención a la naturaleza del acto administrativo acusado, esto es, su carácter particular y concreto y ser la autora la misma autoridad que lo expidió, nos encontramos ante la acción de lesividad, que se encuentra en nuestro ordenamiento jurídico regulada como acción de nulidad y restablecimiento del derecho y a la cual hace referencia el artículo 136 del C.C.A. El Examen de fondo es procedente por cuanto la acción fue interpuesta dentro de

los dos (2) años que indica el mencionado artículo 136. 3.2. Como problema jurídico a absolver resume que se trata de determinar si las licencias de importación demandadas, son contrarias a las Resoluciones Nos. 001 del 2 de enero de 1995 y 03 de 1995 expedidas por el Consejo Superior de Comercio Exterior, al amparar mercancías usadas de las cuales existe producción nacional, no siendo legal, en consideración del demandante aprobarlas. 3.3. Señala que es evidente que como concepto de violación el demandante no indica cargo alguno contra los actos enjuiciados y se limita a relatar los antecedentes y razones que llevaron a su expedición. No obstante, de lo expuesto por el demandante puede inferirse que aquellos desconocieron las Resoluciones 001 y 003 de 1995, toda vez que los bienes amparados por dichas licencias, eran mercancías usadas de las cuales existe producción nacional. La Resolución No. 001 de 1995 establece en su artículo 23 las condiciones y requisitos que deben cumplir las solicitudes de registro o licencia de importación, y para efectos de la importación de bienes usados, debe tenerse en cuenta, entre otros criterios, “la existencia de producción nacional registrada, suficiente y competitiva en términos de precios, calidad y oportunidad de entrega” lo cual indica que la sola mención de existir producción nacional registrada de un producto específico, no es razón suficiente para que no sea posible su importación, sino que es necesario verificar que esa producción nacional sea suficiente y competitiva en términos de precios, calidad y oportunidad, evaluación que no tiene a su disposición

el Agente del Ministerio Público, pues no fue allegada ni en la demanda ni con los antecedentes administrativos, ni a ella hace referencia el demandante en ninguno de sus escritos. Considera igualmente que la Resolución No. 003 de 1995 “por la cual se establecen los requisitos y condiciones para la expedición del Registro de Productor Nacional, Oferta Exportable y Solicitud de Determinación de Origen”, regula aspectos distintos a los relativos a las licencias de importación, anunciando el demandante únicamente que el mismo debe ser consultado al momento de evaluar las solicitudes de importación de licencia previa. IV-. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1.- Los actos acusados son los Registros de Importación 026543 de 18 de diciembre de 20031 y 017045 del 20 de agosto de 20042, expedidos por el Comité de Importaciones del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. El primero de ellos otorga licencia para los siguientes productos: “Mercancía usada. Refrigeradores, congeladores y demás material, máquinas y aparatos para producción de frío, aunque no sean eléctricos, bombas de calor, excepto las máquinas y aparatos para acondicionamiento de aire de la partida No. 84.15. Refrigeradores domésticos de absorción, eléctricos, capacidad 2.3 litros hora; número de puertas, no tiene.

Características especiales: para agua fría y caliente. Tipo compresor: hermético…”.

1 Folio No. 3 del expediente. 2 Folio No. 4 del expediente. La posición arancelaria relacionada es: 84.18.22.00.00. Por su parte el registro de importación 017045 del 20 de agosto de 2004, ampara

la siguiente mercancía: “Mercancía usada. Refrigeradores, congeladores y demás material, máquinas y aparatos para producción de frío aunque no sean eléctricos; bombas de calor, excepto las máquinas y aparatos para acondicionamiento de aire de la partida No. 84.15, los demás materiales, máquinas y aparatos para la producción de frío, bombas de calor; los demás, fuentes de agua (…) dispensadores de agua fría y caliente, fuente y nevera”. La posición arancelaria relacionada para las mercancías amparadas es la 84.18.69.92.00. 2.- Sea lo primero precisar que la acción impetrada por el demandante es la denominada doctrinalmente como de lesividad, la cual se halla prevista en el artículo 136 numeral 7º del C.C.A , y la misma observa los requisitos allí señalados, pues se interpuso dentro de los dos años posteriores a la expedición de los actos3, mediante la parte legitimada en la causa para su ejercicio por haberlos expedido4, y habiendo realizado todas las acciones pertinentes para notificar al importador de su decisión de pretender la revocación de los registros de importación cuestionados, con miras a obtener su aceptación, según ordena el artículo 73 del anterior C.C.A. 3 Los actos acusados fueron expedidos el 18 de diciembre de 2003 y el 20 de agosto de 2004 y la demanda se radicó el 14 de diciembre de 2005. 4 Sobre la acción de lesividad y sus presupuestos, léase la Sentencia de esta Sección de 6 de septiembre de 2001, Expediente No. 6849, M.P. Dr. Manuel Santiago Urueta Ayola.

3.- Aun cuando la Sala comparte lo expuesto por el Ministerio Público, en el sentido que el demandante no expuso cargos precisos contra los actos acusados, es de identificar que lo alegado por éste consiste, en esencia, en que las licencias de importación acusadas contravinieron lo preceptuado en la Resolución número 001 de 1995 en su artículo 5º numeral 23 y la Resolución 003 de 1995, ambas expedidas por el Consejo Superior de Comercio Exterior del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, al haberse evidenciado la existencia de producción nacional respecto de las mercancías amparadas por aquellas. Tal circunstancia genera, según el actor, el que la expedición de los registros de importación cuestionados hubiere sido irregular. Pues bien, procede la Sala a dilucidar si la razón de ilegalidad formulada por el demandante constituye fundamento valedero para decretar la nulidad de los actos acusados. La primera norma invocada como vulnerada se encuentra en la Resolución 001 de 1995 y es del siguiente tenor: Artículo 23. Al evaluar las solicitudes de licencia de importación, el Comité de Importaciones deberá tener en cuenta los siguientes criterios: (…)

5. Para la importación de bienes usados, imperfectos, saldos, desperdicios o sobrantes se debe tener en cuenta la existencia de producción nacional registrada, suficiente y competitiva en términos de precios, calidad y oportunidad de entrega. (…)” Según se constata en la norma transcrita, la importación de mercancía usada está sometida al régimen de licencia previa, por lo que es menester obtener el respectivo registro de importación, obedeciendo su expedición a los criterios

indicados en la disposición que se invoca como violada. Nótese que para el efecto, la norma es clara al señalar que el Comité de Importaciones ha de considerar no sólo la existencia de producción nacional registrada, sino que esta debe atender a otras características como el que sea suficiente y competitiva y que el producto de que se trate observe también calidad y oportunidad de entrega, lo cual, de presentarse, permitiría concluir razonablemente, que no se justifica el otorgamiento de una autorización para el ingreso al mercado nacional de bienes usados del producto en cuestión. Así las cosas, lo que arguye el demandante como fundamento de ilegalidad, es que se constató con posterioridad a la concesión de las licencias de importación la existencia de producción nacional registrada, pero no se detiene en indicar las características de esa producción ni aporta al expediente prueba alguna que soporte que los criterios considerados por la Entidad, una vez conferidas las licencias, obedecieron a los señalamientos de la norma. Ello, se reitera, en la medida que el actor se limita a aseverar que se encontró la aludida producción nacional sin brindar elemento alguno que compruebe la veracidad de su afirmación ni el cumplimiento de las características de esa producción, en los términos sugeridos por la disposición invocada. De este modo, se observa que el demandante tampoco hace alusión a las circunstancias fácticas a que deben atender los mencionados criterios a la hora de discernir sobre el otorgamiento de la licencia, por lo que la simple evidencia posterior de existencia de producción nacional no se vislumbra como un elemento suficiente que determine la necesidad de anular los registros de importación.

En este orden, el vicio de legalidad que pretende mostrar el actor en la expedición de las licencias de importación no logra revelar violación alguna al ordenamiento jurídico; y en lo que atañe a la justificación consistente en que aquellas afectan la industria nacional, es de advertir que la simple inconveniencia de una medida o acto administrativo no constituye per se causal de nulidad, pues es menester demostrar la vulneración al orden jurídico. Al respecto, vale la pena traer a colación lo señalado por esta Sección en Sentencia de 31 de agosto de 2006, Expediente No. 2001-04207-01, M.P. Rafael Ostau De Lafont Pianeta: “…No se pueden alegar por la Administración, para lograr la anulación, motivos de conveniencia según las orientaciones de prácticas de los Gobiernos, porque el problema se ubica en el campo puramente jurídico. Si el acto se ajusta al orden vigente estará destinado a permanecer incólume aunque la entidad pública alegue y pruebe una lesión objetiva. Ese daño no será ilegal porque la normativa superior respalda la validez de la decisión administrativa atacada con estos mecanismos…” 4.- De otra parte, en lo que respecta a la vulneración de la Resolución No. 003 de 1995 del Consejo Superior de Comercio Exterior, que establece el Registro de Productor Nacional, Oferta Exportable y Solicitud de Determinación de Origen, es de observar que el actor no indica con precisión en qué consiste el cargo de violación, aunque señala, en el acápite de los hechos de la demanda, que se presentó por parte del importador una equívoca clasificación arancelaria de los

productos a amparar con las licencias de importación que indujo a error al grupo de origen y producción nacional del Ministerio, pues conceptuó que sobre las mercancías indicadas por aquel no existía producción nacional, lo que a su turno acarreó que la Entidad concediera irregularmente las licencias. Lo anterior, hace colegir que, en los términos del actor, se otorgó una licencia de importación a una mercancía clasificada en una posición arancelaria que no correspondía al producto objeto de solicitud descrito en el formulario. Es pertinente, entonces, verificar si los productos de las subpartidas arancelarias consignados en los registros de importación coinciden con la mercancía allí descrita. Así, la licencia 026543 de 18 de diciembre de 2003 relaciona la subpartida 84.18.22.00.00., que se alude a los siguientes productos: 84.18: Refrigeradores, congeladores y demás material, máquinas y aparatos para producción de frío, aunque no sean eléctricos; bombas de calor, excepto las máquinas y aparatos para acondicionamiento de aire de la partida 84.15. 84.18.22.00.00: De absorción, eléctricos Esta clasificación corresponde a la mercancía descrita en el registro, por lo que no existe un elemento probatorio que permita concluir la inconsistencia o el error aducido por el actor. Ahora, la licencia en cuestión hace también referencia a un tipo de compresor hermético que según el demandante se clasifica en la subpartida arancelaria 84.18.21.00.00, y de ahí que la posición arancelaria relacionada en el acto demandado, y solicitada por el importador, no correspondiere al producto descrito.

Para la Sala esta afirmación no encuentra soporte alguno toda vez que la licencia en comento se concedió para los productos arriba descritos, esto es, para los de la subpartida 84.18.22.00.00 y no para los compresores herméticos cuya subpartida es la anotada por el demandante, de forma tal que es de suponer que para estos últimos no se otorgó el aludido registro al no hallarse su posición arancelaria relacionada en el acto demandado. Lo anterior no constata yerro alguno en la concesión de la licencia pues esta, se reitera, fue conferida únicamente para los productos de la subpartida contemplada en el respectivo registro de importación, sobre la cual, como señaló el demandante, no se encontró producción nacional registrada. En lo que atañe al registro de importación No. 017045 del 20 de agosto de 2004 otorgado para los productos de la subpartida arancelaria 84.18.69.92.00, se verifica que esta corresponde a los descritos en la posición 84.18 arriba señalada, y la subpartida 84.18.69.92.00 hace referencia a “fuentes de agua”, producto que coincide con la descripción consignada en este registro de importación. Sostiene el demandante que la Entidad demandada consultó con la autoridad aduanera la subpartida correspondiente a los dispensadores de agua fría y caliente, los cuales se hallan también descritos en la licencia que se cuestiona. Así y aun cuando se indica que la subpartida arancelaria señalada por la DIAN para dichos dispensadores es la 84.19.89.99.00 la misma no se relaciona en el mencionado registro de importación, luego es de concluir que éste no se otorgó

para dicha subpartida sino estrictamente para la posición arancelaria consignada en aquel. De este modo, no se constata allí ilegalidad alguna pues es de colegir que la licencia de importación opera únicamente respecto de los productos de las subpartidas en ella consignadas, al igual que lo anotado para el caso anterior. Además, es de indicar que, según el demandante, sobre los productos de la subpartida para la que se concedió la licencia no se advirtió producción nacional registrada, lo que corrobora la legalidad de su otorgamiento. Así las cosas, es de puntualizar que la no inclusión de una subpartida arancelaria en el registro de importación, correspondiente a un producto solicitado en el formulario, y por tanto, relacionado allí, no representa error en la concesión de la licencia o vulneración a las normas de orden superior en que debió fundarse el acto administrativo, sino que demuestra la concesión de la respectiva licencia exclusivamente sobre los productos de la subpartida arancelaria en esta señalada. Lo anterior hace concluir que el actor no logró desvirtuar la presunción de legalidad que ampara a las resoluciones de importación acusadas, motivo por el cual se impone denegar las pretensiones de la demanda, según se expone en la parte resolutiva de esta Providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, F A L L A: DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

MARCO ANTONIO VELILLA MORENO MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

Presidente

MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO GUILLEMO VARGAS AYALA