CE-11001-03-24-000-2006-00399-00-2014

COSA JUZGADA – Configuración por identidad jurídica de partes, causa y objeto Mediante sentencia del 30 de enero de 2004 expediente 1001-03-24-000-200100170-01 M.P. Olga Inés Navarrete Barrero, la Sala revisó la demanda de nulidad interpuesta contra el Acuerdo 030 de septiembre 30 de 1976 y contra la Resolución 76 de marzo 31 de 1977. En aquella oportunidad el centro de la demanda gravitó en el hecho de que para el demandante, resultó vulnerado el derecho al debido proceso y normas del Código de Régimen Político y Municipal, porque el Acuerdo 30 de 1976 demandado no cumplió con uno de los requisitos para su validez de que trata el artículo 10 idem, consistente en la publicación en las cabeceras de los municipios en cuya jurisdicción están ubicadas las áreas reservadas, ni con su inscripción en las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos de conformidad con lo dispuesto en los artículos 96 y 97 del Código Fiscal Nacional, por lo que el demandante consideró que el Acuerdo estaba viciado de nulidad. Resulta evidente que los cargos endilgados y que fueron objeto de análisis mediante la citada sentencia, son los mismos que en la presente acción de nulidad esgrime el demandante, como quiera que en las dos acciones interpuestas, han coincidido los demandantes en alegar como causal de nulidad la falta de validez del Acuerdo 030 de 1976 por el hecho de la omisión en su publicación en las cabeceras de los municipios en cuya jurisdicción estuvieran

ubicadas las áreas reservadas, ni registrada su inscripción en las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá, Facatativá y Zipaquirá. Como se observa, los cargos de la demanda que fueron estudiados en la sentencia del 30 de enero de 2001, coinciden con la misma causa petendi de los cargos referidos en los numerales 5.2.1. y 5.2.2. de la presente demanda de nulidad, motivo por el cual la Sala declarará estarse a lo resuelto en la transcrita sentencia.

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 66 NUMERAL 3 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 175

NOTA DE RELATORIA: Cosa juzgada, Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 30 de enero de 2004, Rad. 2001-00170-01, MP. Olga Inés Navarrete

Barrero. ACTO ADMINISTRATIVO – La falta de publicación no es vicio que genere su nulidad / ACTO ADMINISTRATIVO – Presupuestos de existencia, validez y eficacia Tal y como se afirmó en el numeral anterior en el que se puso de presente, respecto del Acuerdo 030 de 1976, que a pesar de no haber sido publicado como tal en el Diario Oficial, no quedó desvirtuada su presunción de legalidad por cuanto tal omisión no constituye un vicio que ataque la existencia en la formación del acto sino en su eficacia - oponibilidad frente a terceros, igual predicamento se debe hacer al cargo de reproche del actor relativo a la falta de inscripción del registro

que contenía las afectaciones de los predios ubicados en la reserva forestal protectora, por cuanto tal omisión tampoco tiene la entidad de enervar la nulidad del acto. Ni la falta de publicación, ni la falta de inscripción en el respectivo registro, constituyen causales de nulidad del Acuerdo 030 de 1976 ni de la Resolución 076 de 1977 que aprobó el acto inicial, como lo depreca el demandante.

NOTA DE RELATORIA: Presupuestos de existencia, validez y eficacia del acto administrativo, Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 8 de agosto de 2012, Rad. 1999-00111-01 (23358), MP. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Fallo de los cerros orientales, Consejo de Estado, Sala Plena, sentencia de 5 de

noviembre de 2013, Rad. 2005-00662-03(AP), MP. María Claudia Rojas Lasso. FALSA MOTIVACION – Inexistencia por errada apreciación de los motivos del acto administrativo El quinto cargo de nulidad endilgado por el actor en el numeral 5.2.5. contra las resoluciones 0463 y 0519 ambas de 2005, a juicio de la Sala, tampoco tiene vocación de prosperidad, al considerar que como tuvieron como motivación el cumplimiento de la sentencia del 1º de marzo de 2001, nacieron a la vida jurídica violentando el debido proceso y el artículo 61 de la Ley 99 de 1993, por estar la zona protegida por el uso asignado agropecuario y forestal, ya que los actos enjuiciados cambiaron este uso por el de la explotación minera. Con fundamento

en las anteriores consideraciones se tiene que se equivoca el demandante al considerar que la Resolución 0463 de 2005, permitió el cambio en la destinación del uso del suelo en la reserva forestal protectora Bosque Oriental de Bogotá, por cuanto, al contrario, lo que procuró fue frenar las inadecuadas destinaciones que se venían allí haciendo, entre ellas la minería ilegal. CAUSAL DE NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO – Es deber del actor precisarla Para el actor es ilegal la Resolución 0519 del 22 de abril de 2005, por cuanto a pesar de que pretende aclarar la Resolución 0463 de 2005, no efectuó una simple aclaración sino que la resolución 519 modificó totalmente el artículo 1º de la resolución 0463, como quiera que el artículo 2º de la resolución 519 no tiene determinados, ni señalados, ni establecidos los vértices de las áreas que se sustrajeron. A juicio de la Sala, desde ningún punto de vista puede admitirse que la anterior interpretación que el actor le da a la Resolución 0519 de 2005, constituya una de las causales de nulidad del acto, como quiera que no contiene un ataque de inconformidad relativo a que su contenido infringió normas en que debería fundarse; tampoco alude a la incompetencia del Ministerio de Ambiente que lo expidió o con desconocimiento del derecho de audiencia o defensa, con falsa motivación o desviación de poder. Lo que se observa es que el actor no está de acuerdo con la técnica de redacción del acto, asunto que no deviene en su ilegalidad, por cuanto era deber del demandante señalar cuál era el vicio de

nulidad que afectó la formación de la resolución demandada.

NORMA DEMANDADA: ACUERDO 30 DE 1976 (30 de septiembre) INSTITUTO NACIONAL DE LOS RECURSOS NATURALES RENOVABLES Y DEL AMBIENTE INDERENA (Cosa juzgada - No anulada) / RESOLUCION EJECUTIVA 76 DE 1977 (31 de marzo) PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA (Cosa juzgada – No anulada) / RESOLUCION 463 DE 2005 (14 de abril) MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL (No anulada) / RESOLUCION 0519 DE 2005 (22 de abril) MINISTERIO DE AMBIENTE,

VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL (No anulada)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO

Bogotá, D.C., seis (6) de noviembre de dos mil catorce (2014) Radicación número: 11001-03-24-000-2006-00399-00

Actor: NEYEF NUMA SANJUAN

Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA / MINISTERIO DE AMBIENTE,

VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL / INSTITUTO NACIONAL DE LOS

RECURSOS NATURALES RENOVABLES Y DEL AMBIENTE - INDERENA Referencia: ACCION DE SIMPLE NULIDAD Se decide en única instancia la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 CCA interpuesta por el actor en contra del Acuerdo 30 de septiembre 30 de 1976

expedido por la Junta Directiva del Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente INDERENA; contra la Resolución Ejecutiva Nº 76 de marzo 31 de 1977 expedida por el Presidente de la República de la época; y contra las resoluciones Nº 463 de abril 14 y 0519 de abril 22 ambas de 2005, expedidas ambas por la Ministra de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.

I. LA DEMANDA El actor interpuso acción de simple nulidad tipificada en el artículo 84 CCA, con el

fin de que se reconozcan las siguientes: 1.1. Pretensiones -Que se declare la nulidad del Acuerdo 30 del 30 de septiembre de 1976 “Por el cual se declaran y alindan unas áreas de reserva forestal y se delegan unas funciones”, expedido por la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo de los Recursos Naturales Renovables INDERENA. -Que se declare la nulidad de la Resolución Nº 076 de marzo 31 de 1977 “Por la cual se aprueba un Acuerdo de la Junta Directiva del Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente, INDERENA”, expedida por el Presidente de la República de la época. -Que se declare la nulidad de la Resolución Nº 0463 de abril 14 de 2005 “Por medio de la cual se redelimita la Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá, se adopta su zonificación y reglamentación de usos y se establecen las determinantes para el ordenamiento y manejo de los Cerros Orientales de Bogotá”, expedida por la Ministra de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.

-Que se declare la nulidad de la Resolución Nº 0519 de abril 22 de 2005 “Por medio de la cual se aclara el artículo primero de la Resolución Número 463 del 14 de abril de 2005, expedida por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial”, igualmente expedida por la titular de esta cartera ministerial. Como petición subsidiaria solicita que con ocasión de la declaración de nulidad de los actos administrativos demandados, se ordene al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Territorial, hacer cesar todos los efectos jurídicos que los actos hubieran podido producir durante el tiempo de su vigencia, así como dejar sin efecto el registro de estos actos en los folios de matrícula inmobiliaria de los predios afectados. Es preciso señalar que la demanda de nulidad inicialmente presentada el día 23 de noviembre de 2006, se interpuso contra el Acuerdo 030 de 1976 y contra las resoluciones Nº 0463 y Nº 0519 ambas de 2005. Luego en virtud de la corrección de la demanda, aprovechó para adicionar el libelo demandatorio en el sentido de incoar también la presente demanda de nulidad, contra la Resolución Ejecutiva Nº 76 de marzo 31 de 19771. 1.2. Hechos. Señala el actor en el extenso y ambiguo escrito de la demanda2 que mediante Ley 28 de 1974 se revistió al Presidente de la República de facultades extraordinarias para reestructurar entidades administrativas y por ello expidió el Decreto 133 de 1976 “Por el cual se reestructura el Sector Agropecuario”, que en el artículo 1º

señaló que el Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente INDERENA, era un establecimiento público adscrito al Ministerio de Agricultura cuyas funciones se encontraban fijadas en el artículo 38 idem. Que en virtud de esta facultades legales, la Junta Directiva del INDERENA expidió el 30 1 A folios 255 al 258 aparece la adición de la demanda y a folio 262 figura el Auto del 23 de septiembre de 2008 que admitió la corrección y adición de la demanda. 2 Visible a folios 71 al 147 del cuaderno principal de septiembre de 1976 el Acuerdo 030, acto administrativo de carácter general que no ha sido publicado tal y como lo certifica la Imprenta Nacional. Señala que el artículo 10 del Acuerdo 030 de 1976 señala tres requisitos para la validez del mismo: i) aprobación, ii) autorización del Gobierno Nacional mediante Resolución Ejecutiva y iii) la publicación en las cabeceras de los municipios en cuya jurisdicción están ubicadas las áreas reservadas según el artículo 55 C:R.P y M. No obstante lo anterior, afirma el demandante, la administración del INDERENA sólo desarrolló una actuación procesal como fue la expedición de la Resolución Ejecutiva Nº 076 de marzo 31 de 1977, perdiendo de vista que el Acuerdo 030 es un acto administrativo complejo, por lo que al no ser un acto administrativo autónomo e independiente requería aprobación del superior. Sostiene el demandante que a pesar de que el INDERENA antes de su liquidación, cumplió con lo ordenado en el parágrafo del artículo 38 del Decreto

Ley 133 de 1976 como se demuestra con la Resolución Ejecutiva 076 de marzo de 1977, creó hasta el último día de su liquidación, una permanente inseguridad jurídica a los particulares y a las demás administraciones nacionales y locales, ya que el Acuerdo 030 de septiembre 30 de 1976, no ha sido publicado en el diario oficial, por lo que se burla a esta jurisdicción al asimilarse un acto complejo como lo es el Acuerdo, a un acto simple. Indica que en vista de que el Ministerio de Ambiente creado mediante Ley 99 de 1993, continuó desarrollando las funciones del INDERENA, estaba en la obligación de cumplir también con la publicación del Acuerdo 030 de 1976 en la forma prevista en el artículo 55 del Código de Régimen Político y Municipal. Sin embargo, hasta la fecha de presentación de esta demanda no había cumplido con la publicación del Acuerdo en las cabeceras de los municipios en cuya jurisdicción se encuentran las áreas declaradas como reserva. A juicio del actor, la omisión en la publicación por parte del INDERENA y por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Territorial, ocasionan la violación a normas superiores como el debido proceso administrativo y al desconocimiento del artículo 6º del CPC, según el cual las normas procesales son de orden público y por consiguiente de obligatorio cumplimiento. De otra parte considera el demandante, que no se puede perder de vista la certificación expedida por la Imprenta Nacional de Colombia que da cuenta que el Acuerdo demandado no se encuentra publicado. Del mismo modo, manifiesta no compartir la justificación dada por el Ministerio demandado según la cual, no se

requería de la publicación del Acuerdo 030 de 1976 por cuanto el mismo se encuentra transcrito en la Resolución 076 de 1977 acto que sí fue publicado en el Diario Oficial Nº 34777 del 3 de mayo de 1977, motivo por el cual considera el Ministerio que el Acuerdo sí fue publicado, error de interpretación que atenta contra el principio de seguridad jurídica en nuestro ordenamiento legal. Lo anterior, por cuanto esta exculpación lo que evidencia es una burla a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y mantiene en permanente inseguridad de los particulares en las decisiones públicas, por cuanto el Acuerdo 030 de 1976 al ser un acto administrativo complejo y la Resolución 076 de 1977 al tener sólo una motivación que es la del parágrafo del artículo 38 del Decreto Ley 133 de 1976, lo que evidencia es que el efecto de la publicación de esta resolución es demostrar que se cumplió con el mandato legal del Decreto 133 que no era otro que el de darle la aprobación para la validez del Acuerdo. No obstante lo anterior, considera el actor que el Acuerdo demandado, a pesar de ser un acto complejo, para nacer a la vida jurídica de manera independiente y cumplir los cometidos del Estado según lo dispone el artículo 209 de la Constitución Política, debía haber sido objeto de publicación de manera autónoma e independiente y no en el Diario Oficial que publicó la Resolución 076 de 1977. Menciona también que la falta de publicación lo que ocasiona es la vulneración al derecho de defensa de los administrados, por cuanto no pueden invocar la figura

procesal de pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos a que alude el artículo 66 CCA., como quiera que la jurisprudencia de esta Corporación –dice el actor-, ha condicionado la solicitud de pérdida de fuerza ejecutoria únicamente en el caso de que el administrado si conoció el acto administrativo, es decir, cuando se presume que éste sí fue publicado. Luego el demandante cita varios apartes jurisprudenciales de esta Corporación y de la Corte Constitucional, relativos a los efectos de la publicidad de los actos administrativos y a la violación del derecho al debido proceso, siendo uno de ellos la declaratoria de nulidad de las actuaciones administrativas y judiciales. Del mismo modo se refirió a la diferencia que existe entre los conceptos de ejecutividad y ejecutoriedad de los actos administrativos. En todo caso las ideas las presenta de manera fragmentada pero no las desarrolla en su integridad. Del mismo modo sostiene el demandante que las altas cortes han señalado que la falta de publicación de los actos administrativos de carácter general, no significa su invalidez sino la falta de oponibilidad de los mismos, por lo que una vez sean publicados se entiende que sí pueden ser oponibles. Así mismo han considerado que la falta de publicación no obliga al particular pero sí a la administración, lo que implica que si en el mismo acto administrativo de carácter general se obligase a la misma administración a que el mismo acto debe publicarse para no perder el carácter ejecutorio, se está en presencia de una obligación de hacer. Menciona que cuando se da esta situación, el administrado puede solicitar la extinción de la idoneidad por prescripción del acto administrativo según el artículo

2536 CC y la prescripción por pérdida de la fuerza ejecutoria de los actos de carácter general, según el artículo 66 numeral 3 del CCA. Dado lo anterior señala que el particular puede oponerse a la ejecución de un acto administrativo, solicitando la excepción de la pérdida de ejecutoriedad con conocimiento de causa y éste se evidencia, luego de la publicación del acto, según lo dispone el artículo 67 CCA. Manifiesta el demandante textualmente lo siguiente: “Prescrita la acción o derecho extinguida por la Prescripción General, que está contenido en el Acto Administrativo de Carácter General Acuerdo 30 de septiembre 30 de 1976, que como se dijo lleva consigo la INEXISTENCIA, del mismo para la Administración y por ende para los asociados, y por consiguiente, bajo el principio de la INCONSTITUCIONALIDAD POR CONSECUENCIA, todo acto administrativo que expida la Administración de cualquier orden, cuya motivación y sustento legal provenga de ese Acuerdo 30 de 1976, es evidente que cesan de producir efectos debido a su incompatibilidad manifiesta con la Constitución (C.P. art. 4), en este primer lugar y también antes de prescrita la acción o derecho por extinción por la Prescripción General, tampoco es oponible a los asociados por la procedencia de la unidad normativa, porque provinieron de un acto administrativo que NO SE ENCUENTRA PUBLICADO, como anteriormente se dijo”. Señala que es incuestionable que el Acuerdo 30 de 1976 del 30 de septiembre expedido por el INDERENA hoy liquidado, no es oponible a los asociados, por la falta de su publicación, ya que este principio es el desarrollo de una norma

procesal como lo es el artículo 209 de la Constitución Política, sin embargo no justifica esta afirmación. De otra parte aduce que del Acuerdo demandado se entiende que la Junta Directiva del INDERENA estaba facultada para declarar de utilidad pública las tierras de propiedad privada, sin embargo no las declaró por lo que al no adquirir predios privados como predios de reserva forestal, fue por esta razón que hizo la determinación de condicionar la inscripción en la oficina de registro e instrumentos públicos a que hace referencia el artículo 10 del acto demandado, de conformidad con los artículos 96 y 97 del Régimen Fiscal Nacional Ley 110 de 1912. Afirma que la Junta Directiva del INDERENA facultada para ello no adquirió predios de propiedad para efectos del literal b del artículo 38 del Decreto Ley 133 de 1976 como lo permite el literal f) ídem y en consecuencia para cumplir los cometidos del Estado, ordenó su afectación cuyo efecto se da con la inscripción a normas que determinan tierras baldías, según el artículo 44 del Decreto 1250 de 1970. El demandante sostiene que hasta la fecha de presentación de la demanda, No se ha inscrito tampoco el Acuerdo 030 de 1976, por la potísima razón que ni el INCORA antes de su liquidación ni el INCODER, que asumió las funciones del primero, saben si existen o no predios baldíos dentro de la reserva a que se refieren los artículos 1 y 2 del Acuerdo que además no fue publicado. Respecto de la inscripción dice el Acuerdo 030 de 1976 que se debe hacer en las oficinas de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá, Facatativá y Zipaquirá

Aduce que el Acuerdo 030 de 1976 sí condicionó a la Junta Directiva del INDERENA a que realizara sólo el registro de tierras baldías y no de predios particulares, interpretación que se desprende del contexto total del acto acusado. Lo anterior, evidencia que la Ley 99 de 1993 que creó el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, le asignó las funciones que tenía el INDERENA y no obstante esta entidad tampoco ha inscrito la afectación de tierras baldías. Llama la atención el actor en señalar que la Corte Constitucional en Sentencia T774 de 2004 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, coadyuvó para que el Acuerdo 030 de 1976 no se inscribiera como lo ordenó el artículo 10, pues lo que ordenó fue que se registrara la Resolución 076 de 1977, ya que ésta se expidió por motivo de lo ordenado en el parágrafo del artículo 38 del Decreto Ley 133 de 1976 y no ordenó ninguna reserva forestal. Transcribe apartes de la citada sentencia. En sentir del demandante el Acuerdo acusado estaba supeditado a la obligación de saber primero cuáles predios son baldíos y cuáles no, por lo que al no tener tal obligación que es el objeto del Acuerdo, éste se hace incumplible. Por tanto, no cabe duda que el objeto del acto acusado era afectar predios baldíos dentro de la zona determinada en los artículos 1 y 2 del mismo; sin embargo, no es posible saberlo por lo que el objeto del Acuerdo se hace incumplible, razón suficiente para

declararlo nulo. 1.3. Normas violadas y concepto de la violación El demandante considera que los actos administrativos objeto de nulidad desconocen las siguientes disposiciones legales: artículos 1, 2, 4, 6, 8, 29, 58, 79, 80 y 209 de la Constitución Política; 73 CCA; 6º CPC; 122 de la Ley 388 de 1997 y el 61 de la Ley 99 de 1993. Considera el actor que tanto el extinto INDERENA como el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Territorial, al pretender aplicar y hacer oponible a terceros el Acuerdo 030 de 1976, actuó de forma irregular y con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa debido a la falta de publicación de este acto. Del mismo modo sostiene que no ha sido objeto de publicación ni en las cabeceras de los municipios, según lo ordena el artículo 55 del C.R.P. y M., ni en el Diario Oficial. Afirma que el Acuerdo 030 de 1976 al declarar reserva forestal sólo para ser inscrita a predios baldíos y no para todos los predios que componen las zonas a que se refieren los artículos 1 y 2 idem, a la luz del artículo 8º de la Constitución de 1991 no protege las riquezas naturales de la Nación y desconoce el derecho a un ambiente sano según los artículos 79 y 80 ibidem. Respecto de las resoluciones 0463 y 0519 ambas de 2005 objeto de nulidad, considera el demandante que la razón de su expedición, fue dar cumplimiento al fallo del 1º de marzo de 2001 dentro del proceso de acción de cumplimiento Nº 2001-0033, desconocen el debido proceso y el artículo 61 de la Ley 99 de 1993,

por estar la zona protegida por el uso asignado agropecuario y forestal, toda vez que cambia de uso con las resoluciones acusadas, cuando el artículo 61 lo que faculta es para que cambie el uso pero únicamente para uso de explotación minera. Sostiene además que las resoluciones expedidas por el Ministerio de Ambiente, contravienen de forma directa el artículo 6º del CPC, por el hecho de que la norma procesal que determina el Acuerdo 030 de 1976, es para inscribir a predios baldíos la Reserva Forestal y no para inscribir a todos los predios de la zona declarada en los artículos 1º y 2º del Acuerdo, mucho menos para redelimitar la misma, por lo que según el actor lo que se hizo fue crear una nueva zona de Reserva Forestal. Indica que las resoluciones enjuiciadas contravienen de forma directa el artículo 122 de la Ley 388 de 1997, por cuanto por no hacer lo que debía de hacer debido a la orden del Tribunal al fallar la acción de cumplimiento el 1 de marzo de 2001, lo que conllevó a declarar de utilidad pública los predios para los fines de la Reserva Forestal, sin haber dispuesto una apropiación presupuestal previa a la afectación y ello no fue así porque el Ministerio sin tener disponibilidad presupuestal, ordenó inscribir en las oficinas de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá, las resoluciones 0463 y 0519. A juicio del demandante, la actuación de la administración de registrar la afectación ambiental sin contar previamente con la disponibilidad presupuestal, conlleva a que no pueda cumplir con la indemnización previa que debe obtener el

administrado en el momento de la expropiación por enajenación voluntaria, o por venta directa, derecho consagrado en el artículo 58 superior, situación que ocasiona también la vulneración de los artículos 1 y 2 idem ya que no se garantiza una seguridad jurídica. Respecto del concepto de la violación de la Resolución Ejecutiva Nº 076 de 1977 consideró el demandante, que se predica por el hecho de que según jurisprudencia, cuando los actos demandados actúan en concurso de dos voluntades como acontece en el presente caso el que decreta una reserva y el que la aprueba, constituye un acto complejo como quiera que se actúa cada uno bajo el mismo objeto y con el fin que se evite desgaste judicial por la eventual declaratoria de esta demanda por ineptitud sustantiva de la misma. Fue por esta razón que incluyó como acto acusado la Resolución 076 de 1977. En cuento a la nulidad de la Resoluciòn 0463 de 2005 para el actor tuvo como fundamento el cumplimiento de la sentencia del 1º de marzo de 2001 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, pero no el cumplimiento de las funciones propias que según la Ley 99 de 1993 le corresponde al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial de la época. Insiste el actor en que no se ha cumplido lo ordenado en el artículo 10 del Acuerdo 030 de 1976, por cuanto el Ministerio demandado no tiene el sustento legal que lo constituye la certificación que acredite cuàles son los predios baldíos que hay en la reserva forestal para poder hacer la inscripción en las respectivas oficinas de

registro. De otra parte, el actor censura que la Resolución 0519 de 2005 debe ser declarada nula, por cuanto no es una resolución simplemente aclaratoria sino que modificó totalmente el artículo 1º de la Resolución 0463 de 2005, porque el artículo 2º de la Resolución 0519, “NO tiene determinado, establecido, señalados ni estipulados los vèrtices de la nueva área de delimitación como tampoco los vértices de las áreas que se sustrajeron. Incluso manifiesta que fue tal la dejadez de la administración, que por no copiar en el artículo 2º de la resolución 519, todos los vértices que contiene el artículo que aclaró, LOS EXCLUYÓ, por no aclarar que solo modificaba la parte pertinente. Por lo anterior a juicio del actor, la reserva forestal sigue siendo la determinada en el Acuerdo 030 de 1976 artículos 1 y 2. Finalmente el demandante afirma que la Resolución 01463 de 2005, contiene implícita una declaratoria de utilidad pública y que no tuvo en cuenta que previamente la Administraciòn debía contar con la asignación presupuestal previa, para comprar dichos predios que fueran expropiados por razones de utiliadad pública o interés social.

II. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

POR PARTE DEL MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL El apoderado de este Ministerio presentó escrito3 mediante el cual se opuso a las pretensiones y a los hechos de la demanda, al considerar que no existen verdaderos motivos o concepto de violación, pues el actor olvidó que la

fundamentación de cargo o concepto de violación de las normas como tal, debió realizarlo en bloque contra el acto complejo constituido por las resoluciones 076 de 1977 que aprobó el Acuerdo 30 de 1976 del INDERENA, modificado por las resoluciones 463 y 519 de 2005 expedidas por el Ministerio de Ambiente de la época y no de manera independiente y separada como lo hizo el actor. Por lo anterior, solicitó sea declarada probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda, al considerar que los actos administrativos complejos como los conformados por los actos demandados se caracterizan por: i) la unidad de contenido y fin; ii) fusión de las voluntades de los órganos que concurren a su formación; iii) la serie de actos que lo integran no tienen existencia jurídica separada e independiente y iv) es el resultado de la intervención de dos o más órganos, los cuales pueden estar colocados en planos diferentes. En cuanto a la legalidad de las resoluciones demandadas afirmó el apoderado del Ministerio de Ambiente que mediante Resolución 0463 de 2005, esta entidad redelimitó la reserva forestal protectora del bosque oriental de Bogotá, zona comprendida entre los Altos de Torca hasta el Boquerón de Chipaque, determinación que puso fin a un limbo jurídico existente durante 28 años luego de que el INDERENA no registrara las 14.170 hectáreas de reserva declarada en el año 1977 mediante Resolución 076, omisión que facilitó la construcción acelerada 3 Figura a folios 276 al 283 de la franja de borde de la reserva con barrios producto de procesos de ocupación

ilegal del suelo. Indicó que los nuevos límites de la reserva forestal fueron trazados cumpliendo con los siguientes criterios: i) necesidad de frenar el crecimiento urbanístico acelerado de la ciudad hacia la reserva foretal; ii) necesidad de fijar como límites de la reserva una serie de elementos naturales o artificiales indentificables; iii) necesidad de fijar un límite homogéneo, continuo y equitativo avalado por la autoridad competente; iv) señalar que la franja de adecuación tiene una finalidad específica y única, como lo es el de crear un espacio de control y cierre definitivo de la urbanización sobre la reserva forestal con el fin de garantizar la preservación de los cerros orientales. Afirmó que el Ministerio no es la autoridad competente para establecer las normas de uso y aprovechamiento en las áreas dispuestas al interior de la franja de adecuación para su edificabilidad, pues tal competencia radica en el Distrito Capital a través del respectivo Plan de Ordenamiento Territorial, según lo dispone la Ley 388 de 1997, razón por la cual le corresponde la regulación y manejo de la franja como espacio fundamental para la conservación de los cerros orientales. Por lo anterior, consideró