CE-11001-03-24-000-2007-00278-00-2014

FACULTAD PARA ESTABLECER LINEAMIENTOS DE CARACTER GENERAL

DE ACTIVIDADES ECONOMICAS QUE VELEN POR EL NORMAL DESARROLLO DE LOS RECURSOS NATURALES De conformidad con el numeral 14, del artículo 5 la Ley 99 de 1993 corresponde al Ministerio del Medio Ambiente, definir y regular los instrumentos administrativos y mecanismos necesarios para la prevención y el control de los factores de deterioro ambiental y determinar los criterios de evaluación, seguimiento y manejo ambientales de las actividades económicas. La Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga se arrogó competencias del Ministerio de Medio Ambiente, definidas por el numeral 14 del artículo 5 de la Ley 99 de 1993 que prevé como una de sus funciones dentro del Sistema Nacional Ambiental, definir y regular los instrumentos administrativos y mecanismos necesarios para la prevención y el control de los factores de deterioro ambiental y determinar los criterios de evaluación, seguimiento y manejo ambientales de las actividades económicas Por todo lo anterior es necesario concluir que la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Cundinamarca no tenía competencia para expedir la Resolución 000173 de 2010, y ninguna de las normas invocadas por la CDMB en el acto acusado, la faculta para establecer lineamientos de carácter general para el cumplimiento de su función de evaluación, control y seguimiento de actividades económicas que puedan generar en deterioro ambiental o poner en peligro el normal desarrollo sostenible de los recursos naturales, dado que dicha competencia le fue atribuida por ley al Ministerio de Medio Ambiente.

FUENTE FORMAL: LEY 99 DE 1993 – ARTICULO 5 NUMERAL 14 / LEY 99 DE

1993 – ARTICULO 31 / LEY 99 DE 1993 – ARTICULO 58.

NORMA DEMANDADA: RESOLUCION 00173 DE 2002 (4 de marzo)

CORPORACION AUTONOMA REGIONAL PARA LA DEFENSA DE LA MESETA

DE BUCARAMANGA (Anulada).

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO

Bogotá, D.C., tres (3) de abril de dos mil catorce (2014) Radicación número: 11001-03-24-000-2007-00278-00

Actor: PROCURADURIA DELEGADA PARA ASUNTOS AMBIENTALES Y

AGRARIOS

Demandado: CORPORACION AUTONOMA REGIONAL PARA LA DEFENSA

DE LA MESETA DE BUCARAMANGA Referencia: ACCION PUBLICA DE NULIDAD Se decide la acción pública de nulidad interpuesta por la parte demandante, contra la Resolución 00173 de 04 de marzo de 2002, expedida por el Director General de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga.

I. ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA 1.1. Pretensiones Declarar la nulidad de la Resolución No. 000173 del 04 de marzo de 2002, expedida por el Director General de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga -C.D.M.B., "por la cual se establecen los lineamientos ambientales para la localización y construcción de proyectos urbanísticos y arquitectónicos en suelo urbano de los municipios del área de jurisdicción de la CDMB y se establece el Documento de Seguimiento y Control

Ambiental" 1.2. Hechos De acuerdo con el texto de la demanda, se pueden resumir en los siguientes: La Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga (CDMB) expidió la Resolución 000173 del 04 de marzo de 2002, para definir y regular el denominado documento de seguimiento y control ambiental, en ella se establece un instrumento de seguimiento y control ambiental cuya esencia reemplaza el objeto de la licencia ambiental que se exigía para los proyectos urbanísticos y arquitectónicos en suelo urbano; los mencionados proyectos requerían de licencia ambiental siempre y cuando en el municipio donde se localizaran no existiera un plan de ordenamiento territorial aprobado por la autoridad ambiental. Los municipios que pertenecen a la jurisdicción de la CDMB cuentan con plan de ordenamiento territorial aprobado por esa Corporación, esto no hace factible ni legalmente procedente exigir licencia ambiental para el desarrollo de los citados proyectos. Es claro que sin tener competencia crea mecanismo de control inexistente en la legislación ambiental, denominado: documento de seguimiento y control ambiental. 1.3. Normas violadas y concepto de la violación. La actora invoca como normas vulneradas el numeral 14 del artículo 5, el artículo 31 y el artículo 29 de la Ley 99 de 1993, así como el artículo 121 de la Constitución Política. La actora sostiene que la CDMB no tenía competencia legal para expedir actos administrativos como la Resolución 000173 del 04 de Marzo de 2002 que son de carácter general y cuyo objeto material consiste en la definición y regulación de un instrumento administrativo de control y prevención de los factores de deterioro

ambiental, ya que esta es una competencia del Ministerio de Ambiente definida por el numeral 14 del artículo 5 de la Ley 99 de 1993. Argumenta la actora que la Constitución Política en materia ambiental no precisó las competencias de cada institución pública dejando esta función al legislador, razón por la que solo le corresponde a este último definir las competencias que se refieren a materias ambientales. En este sentido la CDMB está regulada a través de la Ley 99 de 1993 y en su artículo 23 establece su creación y funciones precisando que es un ente corporativo de carácter público, creado por la ley, integrado por las entidades territoriales del área geográfica del río Lebrija, con autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, que está encargado por la ley de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales y propender por el desarrollo sostenible, conforme a las disposiciones legales y las políticas del Ministerio de Ambiente. La CDMB de acuerdo con el artículo 31 de la Ley 99 de 1993 es máxima autoridad ambiental dentro de su jurisdicción y tal autoridad debe estar conforme a las normatividad superior y a las directrices y políticas fijadas por el Ministerio de Ambiente. Por otra parte, Las Corporaciones Autónomas Regionales son parte del SINASistema Nacional Ambiental, por lo tanto deben actuar de manera armónica con las instituciones que integran el SINA y acatar las reglas y principios establecidos por el legislador para este sistema. La Ley 99 de 1993 al configurar el SINA como el responsable de la gestión ambiental pública del País, fijó a cada uno de los integrantes institucionales del

mismo, determinadas funciones que se deben cumplir conforme a los principios, reglas y normas de la Ley y de la Constitución Política. Así pues, es claro que la función de expedir normas de carácter general cuyo objeto consista en definir o regular nuevos instrumentos administrativos de prevención y control ambiental está radicada por mandato del numeral 14 del artículo 5 de la Ley 99 de 1993 en el Ministerio de Ambiente y por el contrario, en ninguna norma se asigna tal función a las Corporaciones Autónomas Regionales. Por lo anterior, es del caso concluir que la CDMB carece de competencia para expedir normas jurídicas generales cuyo objeto consista en crear nuevos instrumentos administrativos de prevención y control ambiental, por ser esa una facultad legal reservada por el legislador al Ministerio del Ambiente. En este sentido la CDMB carecía de competencia para expedir la Resolución 173 del 04 de marzo de 2002, por la cual inventó, definió y reguló el instrumento administrativo de prevención y control ambiental consistente en establecer lineamientos ambientales generales para la localización y construcción de proyectos urbanísticos y arquitectónicos en suelo urbano y crear el requisito denominado documento de seguimiento y control ambiental. No son suficientes los argumentos para abrogarse la competencia asignada por el legislador al Ministerio de Ambiente, para inventar, definir y regular un nuevo instrumento de control ambiental para los proyectos previstos por el Decreto 1892 de 1999 y para cualquier otro proyecto, obra o actividad que pueda causar afectaciones ambientales, como expresamente lo prescribe la CDMB en el artículo 1 de la norma demandada que establece que “La presente norma tiene por objeto establecer los lineamientos para el control y seguimiento ambiental del

desarrollo de proyectos urbanísticos o arquitectónicos que con la entrada en vigencia de los planes de ordenamiento territorial, planes básicos de ordenamiento territorial o esquemas de ordenamiento territorial y/o por la aplicación del Decreto Reglamentario 1753 de 1994 no requieren licencia ambiental y para aquellos proyectos que sin encontrarse dentro de las categorías anteriores puedan causar afectaciones ambientales durante su localización y construcción” Es oportuno expresar que el Estado no queda sin otro medio de control frente al desarrollo del proyecto, obra o actividad, pues es claro que para lo referente a urbanismo y construcción se requiere de la correspondiente licencia urbanística o de construcción que es competencia de la curaduría urbana o de la oficina de planeación municipal, según el municipio. Además, la autoridad ambiental tiene amplias facultades de control que le permiten vigilar que el uso de los recursos naturales renovables se haga con plena observancia de la normatividad ambiental como es el caso de lo referente al aprovechamiento forestal el cual requiere de permiso o autorización ambiental, por simplemente enunciar un ejemplo. La CDMB crea una carga para los ciudadanos que pretenden ejecutar tales proyectos subrogando prácticamente las exigencias establecidas, cuando era necesaria la licencia ambiental, la cual por efecto de haber sido expedido un plan de ordenamiento territorial debidamente aprobado y concertado con la CDMB ahora no la requiere. No es dable que el mismo proyecto requiera doble evaluación. Eso es contrario a lo dispuesto por el artículo 333 Constitucional. De otra parte, es necesario y pertinente precisar que la CDMB sí es competente para ejercer funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental conforme

con lo dispuesto por el artículo 31 de la Ley 99 de 1993, pero no para crear, definir y regular los instrumentos para cumplir esa función. Es claro que la competencia para crear, definir y regular los instrumentos de prevención y control del deterioro ambiental corresponde al Ministerio de Ambiente mientras que a la Corporación le corresponde su aplicación. En este contexto, se insiste en que la CDMB cuenta con diversos instrumentos legales para ejercer la evaluación, control y seguimiento ambiental, como es su función de aprobación de los planes de ordenamiento territorial, los permisos y concesiones para el uso de los recursos naturales renovables que puedan ser afectados por el desarrollo de un determinado proyecto, etc. Hasta aquí queda clara la falta de competencia legal de la CDMB para definir y regular un nuevo instrumento de prevención y control ambiental, siendo oportuno precisar que por consiguiente el Director General de la Corporación también carece de competencia para suscribir como representante legal de la Corporación el acto administrativo aquí demandado, conforme al artículo 29 de la Ley 99 de

1993. Esto amerita precisar que la Ley 99 de 1993 en ninguna de sus normas faculta a los directores generales de las Corporaciones para expedir actos administrativos generales para crear, definir o regular instrumentos de prevención y control del deterioro ambiental. El artículo 29 de la citada Ley, norma que es la que precisa las funciones del Director General de la Corporación, en ningún aparte le señala tal función, razón suficiente para concluir que tampoco tenía competencia para expedir el acto aquí impugnado de nulidad.

Además la norma demandada se expide en ejercicio de la facultad reglamentaria de la ley, propia y exclusiva del gobierno nacional conforme a lo preceptuado por

el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política. Así podría ser considerada la Resolución 173 de 2002 expedida por la CDMB en el sentido que sólo el Gobierno Nacional en ejercicio de esta facultad puede reglamentar la Ley 99 de 1993.

2. CONTESTACION DE LA DEMANDA La Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga – (CDMB), contestó la demanda, oponiéndose a la prosperidad de sus pretensiones, con base en los siguientes argumentos: La Resolución 00173 de 2002 no infringe el numeral 14 del artículo 5 de la Ley 99 de 1993, toda vez que fue expedida de conformidad con las competencias de evaluación, control y seguimiento ambiental que la Ley 99 de 1993 otorgó a la Corporaciones Autónomas Regionales y no en uso de las funciones otorgadas al

Ministerio de Medio Ambiente. El numeral 11 faculta a las Corporaciones Autónomas para ejercer las funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental de las actividades de exploración, explotación, beneficio, transporte, uso y depósito de los recursos naturales no renovables, incluida la actividad portuaria con exclusión de las competencias atribuidas al Ministerio del Medio Ambiente, así como de otras actividades, proyectos o factores que generen o puedan generar deterioro ambiental. De lo anterior se colige que revisado el texto del artículo 31 invocado por la actora no se vislumbra que este haya sido transgredido, toda vez que al tenor de la Resolución demandada, lo que se busca es que el propietario de un proyecto, maneje dentro,

de un ambiente sostenible, su obra o actividad en estrecha armonía y colaboración con dependencias a nivel territorial, como las Secretarías de Planeación Municipal y las Curadurías Urbanas. Tal como se observa de la lectura del artículo 29 de la Ley 99 de 1993, dentro de las funciones del director general se encuentran las establecidas en los estatutos de la Corporación, los cuales prevén además de las fijadas en la ley, desempeñar las funciones que no le hayan sido asignadas a la Asamblea Corporativa ni al Consejo Directivo y que sean necesarias para el cumplimiento del objetivo de la Corporación, no siendo válido el concepto de transgresión de la norma. Es claro que la Ley 99, otorgó a las Corporaciones Autónomas Regionales la función de control y seguimiento ambiental de algunas actividades o proyectos que generen o puedan generar deterioro ambiental. El Documento de Seguimiento y Control Ambiental establecido en la Resolución 00173, tal y como su nombre lo enuncia es un instrumento de seguimiento y control a ciertos proyectos que si bien es cierto, no son sujeto de licenciamiento ambiental, si generan un grave deterioro a los recursos naturales, y por lo tanto deben ser susceptibles del control por parte de la Autoridad Ambiental, quien debe concentrar todos sus esfuerzos en procurar la conservación, y utilización racional de los recursos naturales, función que no solamente establece la ley, sino la misma Constitución Política de 1991, la cual ha sido considerada la constitución ecológica. El Decreto 879 de 1998, establece en su artículo 27 que la etapa de evaluación y seguimiento de los Planes, Planes Básicos y Esquemas de Ordenamiento

Territorial se desarrollará de manera permanente a lo largo de la vigencia del plan con la participación de todas las partes interesadas [...] Es necesario que la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga (CDMB) reglamente de acuerdo a las funciones Constitucionales y Legales el procedimiento para efectuar el seguimiento de los aspectos ambientales de los Planes, Planes Básicos y Esquemas de ordenamiento territorial del área de jurisdicción de la C.D.M.B., que se encuentren debidamente concertados con la autoridad ambiental y hayan surtido su trámite de aprobación, con el objeto de verificar el cumplimiento y desarrollo de la variable ambiental inmersa en sus contenidos y dentro del inmediato, corto, mediano y largo plazo. En segundo lugar no es de recibo el argumento esgrimido por la Procuraduría Delegada, cuando manifiesta que la Resolución 00173 de 2002, es violatoría de la Constitución Nacional, teniendo en cuenta que si existe norma o ley, que otorga a las Corporaciones una función de control y seguimiento, la cual debe ser entendida, según las condiciones de cada área de jurisdicción, ya que gracias a la diversidad biológica que se maneja en nuestro país, la función de control y seguimiento no puede ser igual para todas las CARS. Ahora bien manifiesta la actora, que no es cierto que no exista otro medio de control frente al desarrollo del proyecto, obra o actividad, pues para lo referente a urbanismo y construcción se requiere la correspondiente licencia urbanística o de construcción. En estos términos es necesario precisar que las curadurías urbanas no tienen competencia en lo que a temas ambientales se refiere, siendo así, no

seria este un mecanismo idóneo para controlar los asuntos ambientales tales como taludes estabilizados, zonas verdes establecidas, rondas de cauces protegidas, aislamientos de pie y borde de taludes tratados, etc, que son objeto del Documento de Seguimiento y Control Ambiental y que desde luego desborda el ámbito de las competencias de estas entidades. De otra parte, si bien es cierto que las Corporaciones cuentan con algunos mecanismos de control, estos no han sido suficientes para controlar la problemática que en materia ambiental enfrenta nuestra área de jurisdicción. La CDMB no se está inventando normas, sino que mediante un acto administrativo define y determina unos controles de carácter ambiental, de conformidad con las funciones que debe cumplir la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, como Autoridad Ambiental, específicamente en lo relacionado con: manejo del agua, suelo, bosque, aire, fauna y el hombre, quien al final del ciclo es quien recibe los efectos nocivos o los beneficios, dependiendo del manejo ambiental que se le de a un proyecto, obra o actividad, actividad que le es propia dada su condición de autoridad ambiental. La Resolución 00173 de 2002, tiene un verdadero soporte técnico y jurídico, que ha permitido que la CDMB cumpla con las funciones de seguimiento y control otorgadas por la Ley 99 de 1993, y no como lo ha manifestado la actora al concluir que la CDMB carece de competencia para establecer mecanismos, encaminados a salvaguardar los recursos naturales que le han encomendados para su protección.

IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR

El señor Procurador Delegado para la Conciliación Administrativa, emitió concepto considerando que la actora logró desvirtuar la presunción de legalidad de la Resolución No. 000173 de 4 de marzo de 2002, expedida por la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga y, en consecuencia, solita se declare la nulidad, con los siguientes argumentos: El artículo 5o de la Ley 99 de 1993, establece las funciones del Ministerio del Medio Ambiente, dentro de las cuales se encuentra en el numeral “14) Definir y regular los instrumentos administrativos y mecanismos necesarios para la prevención y el control de los factores de deterioro ambiental y determinar los criterios de evaluación, seguimiento y manejo ambientales de las actividades económicas». Para la entidad demandada, su competencia deriva del numeral 11 del artículo 31 de la Ley 99 de 1993, que al regular las funciones de las Corporación Autónomas Regionales, indica «Ejercer las funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental de las actividades de exploración, explotación, beneficio, transporte, uso y depósito de los recursos naturales no renovables, incluida la actividad portuaria con exclusión de las competencias atribuidas al Ministerio del Medio Ambiente, así como de otras actividades, proyectos o factores que generen o puedan generar deterioro ambiental. Esta función comprende la expedición de la respectiva licencia ambiental. Las funciones a que se refiere este numeral serán ejercidas de acuerdo con el artículo 58 de esta Ley». El artículo 58° regula el procedimiento para el otorgamiento de licencias ambientales. La licencia ambiental, conforme lo ha explicado la jurisprudencia del Consejo de

Estado1, es «la autorización que otorga la autoridad ambiental competente a una persona, mediante acto administrativo, para que emprenda la ejecución de un proyecto, obra o actividad que puede llegar a producir deterioro grave a los recursos naturales renovables o al medio ambiente o introducir modificaciones considerables o notorias al paisaje, estableciendo los requisitos, obligaciones y condiciones que el beneficiario de la Licencia Ambiental debe cumplir para prevenir, mitigar, corregir, compensar y manejar los efectos ambientales del proyecto, obra o actividad autorizada» 1 Sentencia de 29 de noviembre de 2010, Exp. 1996-04746, Consejero Ponente: Rafael Ostau de Lanfont Pianeta. Tal y como lo señala el numeral 11 del artículo 31 de la Ley 99 de 1993, el instrumento por el cual se ejerce dicha función de evaluación, control y seguimiento ambiental es la licencia ambiental, al expresar su parte final que «Las funciones a que se refiere este numeral artículo 58a de esta Ley», lo cual es contradictorio con la situación de hecho que se pretende regular, toda vez que la corporación autónoma pretende establecer unos lineamientos para el control y seguimiento ambiental de proyectos que no requieren licencia ambiental. A fin de establecer la jerarquía del Ministerio del Medio Ambiente, el señor Procurador trae a colación un concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil2, referente al papel del Ministerio del Medio Ambiente como organismo rector dentro del Sistema Nacional Ambiental. La Delegada considera que la Resolución enjuiciada no puede sustentarse en el numeral 11 del artículo 31 de la Ley 99 de 1993, puesto que dicha atribución,

deben ser ejercidas a través de la licencia ambiental, lo cual resulta contradictorio con la situación que se pretende regular. Adicionalmente, el acto administrativo de carácter general expedido por la corporación autónoma regional, debió haber sido proferido por el Ministerio del Medio Ambiente, toda vez que le corresponde a dicha entidad «10) Determinar las normas ambientales mínimas y las regulaciones de carácter general sobre medio ambiente a las que deberán sujetarse los centros urbanos y asentamientos humanos y las actividades mineras, industriales, de transporte y en general todo servicio o actividad que pueda generar directa o indirectamente daños ambientales»; así como «11) Dictar regulaciones de carácter general tendientes a controlar y reducir las contaminaciones geosféricas, hídrícas, del paisaje, sonoras y atmosféricas, en todo el territorio nacional;» y «14) Definir y regular los instrumentos administrativos y mecanismos necesarios para la prevención y el control de los factores de deterioro ambiental y determinar los criterios de evaluación, seguimiento y manejo ambientales de las actividades económicas;». Finalmente manifiesta que en momento alguno se pretende por parte de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, la reglamentación de la Ley 99 de 1993. Dicha entidad pretendió expedir un acto administrativo de carácter general con base en un entendimiento equivocado del 2 Concepto de 15 de diciembre de 2005, exp. 2005-01689, Consejero Ponente: Flavio Augusto Rodríguez Arce numeral 11 del artículo 31 de la Ley 99 de 1993, arrogándose competencias

propias del Ministerio de Ambiente.

V. CONSIDERACIONES DE LA SALA Conoce la Sección Primera del Consejo de Estado la presente demanda en acción de nulidad, propuesta por la Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios contra la Resolución 000173 de 4 de marzo de 2002, expedida por la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, entidad del orden nacional, por cual se establecen los lineamientos ambientales para la localización y construcción de proyectos urbanísticos y arquitectónicos en suelo urbano de los municipios del área de jurisdicción de la CDMB y se establece el documento de seguimiento y control ambiental.

Antes de entrar en el examen de fondo, observa la Sala que, la Corporación Autónoma para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, por oficio allegado al expediente a folio 133, informa que la resolución acusada fue revocada en todas sus partes por la Resolución 001429 de 31 de diciembre de 2008, por lo que se hace necesario señalar que en diferentes oportunidades esta Corporación se ha pronunciado sobre el control de legalidad de los actos administrativos que pierden su vigencia, con las siguientes consideraciones3: “Al respecto, el artículo 66 del Código Contencioso Administrativo prescribe, al regular la pérdida de fuerza ejecutoria, que “Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos serán obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción en lo contencioso administrativo pero perderán su fuerza ejecutoria en los siguientes casos: (…)5. Cuando pierdan su vigencia (…)”.

A partir de esta norma, jurisprudencial y doctrinariamente se ha construido el instituto del “decaimiento del acto administrativo” como una suerte de “extinción” del mismo, que corresponde a la situación en la cual un acto 3 Sentencia de 10 de marzo de 2011, Expediente No. : 11001-03-26-000-1997-13857-00(13857) Consejera Ponente: : RUTH STELLA CORREA PALACIO administrativo que cobró firmeza deja de ser obligatorio al perder vigencia deja de producir efectos jurídicos4. Esta Corporación ha sostenido mayoritariamente que la figura del decaimiento del acto administrativo no impide el juicio de legalidad del mismo, en tanto éste debe realizarse según las circunstancias vigentes al momento de su expedición y habida consideración de que el decaimiento sólo opera hacia el futuro, en tanto: [dicho] fenómeno en nada afecta la validez del acto administrativo, no se afecta el principio de la presunción de legalidad del acto administrativo, ya que el juzgamiento de la legalidad de un acto administrativo debe hacerse con relación a las circunstancias vigentes al momento de su expedición. No hay, por lo tanto, razón alguna que imposibilite proferir fallo de fondo con respecto a la legalidad de un acto respecto del cual se ha producido el fenómeno del DECAIMIENTO, entendiendo que dicho fallo abarcará el lapso durante el cual dicho acto administrativo estuvo vigente, lapso durante el cual el acto administrativo gozó de presunción de legalidad. Lo anterior, por cuanto para que se produzca un fallo de mérito

respecto de un acto administrativo, no se requiere que el mismo se encuentre produciendo efectos, tal como se sostuvo por esta Sección en providencia de fecha junio 15 de 19925 , pues sólo el fallo de nulidad, al producir efectos ex tunc, desvirtúa la presunción de legalidad que acompañó al acto administrativo mientras éste produjo sus efectos. (…) Lo anterior, debido a que la nulidad que se ha solicitado, concierne a la validez del acto administrativo y en el evento de prosperar, se remonta hasta el momento de su expedición, mientras que la causal de decaimiento que acaeció estando en trámite este proceso, atañe a circunstancias posteriores al nacimiento del acto administrativo y no atacan la validez del mismo.6 (subrayas de la Sala) En tal virtud, la presunción de legalidad que ostentan los actos administrativos tan sólo puede ser desvirtuada por el juez del acto, de suerte que el “decaimiento” del acto administrativo no trae aparejado el juicio de validez del mismo7.” 4 BERROCAL GUERRERO, Luis Enrique, Manual del acto administrativo, Bogotá, Librería Ediciones del Profesional, 2009, p. 441. 5 Sección Primera. Expediente 1948. 6 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA, sentencia de agosto 3 de 2000, Rad. 5722. 7 ? Cfr. CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, sentencias RD 21051 de 2006 y N 19526 de 2010.

De conformidad con lo anterior y según lo previsto en el artículo 128 del C.C.A., modificado por el artículo 36 de la Ley 446 de 1998, el Consejo de Estado es competente para conocer el presente proceso en única instancia por tratarse de una demanda de nulidad de acto administrativo expedido por autoridad nacional, como es la Corporación Autónoma Regional para la defensa de la Meseta de Bucaramanga. El problema jurídico a dilucidar es si la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga –CDMB, era competente para expedir el acto acusado y establecer instrumentos de control de carácter general que le permitieran cumplir con las funciones establecidas, para las Corporaciones Autónomas Regionales, en el numeral 11 del artículo 31 de la Ley 99 de 1993. Los apartes del extenso texto del acto demandado, que se transcriben son importantes para el análisis del caso:

“CORPORACION AUTONOMA REGIONAL APRA LA DEFENSA DE LA

MESETA DE BUCARAMANGA RESOLUCION 000173 4 de Marzo de 2002 “Por la cual se establecen los lineamientos ambientales para la localización y construcción de proyectos urbanísticos en suelo urbano de los municipios del área de jurisdicción de la CDMB y se establece el Documento de Seguimiento y Control Ambiental. El Director General En ejercicio de las facultades conferidas por la Ley 99 de 1993 y ,

“CONSIDERANDO

1. Que con fundamento en los numerales 2 y 12 del artículo 31 de la Ley 99 de 1993, corresponde a las Corporaciones Autónomas Regionales ejercer la función de máxima autoridad ambiental en el área de su jurisdicción de

acuerdo con las normas de carácter superior y conforme a los criterios y directrices trazadas por el Ministerio del Medio Ambiente.

2. Que igualmente conforme al numeral 5 del artículo 31 de la Ley 99 de 1993, corresponde a las Corporaciones Autónomas Regionales participar con los demás organismos y entes competentes en el ámbito de su jurisdicción en los procesos de planificación y ordenamiento territorial a fin de que el factor ambiental sea tenido en cuenta en las decisiones que se adopten.

3. Que conf