CE-11001-03-24-000-2007-00267-00-2010

ACTO DE CARACTER PARTICULAR - El que niega el otorgamiento de un derecho subjetivo: Legalizar la explotación de un yacimiento de materiales de construcción / ACCION DE NULIDAD - Procedencia contra actos particulares / ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Visto sus antecedentes o motivos y el contenido de las decisiones que contiene, se observa de manera diáfana que dicho acto administrativo es de claro contenido particular, individual y concreto, como quiera que por una parte le niega al solicitante el otorgamiento de un derecho subjetivo, cual es el de legalizar la explotación de un yacimiento de materiales de construcción que venía aprovechando de hecho como MINERIA DE HECHO. Por otra parte, le impone la obligación de adoptar las medidas necesarias para mitigar y corregir el impacto ambiental producido por esa explotación de hecho que estaba realizando. Todo lo cual se dio como resultado de un procedimiento administrativo que inició el actor en ejercicio del derecho de petición en interés particular, consistente en su solicitud de que le fuera legalizada la referida minería de hecho, de modo que la primera resolución puso fin a la actuación administrativa correspondiente y la segunda agotó la vía gubernativa. Significa lo anterior, que el actor fue la parte directamente interesada dentro del procedimiento administrativo que dio lugar al acto administrativo acusado, y que éste es de carácter particular cuya suerte lo afecta de manera directa e inmediata en sus derechos y obligaciones. (…) Esta Corporación en numerosos pronunciamientos, dentro de lo que se ha denominado la teoría de los fines y motivos, ha precisado y ahora lo reitera, que la acción de nulidad procede

contra actos particulares en los casos que ha señalado la ley y la jurisprudencia (…) Se observa así que el acto administrativo demandado no encuadra dentro de los enjuiciables a través de la acción de nulidad impetrada por cuanto, como atrás se dijo, la suerte de las resoluciones afecta de manera primordial al accionante. No obstante ello y en aras de garantizar los principios de prevalencia del derecho sustancial y de acceso a la administración de justicia, consagrados en los artículos 228 y 229 de la Carta Política, se debe interpretar la demanda como de nulidad y restablecimiento del derecho, toda vez que su eventual anulación le sería favorable en forma que pueda implicar el restablecimiento de sus derechos que le hubieren sido afectados. De allí que la acción de nulidad bajo examen no debió tramitarse, pues la demanda debió examinarse bajo los presupuestos sustanciales y procesales de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, que es la conducente respecto del referido acto.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 228 /

CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 229

NOTA DE RELATORIA: Sobre la procedencia de la acción de nulidad contra actos particulares sentencia, Consejo de Estado, Sala Plena, del 4 de marzo de 2003, Radicado IJ 5683 y Auto del 9 de noviembre de 2004, Radicado IJ 110010315000200400270 01.

ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Caducidad Sin embargo, en cuanto al presupuesto relacionado con la caducidad, en tanto presupuesto sustancial de la acción, se sabe que la demanda de la acción de

nulidad y restablecimiento del derecho debe presentarse dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la publicación, comunicación, notificación o ejecución, según el caso, del respectivo acto administrativo enjuiciado (artículo 136 del C.C.A.). En este caso se observa que la notificación de la resolución que agotó la vía gubernativa fue notificada mediante edicto, el cual fue desfijado el 27 de febrero de 2006, según constancia suscrita por la Coordinadora Grupo de Información y Atención al Minero, de modo que ese día se surtió la referida notificación del acto acusado. A su turno, la demanda fue presentada el 16 de julio de 2007, ante esta Sala, pudiéndose observar que confrontada esa fecha de presentación de aquella, que la Sala interpreta como de nulidad y restablecimiento del derecho por lo atrás expuesto, y la fecha de notificación del último de los actos acusados, 27 de febrero de 2006, se evidencia que transcurrieron con creces los cuatro (4) meses previstos en el artículo 136 del C.C.A. para que tenga ocurrencia el fenómeno de caducidad, pues los mismos se cumplieron, en este caso, el 28 de junio de 2006, de allí que la Sala, de oficio, con fundamento en el artículo 164, inciso 2, del C. C. A., declarará probada la excepción correspondiente, de donde ha de inhibirse de conocer el fondo del sub lite.

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 136 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 164

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

Bogotá, D.C., dieciséis (16) de diciembre de dos mil diez (2010) Radicación número: 11001-03-24-000-2007-00267-00

Actor: JAIME GARCIA DIAZ

Demandado: INGEOMINAS Referencia: ACCION DE NULIDAD La Sala decide, en única instancia, la demanda que en ejercicio de la acción instituida en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo con solicitud de suspensión provisional interpuso el actor para que se declare la nulidad de un acto particular expedido por el Instituto Colombiano de Geología y Minería

INGEOMINAS.

I.- LA DEMANDA El ciudadano JAIME GARCIA DÍAZ, mediante apoderado y en ejercicio de la acción prevista en el artículo 84 del C. C. A., presentó demanda para que en proceso de única instancia, la Sala acceda a la siguiente:

1. Pretensiones 1.1.- Declarar la nulidad de las Resoluciones núms. 00096 del 29 de diciembre de 2004 “por medio de la cual se rechaza y se archiva la solicitud para legalización de minería de hecho No FE5 -111”, y SCTM 2903 del 4 de diciembre de 2005 “por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición dentro del expediente FE5111”, en el sentido de confirmar aquella en todas sus partes. 2.- Hechos de la demanda Como tales, el memorialista relata que dentro del predio Cantera El Pinar de Vista hermosa (Municipio de MosqueraCundinamarca), ha realizado trabajos de

explotación de minería, recebo y demás concesibles, definidos como materiales de construcción. El 5 de mayo de 2004 presentó solicitud ante INGEOMINAS para la legalización de explotación minera de hecho; pero el 29 de diciembre del mismo año, mediante Resolución 96 de 2004, se le rechazó esa solicitud bajo la consideración de que el área objeto de la solicitud presenta superposición total con el área excluida de minería establecida en la Resolución 222 del Medio Ambiente. El 26 de julio de 2005 presentó recurso de reposición contra esa decisión, el cual fue resuelto mediante resolución 2903, en forma confirmatoria de la misma. 3 - Normas violadas y concepto de la violación Señala como violados por las resoluciones acusadas los artículos 2, 3, 4, 6, 21, 25, 27, 29, 58, 230 de la Constitución Política; 1, 2, 3, 30, 36, 66, y 84 de CCA., por las razones que se sintetizan a continuación: El acto administrativo demandado quedó insubsistente debido a decaimiento por perdida de fuerza ejecutoria por desaparecimiento de la norma que le sirvió de fundamento, ya que INGEOMINAS al expedir los actos acusados, invoca la Resolución 222 de 1994 del Ministerio del Medio Ambiente, que rigió hasta el 19 de julio de 2004, y ésta fue reemplazada por la Resolución 813 de 14 julio de 2004, “por la cual se redefinen y establecen las zonas compatibles con la minería de materiales de construcción y se definen y establecen las zonas compatibles con la minería de

arcillas en la Sabana de Bogotá, se sustituyen las Resoluciones 222 de 1994, 1277 de 1996 y 803 de 1999”. De tales antecedentes se infiere que al elaborarse el reporte técnico de la Subdirección de Contratación y Titulación de INGEOMINAS, ya estaba en decaimiento la Resolución 222 de 1994. El reporte de las superposiciones fechado octubre 27 de 2004 no fue un acto administrativo debidamente notificado, pues debe entenderse como un acto de trámite, sin recurso. Sin embargo, en el caso de autos viene a ser el soporte normativo de las resoluciones demandadas, violando así el debido proceso y el principio de legalidad, toda vez que INGEOMINAS realizó el estudio de superposiciones teniendo en cuenta la normativa vigente a la presentación de cada solicitud, que era la Resolución 222 de 1994, la cual fue modificada. II.- CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El Instituto Colombiano de Geología y Minería, INGEOMINAS, se opone a las pretensiones de la demanda, pues los actos demandados se sustentaron en la aplicación de las disposiciones mineras que regulan la materia. El rechazo de la solicitud FE5-111 se debió a la superposición total del área de su solicitud con las zonas de minería restringida establecidas por la Resolución 222 de

1994. Ese estudio se realiza teniendo en cuenta la normativa aplicable al momento de la presentación de cada solicitud. La solicitud de legalización de minería de hecho FE5-111 fue presentada el 5 de mayo de 2004, fecha para la cual la disposición

vigente y aplicable era la Resolución 222 de 1994, pues la Resolución 813 de 2004 y 1197 del 13 de octubre de 2004, no habían sido expedidas. Si bien al momento en que se emitió el concepto técnico de 27 de octubre de 2004 por parte de la Subdirección de Contratación y Titulación Minera, la resolución vigente era la 813 de 2004 y al momento de proferirse la resolución de rechazo de la solicitud de legalización de minería de hecho No F5-111, la vigente era la 1197 del mismo año, ello no determina que ésta última haya sido la aplicable, pues no existía al momento de presentarse la solicitud. El Código de Minas otorgó la oportunidad a los explotadores de minas de propiedad estatal sin titulo inscrito en el Registro Minero Nacional, para que la mina correspondiente obtuviese concesión, siempre y cuando el área se encontrare libre para contratar; estas legalizaciones debían hacerse a partir del 1º de enero de 2002 y hasta el 31 de diciembre de 2004, de tal suerte que con posterioridad a dicha fecha no era procedente presentar este tipo de solicitudes ante la autoridad minera. III.- ALEGATOS DE CONCLUSIÓN En esta oportunidad se pronunciaron tanto el demandante como la entidad demandada. 1.- El primero de ellos, además de reiterar lo expuesto en la demanda, agrega que los actos demandados fueron proferidos dentro de un proceso de legalización de minería de hecho regulado por el artículo 165 del Código de Minas y del Decreto 2390 de 2002, que nació para regular la explotación minera informal. Por lo tanto no nos encontramos frente a una situación jurídica consolidada sino con una en

curso, la cual debió ser definida mediante una resolución que determinará si se aprobaba o rechazaba la legalización de la minería de hecho. 2.- La entidad demandada, igualmente reitera lo manifestado en el escrito de contestación de la demanda. IV.- CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Procurador Primero Delegado ante la Corporación precisó que la decisión adoptada se presentó en vigencia de la Resolución 222 de 1994, sin embargo, al momento de proferir la decisión ya se encontraba derogada; correspondía entonces a la Administración ajustar su decisión a las disposiciones vigentes al momento en que se emitió la decisión, pues para el administrado no se había consolidado ningún derecho y lo que tenia era una mera expectativa que debía resolver el ministerio sujetándose a las disposiciones vigentes al momento de proferir la decisión, puesto que los actos administrativos que sustituyeron la Resolución 222 no condicionaron su eficacia y efectividad a las solicitudes que se presentaran con posterioridad a su vigencia, razón por la cual debían aplicarse con efecto inmediato. Que así las cosas, infiere que le asiste razón al actor en cuanto considera que la Administración le desconoció el debido proceso al aplicarle la aludida Resolución 222 de 1994, pese a que ésta, en virtud de haber sido derogada, se encontraba fuera del ordenamiento jurídico al momento de proferir su decisión de rechazarle la solicitud de explotación minera de hecho. VI.- DECISIÓN No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir el asunto sub lite, previas las siguientes:

CONSIDERACIONES

1. El acto acusado.

Está conformado por las Resoluciones Núms. 00096 del 29 de diciembre de 2004 “por medio de la cual se rechaza y se archiva la solicitud para legalización de minería de hecho No FE5 -111”, y SCTM 2903 del 4 de diciembre de 2005 “por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición dentro del expediente FE5111”, en el sentido de confirmar aquella en todas sus partes, ambas proferidas por la Subdirectora de Contratación y Titulación del Instituto Colombiano de Geología y Minería – Ingeominas. En la primera de ellas se exponen como motivos y se resuelve lo siguiente: “CONSIDERANDO Que el 5 de mayo de 2004, el señor JAIME GARCIA DIAZ, identificado con C. de C. 121.244, mediante radicación FE5-111 (fls. 1 a 20) presentó solicitud de LEGALIZACIÓN MINERIA DE HECHO para explotación de un yacimiento de MATERIALES DE CONSTRUCCION, ubicado en jurisdicción del municipio de Mosquera (Cundinamarca). Que adelantado el trámite correspondiente, el 27 de octubre de 2004 (fls. 21 – 23), la Subdirección de Contratación y Titulación, emitió reporte según el cual el área de interés para la LEGALIZACION DE MINERIA DE HECHO se encuentra superpuesta totalmente, con el área de minería excluida, establecida en la Resolución 222 del Ministerio del Medio Ambiente, NO QUEDANDO ÁREA LIBRE PARA

CONTINUAR CON EL TRAMITE DE LA LEGALIZACIÓN DE

MINERÍA DE HECHO SOLICITADA.

Que así las cosas y de conformidad con lo establecido en el Art. 4º del Decreto 2390 de 2002 : “Artículo 4º. En el caso de superposición total de áreas y para el mismo mineral, entre solicitudes de legalización con: Solicitudes de legalización en trámite, propuestas de contratos de concesión y solicitudes anteriores, solicitudes de autorización temporal anteriores o autorizaciones temporales en ejecución, títulos mineros otorgados inscritos y no inscritos en el Registro Minero Nacional, títulos de propiedad privada del subsuelo, zonas de reserva especial, zonas de seguridad nacional, zonas excluibles de la minería, zonas de minería restringida y demás áreas de protección ecológica y ambiental de acuerdo con la normatividad ambiental vigente, sin la correspondiente autorización o zonas de inversión estatal; y las áreas sobre las que se hubiere resuelto abrir licitaciones y concursos dentro de las zonas anteriormente aportadas, tal y como lo dispone el artículo 351 del Código de Minas, se procederá al rechazo de la solicitud y se ordenará la suspensión de la explotación de conformidad con lo establecido en el artículo 306 y el Capítulo XVII del Código de Minas.” Que de este modo se debe proceder a rechazar la presente solicitud de legalización de minería de hecho de conformidad con el artículo 4º del decreto 2390 de 2002. En mérito de lo expuesto, el INSTITUTO COLOMBIANO DE

GEOLOGÍA Y MINERIA, - INGEMONAS,

RESUELVE: ARTÍCULO PRIMERO.- RECHAZAR la solicitud de LEGALIZACION

DE MINERIA DE HECHO número FE5-111, de un yacimiento MATERIALES DE CONSTRUCCION, presentada por el señor JAIME GARCIA DIAZ ubicado en jurisdicción del municipio de Mosquera (Cundinamarca). ARTÍCULO SEGUNDO.- Una vez ejecutoriada y en firme la presente resolución, oficiar a través del grupo de información y atención al minero, al Alcalde del municipio en mención para que proceda de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 161 y 306 de la ley 685 de 2001 (Código de Minas), según lo dispuesto por el artículo 4º del decreto 2390 de 2002. ARTÍCULO TERCERO.- Una vez ejecutoriada y en firme la presente resolución, compulsar copias a la autoridad ambiental competente, del presente acto administrativo, con el fin de que esta ordene la adopción de las medidas necesarias a tomar por parte del solicitante para mitigar y corregir el impacto ambiental producido por la explotación de hecho, de conformidad con el parágrafo del artículo 4º del decreto 2390 de 2002.”

2. Clase del acto demandado Visto sus antecedentes o motivos y el contenido de las decisiones que contiene, se observa de manera diáfana que dicho acto administrativo es de claro contenido particular, individual y concreto, como quiera que por una parte le niega al solicitante el otorgamiento de un derecho subjetivo, cual es el de legalizar la explotación de un yacimiento de materiales de construcción que venía aprovechando de hecho como MINERIA DE HECHO.

Por otra parte, le impone la obligación de adoptar las medidas necesarias para

mitigar y corregir el impacto ambiental producido por esa explotación de hecho que estaba realizando. Todo lo cual se dio como resultado de un procedimiento administrativo que inició el actor en ejercicio del derecho de petición en interés particular, consistente en su solicitud de que le fuera legalizada la referida minería de hecho, de modo que la primera resolución puso fin a la actuación administrativa correspondiente y la segunda agotó la vía gubernativa. Significa lo anterior, que el actor fue la parte directamente interesada dentro del procedimiento administrativo que dio lugar al acto administrativo acusado, y que éste es de carácter particular cuya suerte lo afecta de manera directa e inmediata en sus derechos y obligaciones. 3.- Interpretación del carácter de la presente acción Esta Corporación en numerosos pronunciamientos, dentro de lo que se ha denominado la teoría de los fines y motivos, ha precisado y ahora lo reitera, que la acción de nulidad procede contra actos particulares en los casos que ha señalado la ley y la jurisprudencia, y así lo reiteró su Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sentencia de IJ 5683 de 4 de marzo de 2003, y en su auto de 9 de noviembre de 2004, expediente IJ Núm.: 110010315000200400270 01, al decir que “reitera la posición jurisprudencial que mayoritariamente ha venido sosteniendo sobre el control judicial de los actos administrativos particulares, por cuanto contiene una interpretación razonada y sistemática de las normas que regulan las acciones contencioso administrativas y que se aviene con el contenido de la función jurisdiccional, la eficacia de dichas normas y los asuntos a cargo de

la jurisdicción contencioso administrativa, en especial los relativos a los actos administrativos, en aras de preservar la estabilidad de los mismos, y por ende la seguridad jurídica y los derechos reconocidos mediante ellos cuando crean situaciones jurídicas particulares o subjetivas”. Se observa así que el acto administrativo demandado no encuadra dentro de los enjuiciables a través de la acción de nulidad impetrada por cuanto, como atrás se dijo, la suerte de las resoluciones afecta de manera primordial al accionante. No obstante ello y en aras de garantizar los principios de prevalencia del derecho sustancial y de acceso a la administración de justicia, consagrados en los artículos 228 y 229 de la Carta Política, se debe interpretar la demanda como de nulidad y restablecimiento del derecho, toda vez que su eventual anulación le sería favorable en forma que pueda implicar el restablecimiento de sus derechos que le hubieren sido afectados. De allí que la acción de nulidad bajo examen no debió tramitarse, pues la demanda debió examinarse bajo los presupuestos sustanciales y procesales de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, que es la conducente respecto del referido acto. 4.- Procedibilidad de la presente acción En ese orden se observa que se cumple el presupuesto del interés y legitimación por activa en la acción, toda vez que como atrás se dijo el actor es el directamente interesado en el asunto al presentar dicha solicitud, de allí que se encuentra legitimado para demandar tales actos. Sin embargo, en cuanto al presupuesto relacionado con la caducidad, en tanto presupuesto sustancial de la acción, se sabe que la demanda de la acción de

nulidad y restablecimiento del derecho debe presentarse dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la publicación, comunicación, notificación o ejecución, según el caso, del respectivo acto administrativo enjuiciado (artículo 136 del C.C.A.). En este caso se observa que la notificación de la resolución que agotó la vía gubernativa fue notificada mediante edicto, el cual fue desfijado el 27 de febrero de 2006, según constancia suscrita por la Coordinadora Grupo de Información y Atención al Minero, de modo que ese día se surtió la referida notificación del acto acusado. A su turno, la demanda fue presentada el 16 de julio de 2007, ante esta Sala, pudiéndose observar que confrontada esa fecha de presentación de aquella, que la Sala interpreta como de nulidad y restablecimiento del derecho por lo atrás expuesto, y la fecha de notificación del último de los actos acusados, 27 de febrero de 2006, se evidencia que transcurrieron con creces los cuatro (4) meses previstos en el artículo 136 del C.C.A. para que tenga ocurrencia el fenómeno de caducidad, pues los mismos se cumplieron, en este caso, el 28 de junio de 2006, de allí que la Sala, de oficio, con fundamento en el artículo 164, inciso 2, del C. C. A., declarará probada la excepción correspondiente, de donde ha de inhibirse de conocer el fondo del sub lite. Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA

DECLÁRASE probada, de oficio, la excepción de caducidad de la acción incoada en este proceso y, en consecuencia, INHIBESE de decidir el fondo de la demanda presentada por el señor JAIME GARCIA DÍAZ para que se declarara la nulidad de las Resoluciones Núms. 00096 del 29 de diciembre de 2004 “por medio de la cual se rechaza y se archiva la solicitud para legalización de minería de hecho No FE5 -111”, y SCTM 2903 del 4 de diciembre de 2005 “por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición dentro del expediente FE5-111”, proferidas por la Subdirectora de Contratación y Titulación del Instituto Colombiano de Geología y Minería – Ingeominas. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión del 16 de diciembre de 2010.

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARIA ELIZABETH GARCIA G.

Presidente

MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO MARCO ANTONIO VELILLA MORENO