CE-11001-03-24-000-2007-00233-00-2011

INCORA - Término para su liquidación / LIQUIDACION DEL INCORA - Plazo / INCORA - Legalidad del plazo máximo de cuatro años para su liquidación / DECRETO 1292 DE 2003 - Es inaplicable por restringir el plazo para liquidación del Incora Del citado Decreto-Ley (254 de 2000) y, concretamente, de lo regulado en el parágrafo 1º del artículo 2º, se advierte la consagración de un término de dos años para llevar a cabo la liquidación de la entidad administrativa objeto de supresión, PRORROGABLE HASTA POR UN PLAZO IGUAL. Es decir, un plazo máximo de cuatro años. Ahora, la Ley 790 de 2002, “Por la cual se expiden disposiciones para adelantar el programa de renovación de la administración y se otorgan unas facultades extraordinarias al Presidente de la República”, reguló lo atinente a: la fusión de las entidades u organismos nacionales y de los Ministerios, lo relativo a la rehabilitación profesional y técnica del personal de los organismos y entidades de la Rama Ejecutiva, estableció el desarrollo de tecnologías denominadas GOBIERNO EN LINEA, así como la defensa judicial de la nación para dichos efectos (…). Del texto de la citada Ley se infiere que la misma no tuvo por objeto regular lo atinente a la supresión de establecimientos públicos del orden nacional, condición ésta que ostentaba el INCORA, pues como se puede observar, las facultades extraordinarias que se concedieron al Presidente de la República se orientaron, entre otras, a la supresión y fusión de departamentos administrativos y ministerios. En todo caso, y aceptando, en gracia de discusión, que dicha Ley era

aplicable al asunto objeto de estudio, el parágrafo 2º del artículo 16 es diáfano en prever como consecuencia adversa a la inobservancia del plazo allí previsto, únicamente responsabilidad para los liquidadores y administradores, pero en momento alguno la invalidez de la decisión adoptada en torno a la supresión de la entidad. Por lo demás, para establecer si el plazo ordenado en el Decreto 1492 de 2006, se hizo conforme a la Ley, es preciso contabilizar a su vez, el término inicialmente establecido en el Decreto 1292 de 2003, con el fin de determinar el exceso de términos previsto en el parágrafo 1º del artículo 2º del Decreto-Ley 254 de 2000, que para la fecha de expedición de aquél no había sido modificado. No sobra señalar que el Decreto 1292 de 2003, no fue demandado en este proceso, no obstante lo cual, la Sala observa que dicho Decreto dispuso la supresión del INCORA y en su artículo 1º previó que la liquidación de dicho establecimiento público se haría conforme a lo dispuesto en el Decreto Ley 254 de 2000. Como ya quedó visto, este Decreto Ley en el parágrafo 1º del artículo 2º consagró para tal efecto un plazo de dos años, prorrogables por el Gobierno Nacional hasta por un término igual, es decir, un máximo de cuatro años. No obstante lo anterior, el Decreto 1292 de 2003, señaló un término máximo de tres años a partir de su vigencia. De tal manera que si el pluricitado Decreto 1292, por una parte, se remite

al Decreto Ley 254 de 2000, para efectos de llevar a cabo la liquidación del INCORA, y al mismo tiempo restringe el plazo allí previsto (de cuatro años), forzoso es concluir que siendo de menor jerarquía normativa que el Decreto Ley, no puede desconocer sus regulaciones y desde esta perspectiva, para este caso concreto, debe la Sala inaplicarlo. Si, como tantas veces se ha dicho, el DecretoLey 254 de 2000 señaló un plazo máximo hasta de cuatro años para llevar a cabo la liquidación de las entidades del orden nacional, habiendo sido dispuesta la supresión del INCORA, el 22 de mayo de 2003, tal plazo máximo habría precluído el 22 de mayo de 2007. Sin embargo, antes de esta fecha preclusiva se expidió la Ley 1105 de 2006 que no consagró plazo preclusivo alguno para concluir el tramite de liquidación, razón por la cual el Decreto 1492 de 2006 así como el 542 de 2007, que establecieron prórrogas para la liquidación de tal entidad, no adolecen del vicio de falta de competencia temporal que les endilga el actor.

NORMA DEMANDADA: DECRETO 1492 DE 2006 (15 de mayo) - GOBIERNO NACIONAL (No anulado) / DECRETO 542 DE 2007 (27 de febrero) - GOBIERNO NACIONAL (No anulado) FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 189 / LEY 489 DE 1998 - ARTICULO 52 / DECRETO 254 DE 2000 / LEY 790 DE 2002

NOTA DE RELATORIA: Se cita la sentencia C-0044 de 2006, M.P. Humberto

Antonio Sierra Porto, de la Corte Constitucional.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: MARIA ELIZABETH GARCIA GONZALEZ

Bogotá D.C., veintidós (22) de septiembre de dos mil once (2011) Radicación número: 11001-03-24-0000-2007-00233-00

Actor: GUILLERMO FORERO ALVAREZ

Demandado: GOBIERNO NACIONAL Referencia: ACCION DE NULIDAD La Sala decide, en única instancia, la demanda promovida por el ciudadano GUILLERMO FORERO ALVAREZ contra la NaciónMinisterios de Hacienda y Crédito Público, de Agricultura y Desarrollo Social y de la Protección Socialy el Departamento Administrativo de la Función Pública, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad de los Decretos 1492 de 15 de mayo de 2006 y 542 de 27 de febrero de 2007.

I.- DEMANDA.

I.1.- El actor en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., presentó demanda ante esta Corporación tendiente a obtener la declaratoria de nulidad de los Decretos 1492 de 15 de mayo de 2006 y 542 de 27 de febrero de 2007, por los cuales se prorrogó el término para liquidar al Instituto Colombiano de la Reforma Agraria -INCORA-. I.2Fundamentos de Hecho: El ciudadano GUILLERMO FORERO ALVAREZ señaló, en síntesis, los siguientes hechos: Indicó que mediante Decreto 1292 de 2003, se ordenó la liquidación del Instituto

Colombiano de la Reforma Agraria –INCORAy para su expedición, se invocaron las facultades conferidas en el numeral 15 del artículo 189 de la Constitución Política, el artículo 52 de la Ley 489 de 1998 y el Decreto-Ley 254 de 2000. Agregó que el inciso 2º del artículo 1º del citado Decreto 1292 de 2003, consagró un término de 3 años “como plazo máximo y definido” para liquidar al INCORA, lapso que corresponde a lo ordenado en el parágrafo 2º del artículo 16 de la Ley 790 de 2002. Adujo que la facultad del Presidente de la República, está delimitada por la Ley 790 de 2002 y, en consecuencia, éste no podía decretar un término inferior a un año ni superior a tres. (folios 8 a 11 del expediente) I.3Fundamentos de Derecho: En apoyo de sus pretensiones, la parte actora adujo la violación de los artículos 16 de la Ley 790 de 2002; 1º, 3º, 4º, 6º, 83, 113, 114, 122, 133, 150, numeral 1º y 7º, 10º, inciso 2º y 189, numerales 10, 11 y 15 de la Constitución Política; el Decreto 1292 de 2003; la Ley 489 de 1998; el Decreto-Ley 254 de 2000 y la Ley 1105 de 2006, así como las demás normas concordantes. En síntesis, señaló los siguientes cargos de violación: Que el Presidente de la República sin ninguna facultad constitucional, ni legal, prorrogó en dos ocasiones, a través de los Decretos 1492 de 2006 y 542 de 2007

(acusados) el término de liquidación del INCORA, así: la primera prorroga se dio hasta el 28 de febrero de 2007 y la segunda hasta el 30 de junio de 2007, lo que demuestra que se aplazó el período de la liquidación en un (1) año, un (1) mes y siete (7) días. Afirmó que no existe ninguna norma en la legislación colombiana, que faculte al Presidente de la República para sobrepasar el término de tres años cuando se liquida una entidad pública del orden nacional. Concluyó que como quiera que ni la Ley 489 de 1998, ni el Decreto-Ley 254 de 2000 se ocuparon del término para realizar la liquidación, no queda duda que la Ley 790 de 2002 era la aplicable al estar vigente al momento de la expedición de los actos administrativos acusados. Manifestó en resumidas cuentas, que con la expedición de los Decretos demandados se violaron las normas constitucionales invocadas, por cuanto hubo extralimitación por parte del Presidente de la República, sus Ministros de Despacho y la Subdirección del Departamento Administrativo de la Función Pública, toda vez que se arrogaron una facultad exclusiva del Congreso como lo es la contenida en el artículo 150 de la Constitución Política, consistente en la atribución de reformar leyes, además no se acató lo prescrito en la normativa vigente y se desconoció al Congreso como representante del pueblo. Expresó que la producción normativa y discriminada por parte del Ejecutivo entraña un gravísimo peligro al pacto social democrático, puesto que las demás Ramas del Poder Público serían unos “convidados de piedra” en el ejercicio

normativo del Ejecutivo que desencadenaría en un poder sin control. Señaló que todo ciudadano está en el deber ético de participar en el control de las extralimitaciones de cualquiera de las Ramas del Poder, y, en consecuencia, está en el deber de tomar como modelo a seguir las directrices trazadas por el Consejo de Estado en la materia. (folios 11 a 17 del expediente).

II-. TRAMITE DE LA ACCIÓN.

A la demanda se le imprimió el trámite del procedimiento ordinario, en desarrollo del cual se surtieron las etapas de admisión, fijación en lista, probatoria y alegaciones.

II.1. CONTESTACIONES DE LA DEMANDA.

II.1.1. El Departamento Administrativo de la Función Pública, a través de apoderado, contestó la demanda, se opuso a la prosperidad de sus pretensiones y fundamentó su oposición, en esencia, en lo siguiente: Indicó que el Decreto 1292 de 2003 estableció el proceso de liquidación del INCORA, por lo que éste se rige por el Decreto 254 de 2000 y las demás normas que lo modifiquen, sustituyan o adicionen, incluyendo dentro del marco jurídico de la liquidación la Ley 1105 de 2006. Señaló que, por otra parte, la Ley 790 de 2002 es una norma habilitante, en la cual el Congreso de la República concedió al Presidente facultades extraordinarias para adelantar la renovación de la administración pública nacional, conforme a los principios establecidos en el artículo 209 de la Constitución Política y desarrollados en la Ley 489 de 1998, figura sustancialmente distinta a la supresión

y liquidación de entidades públicas que fue regulada íntegramente por el legislador con anterioridad a la expedición de la Ley 1105 de 2006. Expresó, en lo que se refiere a la violación del Decreto 1292 de 2003, que se trata de un Decreto Reglamentario y, por lo tanto, puede ser modificado por una norma de igual o superior jerarquía expedida con posterioridad, sin que ello implique violación de precepto alguno, en virtud del principio de interpretación que dispone que la norma posterior deroga a la anterior. Agregó que en virtud de lo anterior, al expedirse el citado Decreto 1292 de 2003, el Presidente de la República se ciñó estrictamente a la atribución conferida por el artículo 189, numeral 15, de la Constitución Política, con observancia de los criterios establecidos en el artículo 52 de la Ley 489 de 1998. Concluyó que no se han desconocido las disposiciones de la Ley 790 de 2002, toda vez que la misma no consagra el trámite regulatorio aplicable al INCORA y, además indicó que dicho proceso se desarrolló con estricta sujeción al marco de liquidación de las entidades públicas nacionales consignado en el Decreto Ley 254 de 2000 y la Ley 1105 de 2006. (Folios 138 a 141 del expediente). II.1.2. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, a través de apoderado, contestó la demanda, se opuso a la prosperidad de sus pretensiones y fundamentó su oposición, en esencia, en lo siguiente: Señaló que la Asamblea Nacional Constituyente, inspirada en propósitos de

renovación democrática, de promoción, y, desarrollo local y regional, aprobó un conjunto de normas que contribuirían al proceso de modernización de la Administración, apoyándose en el principio de descentralización territorial, tanto en aspectos políticos como fiscales y administrativos. Indicó que a través de la Carta de 1991, se delimitó de manera específica el ámbito de competencias del Congreso y el Presidente de la República, lo cual reafirmó el espíritu de la gran reforma administrativa de 1968, tendiente a conservar el modelo de competencias compartidas respecto de la determinación de la estructura y funcionamiento de la Administración Pública. Manifestó que el artículo 150 Superior presenta una duplicidad de funciones, la primera al establecer la supresión y fusión de entidades que hacen parte de las competencias de uno y otro poder; y, la segunda, cuando distingue la potestad del Congreso para determinar la estructura y la del Ejecutivo de modificarla. Afirmó que es el legislador el único competente para establecer, mediante la Ley de organización general, los organismos que integran a las entidades del orden nacional, los objetivos y estructuras orgánicas de las mismas y a pesar de ello, no se trata de una facultad discrecional e ilimitada, ya que es necesario para su expedición la participación e iniciativa del Ejecutivo. Adujo que la potestad de modificar tal estructura, es inherente al Presidente de la República, en razón a que es la persona más idónea para adecuarla con mayor facilidad a las necesidades que demanda la Administración, para lo cual sólo deberá sujetarse a los principios y reglas generales que imponga la Ley.

Precisó que en lo relativo a las competencias de supresión, resulta pertinente destacar que el constituyente estableció que dicha facultad debía ser ejercida por el Presidente de la República de conformidad con la Ley, es decir, que supedita su ejercicio a la actuación previa del legislador. Mencionó que la aparente contradicción entre el numeral 7º del artículo 150 y el numeral 15 del artículo 189 de la Constitución Política., es inexistente, toda vez que se trata de dos momentos diferentes, el primero a cargo del legislador y el segundo del presidente, quien con estricta sujeción a la Ley puede ejercer esa atribución de suprema autoridad administrativa. Aseveró que el constituyente asignó mayores poderes normativos al Ejecutivo, con la intención de permitirle cumplir con mayor facilidad las responsabilidades constitucionales, como su programa de gobierno. Además estableció un modelo de competencias que guarda relación directa con el principio de colaboración consagrado en el artículo 113 de la Carta, que en últimas implanta un sistema de pesos y contrapesos de poderes, en cuyo ejercicio no se invade la órbita de actuación propia de cada una de las Ramas del Poder Público, con el cual se pretende evitar el abuso de las competencias de las mismas. Expresó que bajo ese entendido, el legislador expidió la Ley 489 de 1998, estableciendo en el artículo 52 los criterios, en virtud de los cuales el Presidente de la República podría suprimir y disponer la liquidación de entidades y organismos administrativos del orden nacional. Señaló que tal potestad fue ejercida por el Gobierno Nacional en el año 2003, de

manera coherente y simultánea con la política de Renovación de la Administración Pública, cuyo objetivo consistía en renovar y modernizar la estructura de la Rama Ejecutiva del Poder Público con la finalidad de garantizar la sostenibilidad financiera de la Nación. No obstante, reiteró que la supresión tuvo fundamento en la decisión libre del Gobierno Nacional con sujeción a los criterios de supresión establecidos por el legislador y no por el otorgamiento de facultades extraordinarias. Concluyó que no se desconocieron las directrices consagradas en la Ley 790 de 2002, toda vez que la misma no regla el proceso de liquidación, además que éste se desarrolló con apego al Decreto Ley 254 de 2000 y la Ley 1105 de 2006, que establecen los marcos de actuación del Gobierno en materia de liquidación de entidades del orden nacional. Alegó que dicha entidad se sometió al principio de la buena fe, a través de la exposición de las razones fácticas que obligaron prorrogar el plazo de la liquidación del INCORA. Explicó que el 15 de febrero de 2006, el Gerente Liquidador del INCORA evidenció a la Junta Liquidadora la necesidad de ampliar el plazo de liquidación de la entidad, por lo que expuso aquellos aspectos por los cuales se habían logrado avances importantes, pero que a pesar de ello se requerían tiempos adicionales como la aprobación del cálculo actuarial realizado con corte a diciembre de 2004, traslado del pasivo pensional, liquidación de convenios, contratos y comodato, etc. Agregó que de igual forma ocurrió el 18 de enero de 2007, en que el Gerente

Liquidador solicitó una nueva ampliación del plazo de liquidación, por estar pendientes asuntos relacionados con el pago de pensiones y cumplimiento de términos para el reconocimiento del pasivo cierto no reclamado. Finalmente, solicitó que el Consejo de Estado se declare inhibido de emitir un pronunciamiento de fondo, en virtud, de la carencia de objeto por sustracción de materia, toda vez que la norma objeto de reproche actualmente no se encuentra vigente. (folios 120 a 134 del expediente). II.1.3. El Ministerio de la Protección Social, a través de apoderada, contestó la demanda, se opuso a la prosperidad de sus pretensiones y fundamentó su oposición, en esencia, en lo siguiente: Señaló que la Ley 790 de 2002, es una norma de carácter general y abstracta, con efectos erga omnes, pues no concede ni rechaza derecho particular o especial alguno, es decir, que los lineamientos establecidos no van dirigidos a ninguna entidad. Explicó que en cambio, el Decreto 1292 de 2003, es un acto de carácter especial, porque se refiere específicamente a la supresión del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria –INCORA-, pues cuando se expide este Decreto se fija el término para la liquidación de tres años, y a renglón seguido, agrega, que la liquidación de dicho Instituto se realizará conforme a lo dispuesto en el Decreto 254 de 2000, norma también de carácter especial. Afirmó que el Decreto 254 de 2000, se modificó por la Ley 1105 de 2006, esta

última Ley, en el parágrafo primero de su artículo segundo estipuló que: “el plazo para realizar la liquidación de la respectiva entidad, será fijado teniendo en cuenta las características de la misma. Si la liquidación no concluye en dicho plazo, el gobierno podrá prorrogar el plazo fijado por acto administrativo debidamente motivado”. Manifestó que el Gobierno expidió los Decretos 1492 de 15 de mayo de 2006 y el 542 de 27 de febrero de 2007, dentro de lo normado en el parágrafo primero del artículo 2º de la Ley 1105 de 2006, que le dio la posibilidad de prorrogar el plazo estipulado en el Decreto 1292 de 2003, el cual debe adherirse al Decreto Ley 254 de 2000 y por obvias razones a la Ley 1105 de 2006. Alegó que de conformidad con lo preceptuado en el artículo 5º de la Ley 57 de 1887, la ley especial prevalece sobre la general, por lo que en el caso concreto es menester aplicar la Ley 1105 de 2006 en lugar de la Ley 790 de 2002. Argumentó que el Gobierno Nacional no actuó arbitrariamente al expedir los Decretos demandados, puesto que está habilitado por el parágrafo primero del artículo 2º de la Ley 1105 de 2006, para prorrogar el término de acuerdo con la Ley 254 de 2000, el cual estipula que el plazo de liquidación “será fijado teniendo en cuenta las características de la entidad y no podrá exceder de dos años, prorrogables por el gobierno por acto debidamente motivado hasta por un plazo igual.”

Expresó que fue necesario ampliar el término para finiquitar funciones propias de la liquidación de dicha entidad, tales como: a) Aprobación del cálculo actuarial por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, b) Traslado del pasivo pensional, c) Pago de pensiones y d) Cancelación del pasivo cierto no reclamado. Precisó que de conformidad con lo normado en el artículo 2º de la Ley 153 de 1887, al existir confrontación entre la Ley 790 de 2002 y 1105 de 2006, regulaciones de igual rango al momento de expedirse los actos acusados, es aplicable la posterior, es decir, la Ley 1105 de 2006. (Folios 106 a 116 del expediente).

III-. ALEGATOS DEL MINISTERIO PÚBLICO.

El señor Agente del Ministerio Público, en su vista de fondo, se muestra partidario de que se acceda parcialmente a las pretensiones de la demanda, por lo siguiente: Que las normas que sustentan la expedición del régimen jurídico para el proceso de liquidación del INCORA, se encuentran en el numeral 15 del artículo 189 de la Constitución Política, el artículo 52 de la Ley 489 de 1998 y el Decreto-Ley 254 de 2000. Expreso que este último, es aplicable a las entidades públicas del orden nacional, respecto de las cuales se haya ordenado su supresión o disolución, como lo es el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria. Agregó, que lo anterior indica que para el año 2003, fecha en la cual fue proferido el Decreto 1292, se encontraba vigente la redacción original del artículo 2º,

parágrafo 1º, del Decreto-Ley 254 de 20001, el cual indicaba que en el acto en el que se ordenara la supresión, se consignaría el plazo de liquidación, el cual no podría exceder de dos años, los cuales podrían prorrogarse motivadamente hasta por un plazo igual. Puso de presente el interrogante que cuestiona: “la razón por la cual el artículo 1º del Decreto 1292 de 2003, fijó un plazo de tres años”. Al respecto, precisó que en concepto de esa Delegada, el término allí fijado, obedeció a la aplicación del parágrafo 2º del artículo 16 de la Ley 790 de 2002, pese a que el mencionado Decreto no contempló esa disposición dentro de sus fundamentos; pues lo contrario implicaría que el citado Decreto 1292 de 2003 habría violado el artículo 2º, parágrafo 1º, del Decreto-Ley 254 de 2000, al exceder el término fijado en el mismo. 1 Modificado por la Ley 1105 de 2006. Indicó que adicional a lo anterior, el Decreto 1292 de 2003, fue expedido dentro del término que estableció el legislador para el ejercicio de las facultades extraordinarias de que trata el artículo 16 de la Ley 790 de 2002. Afirmó que la Ley 1105 de 2006, que modificó el Decreto-Ley 254 de 2000, estableció que en adelante sus normas, en lo pertinente regirían el proceso de liquidación de las entidades públicas de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional, respecto de las cuales se haya ordenado su supresión o disolución, como en este

caso lo es el INCORA, por lo que le es aplicable, entonces lo señalado en el artículo 2º de esta Ley, que no impuso término específico, pero que sí determinó que éste debía ser mencionado y podría prorrogarse mediante acto debidamente motivado. Resaltó que el Decreto 1492 de 2006 (acusado) se expidió con anterioridad a la entrada en vigencia la Ley 1105 de 2006, por lo que el Gobierno Nacional no ostentaba la facultad de prorrogar el plazo inicialmente fijado, toda vez que el parágrafo 2º de la Ley 790 de 2002 no establece tal posibilidad, por lo que consideró que dicho acto debe desaparecer del ordenamiento jurídico. Mencionó que en relación al Decreto 542 de 2007 (acusado), se expidió con posterioridad a la entrada en vigencia la Ley 1105 de 2006, que modificó el Decreto-Ley 254 de 2000, por lo que para dicha época la Ley le otorgó al Gobierno Nacional la posibilidad de prorrogar el plazo para desarrollar el proceso mediante dicho Decreto, concluyéndose que no existe en modo alguno violación a la Ley 790 de 2002. Señaló que si bien la Ley 790 de 2002, estableció que el término para efectuar el adelantamiento y culminación del proceso de liquidación no podría ser inferior a un año ni superior a tres, una Ley posterior, la Ley 1105 de 13 de diciembre de 20062, dispuso que el proceso liquidatorio de las entidades públicas de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional, debía en adelante regularse por sus normas, dentro de las

cuales se encuentra la facultad de prorrogar el plazo fijado para la culminación de la liquidación, mediante acto administrativo motivado. Destacó que los efectos sobre el Decreto 542 de 27 de febrero de 2007, “traería la nulidad del Decreto 1492 del 15 de mayo 2006, toda vez que es sustento o supuesto de hecho necesario para que se hubiera expedido el citado Decreto 542 de 2007”. Finalmente, concluyó que el Decreto 1492 de 15 de mayo de 2006, trasgredió el ordenamiento jurídico, al ser expedido con violación al parágrafo 2º de la Ley 790 de 2002, por lo que debe desaparecer del ordenamiento jurídico, siendo próspero el cargo formulado por el actor. Por el contrario, frente al Decreto 542 de 27 de febrero de 2007, se considera que no ha trasgredido el ordenamiento jurídico, por lo que los cargos frente a este Decreto no pueden ser despachados en forma favorable. (folios 169 a 176 del expediente) IV-. CONSIDERACIONES DE LA SALA: Sea lo primero señalar que en el caso sub examine no hay lugar a pronunciamiento inhibitorio, como lo plantea el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, pues el hecho de que los actos acusados hubieran sido prorrogados por otros y que, por ende, no se encuentren vigentes, no implica considerar que no puedan ser objeto del estudio de legalidad que les corresponde. 2 Que modificó el Decreto-Ley 254 de 2000. En efecto, en reiterada jurisprudencia de esta Corporación se ha sostenido que solamente la declaratoria de nulidad puede hacer desaparecer del mundo jurídico

un acto administrativo, no así su derogatoria o revocatoria por parte de la Administración; y que en estos casos siempre el Juez está obligado a proceder al análisis de fondo, en virtud de los efectos que tales actos hubieran podido producir mientras conservaron su vigencia.3 En el presente asunto, la controversia se contrae a establecer la legalidad de los Decretos 1492 de 15 de mayo de 2006 y 542 de 27 de febrero de 2007, que modificaron el artículo 1º, inciso 2º, del Decreto 1292 de 21 de mayo de 2003. A través del citado Decreto 1292 de 2003, el Presidente de la República, en ejercicio de las facultades conferidas por el numeral 15 del artículo 189 de la Constitución Política, el artículo 52 de la Ley 489 de 1998 y lo normado por el Decreto-Ley 254 de 2000, ordenó suprimir el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria -INCORAy, en consecuencia, dispuso su liquidación. Los actos acusados, son del siguiente tenor: “DECRETO NUMERÓ 1492 DE 2006 15 MAYO 2006 Por el cual se modifica parcialmente el Decreto 1292 de 2003 EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA, En ejercicio de las facultades constitucionales y legales, en especial de las conferidas por el numeral 15 del artículo 189 de la Constitución Política, el artículo 52 de la Ley 489 de 1998 y el Decreto Ley 254 de 2000, y CONSIDERANDO: Que el Gobierno Nacional expidió el Decreto 1292 del 21 de mayo

de 2003, por el cual se suprime el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria - INCORA y se ordena su liquidación; 3 Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 14 de enero de 1991 expediente S - 157, Consejero Ponente doctor Carlos Gustavo Arrieta Padilla. reiterada, entre otras en sentencia de la misma Sala de 6 de marzo de 1991, expediente No. S -148, C P doctor Jaime Abella Zarate. Que en el artículo 1o del mismo decreto se señaló que dicha liquidación debería concluir a más tardar en un plazo de tres (3) años a partir de la vigencia del decreto; Que de conformidad con la sustentación técnica y la programación de las actividades pendiente por ejecutar, presentada por el Gerente Liquidador del INCORA, a la junta liquidadora según consta en acta No. 1 del 15 de Febrero de 2006, se considera necesario prorrogar el tiempo de la liquidación para concluir las siguientes actividades: (i) Aprobación del cálculo actuarial por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público; (ii) Traslado de pasivo pensional; (iii) Liquidación de la Entidad adaptada en Salud - EAS; (¡v) Pago de impuesto predial de predios del Fondo Nacional Agrario; (v) Transferencia del Fondo Acumulado de Archivos; (vi) Cancelación pasivo cierto no reclamado; Que el presupuesto otorgado al INCORA en Liquidación por la Ley General de presupuesto es suficiente para sufragar los gastos que demanda el proceso de liquidación en la vigencia 2006; Que analizadas las circunstancias expuestas;

DECRETA: ARTÍCULO PRIMERO - Modificar el inciso 2o del artículo 1o del Decreto 1292 de 2003, el cual quedará así: "En consecuencia, a partir de la vigencia del presente decreto, dicho establecimiento entrará en proceso de liquidación, el cual deberá concluir a más tardar el 28 de Febrero de 2007 y utilizará para todos los efectos la denominación Instituto Colombiano de la Reforma Agraria - INCORA en Liquidación y estará adscrito al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural." ARTÍCULO SEGUNDO - El presente Decreto rige a partir de la fecha de su publicación y modifica en lo pertinente el decreto 1292 de 21 de mayo de 2003.” “DECRETO 542 DE 2007 27 FEBRERO 2007

Por el cual se modifica parcialmente el Decreto 1292 de 2003. EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA En ejercicio de las facultades constitucionales y legales, en especial de las conferidas por el numeral 15 del artículo 189 de la Constitución Política, el artículo 52 de la Ley 489 de 1998 y el Decreto-ley 254 de 2000, modificado por la Ley 1105 de 2006, y CONSIDERANDO: Que el Gobierno Nacional expidió el Decreto 1292 de 21 de mayo de 2003, por el cual se suprime el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora, y se ordena su liquidación; Que mediante Decreto 1492 del 15 de mayo de 2006 se amplió el plazo de liquidación hasta el 28 de febrero de 2007;

Que de conformidad con la sustentación técnica y la programación de las actividades pendientes por ejecutar, presentada por el Gerente Liquidador del Incora, a la junta liquidadora según consta en Acta número 1 del 18 de enero de 2007, se considera necesario ampliar el tiempo de la liquidación para concluir las siguientes actividades: i) Aprobación del cálculo actuarial por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público; ii) Traslado de pasivo pensional; iii) Pago de Pensiones; vi) Cancelación pasivo cierto no reclamado. Que el presupuesto otorgado al Incora en Liquidación por la Ley General de Pres