CE-11001-03-24-000-2007-00079-00-2011

CIRCULAR - No es un acto administrativo la que contiene instrucciones internas / CIRCULAR NUMERO 0MT-61154 DE 2005 - Contiene instrucciones del Ministro de Transporte sobre el otorgamiento de rutas y horarios para el servicio público de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera / FALLO INHIBITORIO - El acto cuestionado es una instrucción interna o acto de servicio Al tenor del numeral 1° de la Circular acusada, se tiene que este es un instructivo interno, que contrario a lo que alega la actora, lo que está requiriendo o recordando el Ministro a los servidores encargados de otorgar rutas y horarios para el servicio público de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera, es que cumplan estrictamente las normas pertinentes cuando se trate de estudiar las solicitudes que se les presentan y como es apenas obvio, que si éstos no se cumplen, son inconsistentes o existen dudas sobre su veracidad, se niegue la petición. Es claro que este numeral no está creando nuevos requisitos ni trámites; no está cercenando los recursos en vía gubernativa ni está prohibiendo que se enmiende alguna inconsistencia, sencillamente está recordando que si no se cumplen los requisitos establecidos en las normas superiores que cita, se debe negar la solicitud. Para facilitar que las personas a quienes va dirigido el memorando interno, puedan revisar a cabalidad el cumplimiento de los requisitos, al memorando se anexó un formulario de verificación de éstos, que en manera alguna está creando, suprimiendo o modificando una situación jurídica, y sobre el mismo la actora no explica el concepto de violación de norma superior alguna. Las

normas que se deben cumplir estrictamente que cita la Circular son el Decreto 171 de 2001, por el cual se reglamenta el Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor de Pasajeros por Carretera, que en su artículo 25 dispone que el Ministerio de Transporte es el encargado de determinar las necesidades y demandas insatisfechas de movilización, como de implementar las medidas conducentes para su satisfacción; la Resolución núm. 3202 de 28 de diciembre de 1999 establece el Manual y Formatos para determinar las necesidades de movilización en el transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera y la Resolución núm. 7147 de 2001, establece los requisitos mínimos que deben cumplir quienes adelantan los estudios de oferta y demanda de transporte y se reglamenta su inscripción en el Ministerio de Transporte. Por lo anterior, es claro que el numeral en comento es una instrucción interna o acto de servicio y no un acto administrativo que cree, modifique o extinga una situación jurídica, es decir, que no está llamado a producir efectos.

NORMA DEMANDADA: CIRCULAR MT-61154 DE 2005 (23 de diciembre) MINISTERIO DE TRANSPORTE (Inhibitorio) FUENTE FORMAL: DECRETO 171 DE 2001 – ARTICULO 25 / RESOLUCION 3202 DE 1999 / RESOLUCION 7147 DE 2001

CIRCULAR - No es un acto administrativo la que contiene instrucciones internas / CIRCULAR NUMERO 0MT-61154 DE 2005 - Instructivo para la debida aplicación de las normas referentes al servicio público de transporte

terrestre automotor de pasajeros por carretera / CIRCULARES - Naturaleza jurídica. Reiteración jurisprudencial / FALLO INHIBITORIO El NUMERAL 2 (Circular MT-61154 de 2005), acusado, también constituye un instructivo interno o acto de servicio que se deriva de las normas que rigen la materia sin modificarlas ni excederlas, que no requería de publicación en el Diario Oficial ni aprobación e inscripción en el Sistema Único de Información de Trámites SUIT y que no es susceptible de demanda, pues, como quedó visto, no hace más que reiterar los mandatos de orden superior y otros actos administrativos, que no se acusan en este proceso y que señalan la manera como se aplica la metodología para determinar la disponibilidad horaria en rutas, con base en la determinación de la demanda total de horarios disponibles, movilización promedio diaria, demanda insatisfecha por clase de vehículos y la sobre oferta en la ruta con relación al mayor número de sillas ofrecidas por clase de vehículo. Sobre la naturaleza jurídica de las circulares, el Consejo de Estado, ha reiterado la diferencia entre las que constituyen actos administrativos y aquellas de carácter informativo o instructivo, en las cuales no hay decisiones que produzcan efectos jurídicos nuevos, en el sentido de crear, modificar o extinguir una situación jurídica, capaz de producir efectos jurídicos. (…) Como quedó visto, se repite, la Circular acusada, pretende ser un instructivo para la debida aplicación del Decreto 171 de 2001 y de las Resoluciones núms. 3202 de 1999 y 7147 de 2001. Por lo

anterior, la Sala se declarará inhibida de pronunciarse de fondo sobre la nulidad propuesta por la actora contra la Circular MT-61154 de 23 de diciembre de 2005, pues evidentemente no se trata de un acto administrativo, capaz de producir efectos jurídicos y, por ende, no tiene fuerza vinculante frente a los administrados.

NORMA DEMANDADA: CIRCULAR MT-61154 DE 2005 (23 de diciembre) MINISTERIO DE TRANSPORTE (Inhibitorio) NOTA DE RELATORIA: Se reitera la posición del Consejo de Estado adoptada en las sentencias del 25 de septiembre de 2003, Radicado 2002-00092 (7807), M.P.

Olga Inés Navarrete Barrero; y del 9 de marzo de 2009, Radicado 2005-00285, M.P. Rafael E. Ostau de Lafont Planeta.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: MARIA ELIZABETH GARCIA GONZALEZ

Bogotá, D.C., siete (7) de abril de dos mil once (2011) Radicación número: 11001-03-24-000-2007-00079-00

Actor: MARIA PATRICIA VELASCO SIERRA

Demandado: MINISTRO DE TRANSPORTE Referencia: ACCION DE NULIDAD Se decide en única instancia la acción de nulidad interpuesta por la señora María Patricia Velasco Sierra, contra la Circular MT-61154 de 23 de diciembre de 2005, por medio de la cual el Ministro de Transporte da instrucciones al Director de Transporte y Tránsito, al Subdirector de Transporte y a los Directores Territoriales,

para unificar criterios a nivel nacional para la autorización de rutas en desarrollo del Decreto 171 de 2001.

I.- LA DEMANDA.

I.1Solicita la actora que se declare la nulidad de la Circular MT-61154 de 23 de diciembre de 2005, expedida por el Ministro de Transporte. I.2En síntesis, señala que el Ministro de Transporte ordenó al Director de Tránsito y Transporte, al Subdirector de Transporte y a los Directores Territoriales del Ministerio, cumplir con las siguientes instrucciones: a). Negar la petición de solicitud de rutas y horarios que por alguna inconsistencia no cumpla con los requisitos establecidos en el Decreto 171 de 2001 y las resoluciones 3202 de 1999 y 7147 de 2001, expedidas por el Ministerio de Transporte. b). que para la demanda insatisfecha (de pasajeros), se debe descontar de la demanda total el número de sillas autorizadas en la ruta solicitada, tanto en origen y destino como en tránsito y c). que para la determinación de la demanda insatisfecha, se entienda como tránsito, cuando la ruta solicitada es cubierta en toda su longitud por otra ya autorizada, y cuando la ruta solicitada, esté autorizada en dos tramos y en la ciudad intermedia donde se unen los dos tramos, existe Terminal de Transporte, se debe descontar de la demanda total, la oferta en el tramo con menor número de sillas autorizada. Los motivos de inconformidad de la actora se centran en que: a la fecha de presentación de la demanda, la Circular demandada no había sido publicada en el Diario Oficial; que por este acto el Ministro modifica lo dispuesto en los artículos 25

a 29 del Decreto 171 de 2001 y reglamenta las Leyes 105 de 1993 y 336 de 1996 –Estatuto Nacional de Transporte, sin competencia para ello; a muchas empresas se les viene aplicando con retroactividad la Circular; le está vedado al Ministerio de Transporte, expedir cualquier norma que establezca condiciones para el otorgamiento de rutas y horarios. I.3Considera que la Circular acusada viola los artículos 29, 84 y 189 numeral 11 de la Constitución Política; 3° numeral 5°, inciso 3° y numeral 6° inciso 4° de la Ley 105 de 1993; 17 y 19 de la Ley 336 de 1996; 25 a 29 del Decreto 171 de 2001, 1° de la Ley 962 de 2005 y 12 y 43 del C.C.A. Señala que la potestad reglamentaria le corresponde de manera exclusiva al poder Ejecutivo para efectos de reglamentar el otorgamiento de las rutas y horarios de pasajeros por carretera y el Ministro de Transporte invadió su órbita; que las Leyes 105 de 1993 y 336 de 1996, establecen aspectos generales, para efecto de las condiciones y otorgamiento de las rutas y horarios para el transporte de pasajeros y acorde con ello, se tiene que: el transporte público, se regula bajo la Dirección del Estado; se cuenta con una definición clara de ruta; el Ministerio no realizó ningún estudio técnico sobre la demanda y oferta de transporte de pasajeros que le permita sustentar los nuevos requisitos técnicos que exige la Circular, luego su contenido es arbitrario y caprichoso; el permiso para operar rutas y horarios está

sometido a los reglamentos correspondientes y el concurso para el otorgamiento de rutas y horarios deberá garantizar la libre concurrencia e iniciativa privada, acorde con la reglamentación que expida el Gobierno Nacional. Que el acto demandado desconoce el debido proceso, invade competencias del Gobierno Nacional, establece requisitos no consagrados en la ley, permite negar peticiones sin que se admita corregirlas y modifica los trámites previstos por los Decretos y Leyes que regulan la materia. Señala que la Corte Constitucional mediante sentencia C-066 de 1999, declaró inexequible la frase “a través del Ministerio de Transporte o sus organismos adscritos” contenida en el numeral 5° del artículo 3° de la Ley 105 de 1993, que textualmente decía “El Gobierno Nacional a través del Ministerio de Transporte o sus organismos adscritos, establecerá las condiciones par el otorgamiento de rutas para cada modo de transporte, teniendo en cuenta los estudios técnicos que se elaboren con énfasis en las características de la demanda y la oferta”, por lo que le está impedido al Ministerio de Transporte establecer condiciones para el otorgamiento de rutas. Que con base en sus facultades, el Presidente de la República expidió el Decreto 171 de 2001, que reglamentó en sus artículos 25 a 29 los requisitos y procedimientos para el otorgamiento de las rutas y horarios de pasajeros por carretera, sin que se le haya otorgado al Ministro de Transporte facultad alguna para reglamentar nuevamente la norma; que los requisitos para satisfacer la demanda insatisfecha, que la norma acusada ordena siempre restar de la

demanda total de pasajeros, las sillas autorizadas en origen y destino de la ruta solicitada, como las sillas en tránsito, no están contemplados en los señalados de manera general en el artículo 29 del Decreto 171 de 2001 y por ello el Ministro no podía establecerlos, como lo hizo en el numeral 2° del Memorando Circular, desconociendo así el debido proceso y el artículo 84 de la Constitución Política. Considera que el acto acusado viola el numeral 5° del artículo 3° de la Ley 105 de 1993, que dispone que se entiende por ruta para el servicio público de transporte, el trayecto entre un origen y un destino, con un recorrido determinado y unas características en cuanto a horarios, frecuencias y demás aspectos operativos y el Ministro de Transporte, en contravía con esta definición la modifica ilegalmente adicionando “… la ruta solicitada esté autorizada en dos tramos y en la ciudad intermedia donde se unen éstos exista Terminal de Transporte independientemente del nivel de servicio …”, con lo cual agregó un nuevo concepto, cuando existan 2 tramos y una Terminal de Transporte en la ciudad intermedia, para declararla como ruta en tránsito. Que el acto acusado no fue publicado en el Diario Oficial y en tales condiciones no puede ser obligatorio y, sin embargo, se ha venido aplicando a diferentes empresas (cita 14); ni se inscribió en el Sistema Único de Información de Trámites, SUIT, cuyo funcionamiento coordina el Departamento Administrativo de la Función Pública, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1° numerales 2 y 3 de la Ley 962 de 2005.

II.- CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA.

El Ministerio de Transporte se opuso a las pretensiones porque considera que lo dispuesto en el Memorando Circular acusado, no se enfrenta con las normas superiores, pues todo su contenido es concordante con aquellas, por cuanto no tiene las características de ser un acto administrativo que cree, modifique o extinga una relación jurídica, luego no puede ser objeto de control en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Explica que lo que se pretende es que los subalternos del Ministro efectúen una revisión estricta del cumplimiento de los requisitos señalados en el Decreto 171 de 2001 y las Resoluciones núms. 3202 de 1999 y 7147 de 2001 y la Ley 105 de 1993, que tienen que ver con los estudios técnicos relacionados con la determinación de las necesidades de movilización, de que trata el artículo 25 del Decreto 171 de 2001. Que por medio del acto demandado, en primer lugar, se instruye para que en el caso de que no se cumplan estrictamente los requisitos que exigen las anteriores disposiciones o se encuentren inconsistencias en el estudio presentado o se ponga en duda la veracidad de la información sobre disponibilidad de servicios, se niegue la petición de ruta y horario, mediante acto administrativo motivado; que para tales efectos se ha elaborado un formulario de evaluación de requisitos. Que en segundo lugar, el acto acusado da instrucciones para la determinación de la demanda insatisfecha de rutas, para indicar que se debe descontar de la demanda total el número de sillas autorizadas en la ruta solicitada tanto en origen – destino, como en tránsito y hace una definición de qué debe entenderse como tránsito y finaliza recordando la necesidad de evacuar con prontitud las peticiones

de los administrados. De la explicación anterior concluyó, que los conceptos, opiniones, instrucciones, que son simples recomendaciones, no crean, modifican o extinguen relaciones jurídicas y se les denomina actos de servicio. Que por lo anterior, no se violó la potestad reglamentaria; no se requería hacer un estudio previo de demanda potencial y capacidad transportadora, pues éste se requiere y hace parte integral de la solicitud de adjudicación de ruta y horario; no se está cambiando el procedimiento indicado en el Decreto 171 de 2001 para la adjudicación de rutas, pues lo que se busca es permitir que las empresas peticionarias se ajusten a la realidad del servicio, que el Ministerio de Transporte se asegure de la conveniencia técnica de adjudicar una nueva ruta, cumpliendo lo dispuesto en las Resoluciones núms. 3202 de 1999 y 7147 de 2001 para la toma de información de campo, para determinar las necesidades y demandas insatisfechas de movilización, donde siempre debe prevalecer el interés general. Anota que frente a los resultados de la decisión que se tome respecto de la solicitud de ruta, el peticionario inconforme puede interponer los recursos de la vía gubernativa, sobre lo cual el acto demandado no ha dispuesto lo contrario, como lo supone el actor; que el hecho de que se omita el cumplimiento de algún requisito, no impide que el solicitante sea requerido para su cumplimiento, siempre y cuando se trate de aquellos que no afecten la evaluación. Señala que no se viola la definición de ruta, y que, por el contrario, dentro de su contenido en ninguno de sus apartes da otra definición diferente a la establecida en el artículo 3°, numeral 5, de la Ley 105 de 1993, en concordancia con la

definición consignada en el artículo 7° del Decreto 171 de 2001. Finalmente, anota que comoquiera que el Memorando–Circular, no constituye un acto administrativo, la entidad no esta obligada a su publicación en el Diario Oficial, ni inscribirse en el SUIT.

III.- ALEGATOS DE CONCLUSIÓN.

La actora reiteró lo expresado en la demanda. La entidad demandada reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda. El Procurador Primero Delegado ante el Consejo de Estado, solicita que la Corporación se declare inhibida para conocer de fondo por tratarse de una circular interna de carácter instructivo, luego no se trata de un acto administrativo porque no produce efectos jurídicos nuevos.

IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA: Pretende el actor que se declare la nulidad de la Circular MT-61154 de 23 de diciembre de 2005, por medio de la cual el Ministro de Transporte da instrucciones al Director de Transporte y Tránsito, al Subdirector de Transporte y a los Directores Territoriales, para unificar criterios a nivel nacional para la autorización de rutas en desarrollo del Decreto 171 de 2011.

La Circular demandada dispone en su numeral 1(folios 1 a 3):

“MEMORANDO-CIRCULAR

Para: Director de Transporte y Tránsito, Subdirector de

Transporte y Directores Territoriales De: Ministro de Transporte Asunto: Instrucciones Con el propósito de unificar criterios a nivel nacional para la autorización de rutas en desarrollo del Decreto 171 de 2001, me permito impartir las siguientes instrucciones:

1. En el trámite de las diferentes solicitudes presentadas por las empresas de transporte, para la autorización de rutas y horarios a nivel nacional, se deberá efectuar una revisión estricta del cumplimiento de los requisitos señalados por el Decreto 171 de 2001 y la resoluciones 3202 de 1999 y 7147 de 2001. De no cumplir con las condiciones exigidas en dichas disposiciones, o de encontrarse alguna inconsistencia en el estudio presentado que ponga en duda la veracidad de la información sobre disponibilidad de servicios, se negará la petición.

Para los efectos aquí previstos, la Dirección de Transporte y Tránsito ha diseñado el formulario de evaluación de requisitos anexo a la presente, el cual deberán diligenciar la Subdirección de transporte y la Direcciones territoriales, en el análisis de las rutas de su competencia…”. Al tenor del numeral 1° de la Circular acusada, se tiene que este es un instructivo interno, que contrario a lo que alega la actora, lo que está requiriendo o recordando el Ministro a los servidores encargados de otorgar rutas y horarios para el servicio público de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera, es que cumplan estrictamente las normas pertinentes cuando se trate de estudiar las solicitudes que se les presentan y como es apenas obvio, que si éstos no se cumplen, son inconsistentes o existen dudas sobre su veracidad, se niegue la petición. Es claro que este numeral no está creando nuevos requisitos ni trámites; no está cercenando los recursos en vía gubernativa ni está prohibiendo que se enmiende alguna inconsistencia, sencillamente está recordando que si no se cumplen los

requisitos establecidos en las normas superiores que cita, se debe negar la solicitud. Para facilitar que las personas a quienes va dirigido el memorando interno, puedan revisar a cabalidad el cumplimiento de los requisitos, al memorando se anexó un formulario de verificación de éstos, que en manera alguna está creando, suprimiendo o modificando una situación jurídica, y sobre el mismo la actora no explica el concepto de violación de norma superior alguna. Las normas que se deben cumplir estrictamente que cita la Circular son el Decreto 171 de 2001, por el cual se reglamenta el Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor de Pasajeros por Carretera, que en su artículo 25 dispone que el Ministerio de Transporte es el encargado de determinar las necesidades y demandas insatisfechas de movilización, como de implementar las medidas conducentes para su satisfacción; la Resolución núm. 3202 de 28 de diciembre de 1999 establece el Manual y Formatos para determinar las necesidades de movilización en el transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera y la Resolución núm. 7147 de 2001, establece los requisitos mínimos que deben cumplir quienes adelantan los estudios de oferta y demanda de transporte y se reglamenta su inscripción en el Ministerio de Transporte. Por lo anterior, es claro que el numeral en comento es una instrucción interna o acto de servicio y no un acto administrativo que cree, modifique o extinga una situación jurídica, es decir, que no está llamado a producir efectos. Ahora bien, respecto al numeral 2° de la Circular demandada, cabe tener en cuenta lo siguiente:

El citado numeral prevé: “2. Para la determinación de la demanda insatisfecha, se debe descontar de la demanda total el número de sillas autorizadas en la ruta solicitada tanto en origen – destino, como en tránsito. Para tales efectos entiéndase como tránsito: a) Cuando la ruta solicitada es cubierta en toda su longitud por otra

(s) ya autorizadas (s). b) Cuando la ruta solicitada esté autorizada en dos tramos y en la ciudad intermedia donde se unen éstos exista terminal de transporte, independientemente del nivel de servicio. En este caso descontar de la demanda total la oferta en el tramo con menor número de sillas autorizadas. No está de más, recordarles la necesidad de evacuar con prontitud las peticiones de nuestros administrados…”. El artículo 7° del Decreto 171 de 2001, que dispone: “ARTÍCULO 7o. DEFINICIONES. Para la interpretación y aplicación del presente decreto, se tendrán en cuenta las siguientes definiciones: - Demanda total existente de transporte. Es el número de pasajeros que necesita movilizarse en una ruta y en un período de tiempo. - Demanda insatisfecha de transporte. Es el número de pasajeros que no cuentan con servicio de transporte para satisfacer sus necesidades de movilización dentro de un sector geográfico determinado y corresponde a la diferencia entre la demanda total existente y la oferta autorizada. … . - Oferta de transporte. Es el número total de sillas autorizadas a las empresas para ser ofrecidas a los usuarios, en un período de tiempo y en una ruta determinada”. A su vez, la Resolución núm. 3202 de 28 de diciembre de 1999, que se cita, entre

otros, en el numeral 2° en estudio, es del siguiente tenor:

“MINISTERIO DE TRANSPORTE

RESOLUCION NUMERO 0003202 DE 1999

(diciembre 28) Por la cual se establece el Manual y Formatos para determinar las necesidades de movilización en el transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera. El Ministro de Transporte, en uso de sus facultades constitucionales y legales en especial las conferidas por los Decretos 2171 de 1992 y 1557 de 1998, y CONSIDERANDO: Que el artículo 23 del Decreto 1557 de agosto 4 de 1998, establece que la autoridad competente adelantará los Estudios Técnicos que determinen la demanda existente o potencial, con el fin de adoptar las medidas conducentes a satisfacer las necesidades básicas de movilización en todo el territorio nacional y garantizar la eficiencia del sistema, en condiciones de oportunidad, calidad y seguridad para los usuarios; Que no podrá ordenarse la apertura de un concurso ni otorgar permiso de operación, sin que previamente se haya comprobado la existencia de una demanda insatisfecha de movilización de pasajeros; Que el artículo 24 del Decreto 1557 del 4 de agosto de 1998, establece que los estudios de oferta y demanda para los servicios básicos deben contener: a) Una toma de información secundaria que recoja los datos sobre regulación, oferta y demanda de transporte público, características socio-económicas y demás aspectos operaciones del servicio, aplicada a la ruta objeto del estudio; b) Una toma de información primaria, mediante la realización de un censo vehicular o aforos y de unas encuestas origen – destino a

pasajeros; Que el artículo 24, numeral 2, inciso segundo del mismo decreto, establece que el Ministerio de Transporte debe diseñar y elaborar los Formatos y Manuales para la obtención de la información, fijando los criterios para el tamaño de la muestra y los procedimientos de expansión de las encuestas origen – destino; Que en mérito de lo expuesto, este despacho, RESUELVE: Artículo 1°. Adoptar el Manual anexo con sus Formatos, que hacen parte integral de la presente resolución, para adelantar las tomas de información por censo vehicular o aforos y por encuestas origen – destino, con miras a determinar las necesidades de movilización en el transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera, de conformidad con lo preceptuado en el artículo 24 del Decreto 1557 del 4 de agosto de 1998. Artículo 2°. La presente resolución rige a partir de la fecha de su publicación. Publíquese y cúmplase. Dada en Santa Fe de Bogotá, D. C., a 28 de diciembre de 1999. El Ministro de Transporte, Gustavo Adolfo Canal Mora”. El citado Manual señala la metodología para la determinación de disponibilidad horaria en rutas intermunicipales, y dado lo extenso del mismo, la Sala extraerá lo pertinente, así:

“… 8. METODOLOGIA PARA LA DETERMINACIÓN DE DISPONIBILIDAD

HORARIA EN RUTAS INTERMUNICIPALES…

(…) (…)

…”. De lo anterior se colige que el NUMERAL 2, acusado, también constituye un instructivo interno o acto de servicio que se deriva de las normas que rigen la materia sin modificarlas ni excederlas, que no requería de publicación en el Diario Oficial ni aprobación e inscripción en el Sistema Único de Información de Trámites SUIT y que no es susceptible de demanda, pues, como quedó visto, no hace más que reiterar los mandatos de orden superior y otros actos administrativos, que no se acusan en este proceso y que señalan la manera como se aplica la metodología para determinar la disponibilidad horaria en rutas, con base en la determinación de la demanda total de horarios disponibles, movilización promedio diaria, demanda insatisfecha por clase de vehículos y la sobre oferta en la ruta con relación al mayor número de sillas ofrecidas por clase de vehículo. Sobre la naturaleza jurídica de las circulares, el Consejo de Estado, ha reiterado la diferencia entre las que constituyen actos administrativos y aquellas de carácter informativo o instructivo, en las cuales no hay decisiones que produzcan efectos jurídicos nuevos, en el sentido de crear, modificar o extinguir una situación jurídica, capaz de producir efectos jurídicos. Por considerar que resume el criterio de la Sección sobre la naturaleza de las circulares que emanan de la autoridad pública, se trae a colación la sentencia del 25 de septiembre de 2003 (Expediente núm. 2002-00092-01(7807), Consejera ponente doctora Olga Inés Navarrete Barrero), en la cual expresó: “ Esta Instrucción estaría comprendida dentro del género “Circulares”

que reglamentan procedimientos al interior de una entidad y sobre las cuales esta Corporación ha señalado que son susceptibles de control jurisdiccional ya que contienen decisiones capaces de producir efectos jurídicos. Al respecto, esta Corporación ha señalado: “Sobre el particular, han sido copiosas las precisiones jurisprudenciales y doctrinarias sobre el alcance jurídico de las circulares externas y las instrucciones de servicio. A manera de ilustración, basta citar algunas así: “El alcance jurídico de los Actos Administrativos de servicio, es el de instruir, orientar o coordinar a la administración, pero, jamás tienen la virtualidad de obligar, ejemplo los conceptos de los asesores jurídicos; los certificados de tiempo de servicio.1 “ …” “Puede ocurrir, que por extralimitación de funciones, o por error de técnica administrativa, en una circular o carta de instrucción, se expidan decisiones, que son verdaderos Actos Administrativos, en tal caso se deben reconocer, y pueden ser demandables por vicios en su formación, ante la jurisdicción en lo contencioso administrativo, lo cual ocurre con demasiada frecuencia”2 De la misma manera, la jurisprudencia del Consejo de Estado, en reiteradas ocasiones ha sostenido que si las circulares o las cartas de instrucción, tienen por objeto dar a conocer el pensamiento o concepto del superior jerárquico a sus subalternos, en relación con determinadas materias, o impartir instrucciones a los empleados de las distintas dependencias sobre la mejor manera de cumplir las disposiciones normativas, sin que se contengan decisiones, se está en presencia de simples actos de servicio. “Pero si en las circulares de servicio,

o con ocasión de ellas, se adoptan nuevas prescripciones, no comprendidas en disposiciones precedentes, se trata de actos administrativos ordinarios, que crean situaciones jurídicas, susceptibles de invalidarse por las causas generales.”3 (destacado fuera del texto) Y en reciente providencia emanada de esta Sala se manifestó sobre el particular: “Esa posibilidad de demandar las circulares de servicio está condicionada a que las mismas contengan una decisión de la autoridad pública, capaz de producir efectos jurídicos y puedan, en consecuencia, tener fuerza vinculante frente al administrado, pues de no ser así, si la circular se limita a reproducir lo decidido por otras normas, para efectos de instruir a los funcionarios encargados de ejercer determinadas competencias, entonces la circular no será un acto pasible de demanda”4 (Cfr. Consejo de Estado. Sección Primera. Sentencia del 10 de febrero de 2000. C.P. Dra. Olga Inés Navarrete Barrero)". 1 PENAGOS, Gustavo. El Acto Administrativo. Ediciones Librería del Profesional. Bogotá. 1.987. pág. 85 2 PENAGOS, Gustavo. Op. Cit. Pag. 84 3 CONSEJO DE ESTADO. Auto de abril 23 de 1.975. Citado por el Dr. Gustavo Penagos. Op. Cit. Pág. 89 4 CONSEJO DE ESTADO. Sección Primera. Exp. 5064. M.Ponente. Dr. Manuel Urueta Ayola. Sent. de 14 de octubre de 1.999 Igualmente, mediante sentencia de 9 de marzo de 2009 (Expediente núm. 200500285, Consejero ponente doctor Rafael E. Ostau de Lafont Planeta), la Sala consideró: “Las instrucciones o circulares administrativas, son actos jurídicos de la Administración en sentido lato, susceptibles de ser impugnados ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativa, dependiendo básicamente de su conte