CE-11001-03-24-000-2007-00210-00-2010

LEGITIMACION EN LA CAUSA POR ACTIVA – No acreditada por la actora al no ser la Representante Legal del Movimiento de Participación Popular en Liquidación / FALLO INHIBITORIO En el momento en que se presentó la demanda el 30 de abril de 2007, el representante legal del Movimiento de Participación Popular en liquidación, era el doctor GUSTAVO CASTELLANOS PULIDO, por decisión de su Junta Directiva y de conformidad con sus estatutos y no la actora señora MARGOTH MOLINA CÓRDOBA. Si en aras de discusión se admitiera que la Resolución 00176 de 13 de marzo de 2007 no estaba en firme (folio 36) cuando se presentó la demanda el 30 de abril de 2007, se podría entender que los Estatutos que regían para el momento de la presentación de la demanda fueron los aprobados mediante el Acta 22 de 29 de septiembre de 2005 que reposa a folios 24 a 40, en cuyo artículo 5° se lee: “ARTÍCULO 5. La Representación Legal del Movimiento de Participación Popular estará ejercida por el Director general, quien será elegido para ese fin por la Junta Directiva, y tendrá además las funciones internas que el Movimiento le asigne. El Secretario General de la Junta Directiva, ejercerá como suplente del Representante Legal, en caso de ausencias temporales, plenamente justificadas.” (subraya la Sala). No aparece en el plenario prueba que demuestre que estaba justificada la representación legal de la actora; por el contrario, actúa “en su calidad de Secretaria General del Movimiento de Participación Popular”, según consta a folio 2 del expediente. De tal manera que debe la Sala inhibirse de hacer

pronunciamiento de fondo por carencia de legitimación en la causa por activa.

SÍNTESIS DEL CASO: La ciudadana Margoth Molina Córdoba, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, demandó el artículo 4 numeral 9 de la Resolución 1057 de 2006, junto con la Resolución 1670 de 2006, por medio de las cuales el Consejo Nacional Electoral, declaró la pérdida de personería jurídica del Movimiento de Participación Popular, aduciendo violación de los artículos 1, 2, 3, 13, 40, 108, 176, 265, numeral 5 de la Constitución Política; 1 a 4 y siguientes de la Ley 974 de 2005 y de los artículos 1, 2 y 3 de la Ley 130 de

1994. La Sala resolvió inhibirse de proferir pronunciamiento de fondo.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejera ponente: MARIA ELIZABETH GARCIA GONZALEZ

Bogotá, D.C., once (11) de noviembre de dos mil diez (2010) Radicación número: 11001-03-24-000-2007-00210-00

Actor: MARGOTH MOLINA CORDOBA Demandado: CONSEJO NACIONAL ELECTORAL Referencia: Acción de Nulidad y restablecimiento del derecho Procede la Sala a decidir la acción de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por MARGOTH MOLINA CÓRDOBA, Secretaria General del Movimiento de Participación Popular, mediante apoderado, contra las Resoluciones N°s 1057, artículo 4°, numeral 9° de 13 de julio de 2006 y 1670 del

28 de noviembre de 2006, que confirmó la anterior en respuesta al recurso de reposición, expedidas por el Consejo Nacional Electoral.

I. LA DEMANDA I.1La actora, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del C.C.A., presentó demanda contra el Consejo Nacional Electoral, con las siguientes pretensiones:

1. Que se declare la nulidad del artículo 4°, numeral 9 de la Resolución N° 1057 de 13 de julio de 2006 del Consejo Nacional Electoral, en lo que corresponde al nombre del Movimiento de Participación Popular, para el cual se declaró la pérdida de la Personería Jurídica.

2. Que se declare la nulidad de la Resolución N° 1670 del 28 de noviembre de 2006, expedida por el Consejo Nacional Electoral, que dejó en firme el anterior acto administrativo.

3. Que como consecuencia de lo anterior a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la demandada, el restablecimiento de la personería jurídica al Movimiento de Participación Popular y de todos los derechos constitucionales que como movimiento político le corresponden.

La actora señaló, en síntesis, los siguientes hechos: Que el Movimiento de Participación Popular nació como consecuencia de los nuevos espacios políticos generados por la Reforma Constitucional de 1991, que concibió el paso de los antiguos Territorios Nacionales a la categoría de Departamentos, lo que hizo realidad el hecho de que los ciudadanos oriundos de aquellos, pudieran designar, postular, elegir y ser elegidos, por primera vez. Relató que en el año de 1997 se otorgó Personería Jurídica al Movimiento de

Participación Popular mediante la Resolución N° 139 de 3 de julio de ese año; que el movimiento ha continuado con representación política en regiones apartadas del país, contando con ciudadanos en distintos cargos en Alcaldías, Concejos Municipales, Asambleas Departamentales, Gobernaciones y en el Congreso Nacional; que en la actualidad tiene representación en la Cámara de Representantes para el período 2006-2010, en 2 Gobernaciones, 7 Asambleas Departamentales, 11 Alcaldías y 141 Concejos Municipales, resultado de la voluntad de los ciudadanos de elegir libremente a sus representantes. Que de acuerdo con el artículo 6° de la Ley 130 de 1994, la organización es un Movimiento Regional, nacido en Mitú –Vaupés-. Señala que el Consejo Nacional Electoral mediante Resolución N° 1057 del 13 de julio de 2006 “Por la cual se declara la vigencia de las personerías jurídicas de los partidos y movimientos Políticos, de acuerdo con lo previsto en el artículo 108 de la Constitución Política”, resolvió declarar la pérdida de la Personería Jurídica al Movimiento de Participación Popular. Que interpuso el recurso de reposición y en respuesta, mediante la Resolución N° 1670 de 2006, la demandada resolvió “no reponer la Resolución 1057 de 2006”. Que para disponer de la pérdida de la personería jurídica, el Consejo Nacional Electoral invocó el artículo 2° del Acto Legislativo N° 01 de 2003, que no dice que, para establecer el porcentaje exigido de Cámara de Representantes, deba sumarse la votación de todas las circunscripciones territoriales, tal como lo ha

venido aplicando el Consejo Nacional Electoral, afectando con ese proceder el funcionamiento democrático y la efectividad de la manifestación soberana de la voluntad popular ejercida mediante el voto. Que la demandada desestima el mandato popular de un grupo importante de ciudadanos que, en el último certamen electoral, se consolidó como fuerza mayoritaria en el Departamento del Caquetá, con una votación superior al 30% en los resultados en esa circunscripción. I.2Normas violadas y concepto de violación. Considera que con la expedición de las Resoluciones demandadas se violaron los artículos 1°, 2°, 3°, 13, 40, 108, 176, 265, numeral 5° de la Constitución Política; 1° a 4° y siguientes de la Ley 974 de 2005 y 1°, 2° y 3° de la Ley 130 de 1994. Que los actos acusados violan los artículos señalados de la Carta Política, porque desconocen la esencia del Estado Social de Derecho, sus organizaciones territoriales y la democracia como máxima expresión del pueblo, lo que implica brindar oportunidades reales e iguales; incurrieron en errores de interpretación inadmisibles, con base en una afirmación contraria a derecho, ya que no tuvieron en cuenta que por los resultados electorales de marzo de 2006, se debe conservar la personaría jurídica, porque el movimiento tiene representación en el Congreso, desconociendo que la soberanía reside en el pueblo; que la misma demandada ha rechazado que, en ejercicio del mandato popular, un candidato elegido –ahora servidor públicose retire del partido o movimiento político que lo inscribió y avaló,

lo que es un fraude a los electores, debiendo éste acogerse necesariamente a otra corriente política por mandato de la ley de partidos. Sostiene que el artículo 108 de la Carta y su Acto Legislativo modificatorio, incluyó dos regímenes totalmente diferentes para determinar la forma y el porcentaje de votos necesarios para que las circunscripciones generales pudieran conservar su Personería Jurídica y cómo podrían hacerlo los partidos o movimientos de circunscripciones especiales o regionales de minorías; que la interpretación del Consejo Nacional Electoral es sesgada y vulnera el criterio expansivo de la Participación Democrática, que la Corte Constitucional reconoce como ajustado a la Carta, en Sentencia C-955 de 1991. Anota que al declarar la pérdida de Personería Jurídica al Movimiento, se están desconociendo los fines esenciales del Estado, debido a que se posee una representación, pero a la vez se niegan derechos sustanciales consagrados en la Constitución Política. Que los actos demandados no tuvieron en cuenta que, tratándose de circunscripción especial, el Acto Legislativo contempló que para los movimientos de minorías, existe una excepción, que no exige el porcentaje del 2% de los votos, sino que basta obtener representación en el Senado o en la Cámara de Representantes, lo que significa que así sea con una sola curul, se conserve la personería jurídica, lo que se da en este caso, porque en las elecciones de 2006 el Doctor Luís Fernando Almario Rojas fue elegido como Representante a la Cámara por la Circunscripción Electoral del Caquetá; aclara que el movimiento no presentó candidatos al Senado de la República.

Que se desconoce el tenor del artículo 176 de la Constitución Nacional, porque la Cámara de Representantes se elige en circunscripciones territoriales y especiales, luego no se podía proceder, como lo hizo el Consejo Nacional Electoral, a sumar toda la votación de las Cámaras de Representantes en las diferentes circunscripciones electorales; que debe tenerse en cuenta que el representante elegido, obtuvo la mayor votación en el Departamento del Caquetá. Asevera que se violó el principio de igualdad con la expedición de las Resoluciones acusadas, porque los derechos del elegido se ven afectados frente a otros Congresistas pese a que fueron igualmente elegidos; que al elegido se le obliga a adherir a otro movimiento, cambiándole las relaciones con el electorado que lo eligió, con los otros partidos o movimientos, con el ejercicio de su trabajo y con la misma Organización Electoral; que los ciudadanos que respaldaron su aspiración, acogieron la propuesta que su candidato presentó y no sería coherente ideológica ni políticamente cambiar las reglas del juego; que sería tanto como desconocer la existencia de las minorías. Que el Consejo Nacional Electoral desconoció su función Constitucional, consagrada en su artículo 265, de velar por el cumplimiento de las normas sobre los partidos y movimientos políticos. Menciona que, aunque todos los 5 aspirantes que el Movimiento presentó para el Congreso, hubieran sido elegidos, no se habría alcanzado la cifra exigida por el Consejo Nacional Electoral, de manera que no sería serio por parte del Estado, que por un lado, llame a la participación en la conformación de los poderes y por otro diga que la voluntad popular puede ser alterada con posterioridad.

Que en anteriores oportunidades el Consejo de Estado se ha pronunciado sobre los vacíos legales, que en este caso dejó el Constituyente y los artículos 3° y 4° de la Ley 130 de 1994, que no se pueden llenar con interpretaciones sesgadas o acomodadas que perjudiquen a los ciudadanos, como en el presente caso, en el que la parte demandada interpretó el artículo 108 Constitucional, sumando las circunscripciones territoriales para determinar la votación de la Cámara de representantes, por lo que dejó como piso para conservar la personería jurídica, la obtención de mínimo 2% de los votos válidos a nivel nacional en las elecciones de marzo de 2006, cuando éste no puede emitir sus decisiones fuera del contexto normativo, como lo dispone la Sentencia de 18 de mayo de 2004, rad. 2003-0026. Resalta que existen numerosos vacíos legales en cuanto al tema en comento; por ejemplo, se pregunta, cómo en este caso se haría para respetar la voluntad política de los ciudadanos, para designar un reemplazo del elegido, si su movimiento ya no existe y anota que, con el retiro de la personería jurídica los 142 Concejales y los 7 Diputados que recibieron su mandato con el aval y representación del Movimiento de Participación Popular, se verían obligados a renunciar a la credencial y a las convicciones que ejercen a nombre del mismo, que fue motivo determinante del apoyo popular; comenta que no entiende que se censure la doble militancia y al mismo tiempo se obligue a cambiar de bando. De lo anterior concluye que no existe fundamento constitucional o legal que permita dar claridad sobre el futuro de estos servidores públicos.

Agrega que si el representante a la Cámara elegido en representación de su Movimiento, renunciara a su credencial, su curul no podría ser llenada por el ciudadano que está en segundo renglón por ser del mismo partido cuya personería se suprimió, lo cual es injusto y aberrante. Que se violó el artículo 263 de la C.P., modificado por el Acto Legislativo N° 1 de 2003, porque señala que quien presenta las listas de candidatos es el partido o movimiento político, luego no se pueden desconocer los derechos tanto del partido como de los electores que votaron por un Programa de Gobierno. Finalmente, expresa que no existe duda de que los servidores públicos elegidos por voto popular, en especial los que pertenecen a los Concejos Municipales y Distritales, las Asambleas Departamentales y el Congreso de la República, están bajo el imperio de la Ley 974 de 2005 “por la cual se reglamenta la actuación de bancadas de los miembros de las corporaciones públicas y se adecua el reglamento del Congreso al Régimen de Bancadas”, por lo que las Resoluciones demandadas se profirieron contra los artículos 1°, 2° y 4° de esta disposición. Que se debe reglamentar el artículo 108 de la Constitución Política, como se ha mencionado en la Resolución N° 1057 de 2006, porque se presenta un vacío jurídico, en casos como el presente, respecto de las funciones que debe atender el Movimiento de Participación Popular dentro del cumplimiento de los períodos de los Alcaldes y Gobernadores, ante las eventualidades que se presenten.

II. CONTESTACION DE LA DEMANDA

La entidad demandada se opuso a todas y cada una de las pretensiones. Explicó que a raíz de la reforma política de 2003, plasmada en el Acto Legislativo N° 01 de 2003, se produjo en el orden Constitucional del país un viraje encaminado al fortalecimiento de los partidos políticos, a fin de evitar la proliferación de agrupaciones denominadas de “garaje” y que las mismas carecieran de representatividad; que la Corte Constitucional en Sentencia C-342 del 3 de mayo de 2006, expresó que un examen atento de los antecedentes del citado Acto, evidencia que con la Reforma Política se perseguían, entre otros, los siguientes objetivos principales “i). fortalecer el sistema democrático. ii), establecer condiciones más exigentes para la creación de partidos y movimientos políticos”. Que el artículo 2° del Acto Legislativo en comento, que modificó el artículo 108 Constitucional, dispuso reglas para la adquisición y pérdida de la personería jurídica de los partidos políticos, por parte del Consejo Nacional Electoral, que se podrá obtener con votación no inferior al 2% de los votos emitidos válidamente en el territorio nacional en elecciones de Cámara de Representantes o Senado y que se perderá si no consigue ese porcentaje en las elecciones de las mismas Corporaciones Públicas. Que el parágrafo transitorio determinó que los partidos y movimientos políticos con personería jurídica reconocida en ese momento y con representación en el Congreso, la conservarán hasta las siguientes elecciones de Congreso, de cuyos resultados dependerá que se conserve, con lo cual no se le dio carácter retroactivo a la disposición.

Señala que las reglas de juego Constitucionales estaban claras y no vulneran los derechos de las minorías, porque la norma es concreta en señalar que los movimientos sociales y grupos significativos de ciudadanos también podrán inscribir candidatos; explica que la personería jurídica no es un elemento constitutivo del partido o movimiento cuya existencia es, por el contrario, presupuesto indispensable para discernirla, como lo dijo la Corte Constitucional en Sentencia C089 de 1994, lo que implica que es un atributo del que se derivan algunos derechos. Que la Constitución Política además establece un régimen excepcional para las minorías, al exceptuar de los requisitos generales el régimen que estatuya la ley para las circunscripciones de minorías, lo que es concordante con lo dispuesto en el artículo 176 de la Carta que dispone que la Cámara de Representantes se elegirá en circunscripciones territoriales, circunscripciones especiales y una circunscripción internacional y que la ley podrá establecer dichas circunscripciones especiales para asegurar la participación de los grupos étnicos, las minorías políticas y los colombianos residentes en el exterior, lo que ha sido desarrollado por la Ley 649 de 2001. Que la Corte Constitucional en sentencia SC – 169 del 14 de febrero de 2001 precisó que el artículo 176 Superior no adoptó una definición de lo que se debe entender como “minoría política”, pues dejó al legislador en libertad de determinarla y éste consideró que lo eran aquellos partidos o movimientos que, habiendo participado en las elecciones, no hayan alcanzado los votos necesarios para contar con un Representante, por lo que su definición no depende de una

disposición jurídica sino de la voluntad del pueblo expresada en los mecanismos electorales. Considera que el artículo 108 de la Constitución Política claramente establece que el presupuesto necesario para efectos de la personería jurídica son “los votos emitidos válidamente en el territorio nacional en elecciones de Cámara de representantes o Senado”; que no se puede desatender el tenor literal, dada la claridad de esta norma. Que es claro que las circunscripciones territoriales de la Cámara de Representantes no tienen identidad alguna con las especiales de minorías y en tal sentido, la actora no tiene fundamento jurídico al realizar una indebida interpretación extensiva de las excepciones; por lo tanto la votación que se considera para determinar el 2% necesario para el reconocimiento, conservación o pérdida de personería jurídica de los partidos y movimientos políticos, es la obtenida en el territorio nacional, en cada Cámara del Congreso de la República. En cuanto a la violación del derecho a la igualdad que alega la actora, señala que con los actos acusados le dio cumplimiento a la misma Constitución Política, que de manera genérica y abstracta estableció las condiciones para preservar la personería jurídica de los movimientos y partidos políticos; que si se analiza la Resolución demandada N° 1057 de 2006, es notorio que el Movimiento de Participación Popular, al igual que todos los movimientos y partidos políticos con personería jurídica que así lo desearon, participó en las elecciones que servirían de guía para la conservación o pérdida de investidura y todos participaron en igualdad de condiciones, salvo la distinción que por ley se hizo para las minorías

antes referenciadas. Trae a colación una sentencia de la Sala Plena del Consejo de Estado de 18 de mayo de 2004, en la cual dijo, entre otras, que el artículo 108 de la Constitución Nacional entró a producir efectos jurídicos desde el 3 de julio de 2003, por lo cual el Consejo Nacional Electoral sólo reconocería personería jurídica a los partidos que hubieren obtenido una votación no inferior al 2% de los votos emitidos válidamente en las elecciones de Cámara de Representantes o Senado y que quienes no lo hubieren conseguido la perderían. Consideró que el artículo 9° de la Ley 130 de 1994, faculta a los partidos y movimientos políticos con personería jurídica reconocida a postular candidatos a cualquier cargo de elección popular, así como a las asociaciones de todo orden, trátese de movimientos u organismos sociales y grupos de ciudadanos, previo el lleno de algunos requisitos que dan seriedad a esta postulaciones y que no existe dificultad para conformar bancadas por parte de los grupos o movimientos sin personería jurídica. Finalmente presenta la excepción de legitimidad en la causa por activa, porque la actora no ostenta la calidad de representante legal del Movimiento de Participación Popular, pues mediante la Resolución N° 0176 de 13 de marzo de 2007, a solicitud de esa colectividad, se inscribe como liquidador al Doctor Gustavo Castellanos Pulido.

III. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La parte demandante no presentó alegato de conclusión.

La parte demandada presentó alegato de conclusión El Procurador Primero Delegado ante esta Corporación, no presentó alegato de conclusión.

IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA

Antes de resolver el fondo de la cuestión litigiosa, es preciso analizar si se configura la excepción de falta de legitimación en la causa por activa, que formuló la parte demandada. Se tiene que a folio 189 reposa la Resolución N° 00176 de 13 de marzo de 2007, por medio de la cual se inscribe al Liquidador del Movimiento de Participación Popular, en donde se lee. “Por la cual se inscribe al Liquidador del Movimiento de Participación Popular EL CONSEJO NACIONAL ELECTORAL En ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las conferidas por los artículos 265 numerales 5 y 12 de la Constitución Política, y 7° de la Ley 130 de 1994.

CONSIDERANDO

… 4. la Secretaria General del Movimiento de Participación Popular Doctora MARGOTH MOLINA CÓRDOBA mediante comunicación de fecha 2 de febrero de 2007, recibida en la Sección de correspondencia de esta Corporación el día 22 de febrero del mismo año y radicada bajo el número 0655, envió para conocimiento del Consejo Nacional electoral, la determinación que tomó la Junta Directiva del Movimiento de nombrar al Doctor GUSTAVO CASTELLANOS PULIDO Representante Legal del Movimiento, como la persona que asuma el proceso de liquidación del mismo. Lo anterior en cumplimiento de lo acordado en el Acta N° 31 del 2006, expedida por la Junta Directiva del Movimiento de participación Popular, dada en Bogotá a los 14 días del mes de diciembre del año 2006. De conformidad con los estatutos del Movimiento de Participación Popular para tomar este tipo de decisiones son:

‘Art. 17 Son funciones de la Junta Directiva: a) …. … c) Designar el representante legal del MOVIMIENTO que podría ser el Gerente. … ” El procedimiento se realizó de conformidad con lo expuesto en sus estatutos, razón por la cual se procederá a la inscripción. En mérito de lo anteriormente expuesto, el Consejo Nacional Electoral

RESUELVE ARTÍCULO PRIMERO: Inscribir como Liquidador del Movimiento de Participación Popular al señor Doctor GUSTAVO CASTELLANOS

PULIDO... … ARTÍCULO QUINTO: Contra la misma procede el recurso de reposición interpuesto dentro de los cinco (5) días siguientes a su notificación”. (resalta la Sala) De manera que en el momento en que se presentó la demanda el 30 de abril de 2007, el representante legal del Movimiento de Participación Popular en liquidación, era el doctor GUSTAVO CASTELLANOS PULIDO, por decisión de su Junta Directiva y de conformidad con sus estatutos y no la actora señora

MARGOTH MOLINA CÓRDOBA.

Si en aras de discusión se admitiera que la Resolución 00176 de 13 de marzo de 2007 no estaba en firme (folio 36) cuando se presentó la demanda el 30 de abril de 2007, se podría entender que los Estatutos que regían para el momento de la presentación de la demanda fueron los aprobados mediante el Acta 22 de 29 de septiembre de 2005 que reposa a folios 24 a 40, en cuyo artículo 5° se lee: “ARTÍCULO 5. La Representación Legal del Movimiento de Participación Popular estará ejercida por el Director general, quien será elegido para ese

fin por la Junta Directiva, y tendrá además las funciones internas que el Movimiento le asigne. El Secretario General de la Junta Directiva, ejercerá como suplente del Representante Legal, en caso de ausencias temporales, plenamente justificadas.” (subraya la Sala) No aparece en el plenario prueba que demuestre que estaba justificada la representación legal de la actora; por el contrario, actúa “en su calidad de Secretaria General del Movimiento de Participación Popular”, según consta a folio 2 del expediente. De tal manera que debe la Sala inhibirse de hacer pronunciamiento de fondo por carencia de legitimación en la causa por activa. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativa, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.

F A L L A : INHÍBESE de proferir pronunciamiento de fondo respecto de las pretensiones de la demanda, de acuerdo con lo expresado en la parte motiva de esta providencia.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de 11 de noviembre de 2010.

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

Presidente

MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO MARCO ANTONIO VELILLA MORENO