CE-11001-03-24-000-2008-00092-00-2014

ESTUDIO DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO – El juicio de legalidad se realiza contra las normas que son su fundamento y no contra las sentencias de la Corte Constitucional Ahora, si bien las sentencias que dicta la Corte Constitucional en sede de tutela, al tenor de lo dispuesto en el artículo 48 de la Ley 270 de 1996, “…tienen carácter obligatorio únicamente para las partes” y “su motivación sólo constituye criterio auxiliar para la actividad de los jueces.”, es preciso examinar si la Resolución 5929 de 2007 (21 de junio) contraría la sentencia T 153 de 1998 y, por ende, viola los artículos 243 de la Constitución Política y 21 del Decreto 2067 de 1991, en atención a que dicho proveído declaró la “…existencia del estado de cosas inconstitucional en las prisiones” del país. No quiere esto decir que en este caso la Sala circunscriba el estudio de legalidad a la comparación del acto administrativo con la sentencia de la Corte, pues tiene claro que éste examen debe limitarse a la comparación del acto demandado con la norma jurídica de superior jerarquía en que debe fundarse, como lo dispone expresamente el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo al señalar que “Toda persona podrá solicitar por sí o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos. Procederá no solo cuando los actos administrativos infrinjan las normas en que deberían fundarse, sino también cuando hayan sido expedidos por funcionarios u organismos incompetentes, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de

las atribuciones propias del funcionario o corporación que los profirió.”. La lectura del anterior párrafo permite constatar que la Resolución 5929 de 2007 (21 de junio) no viola los artículos 243 de la Constitución Política y 21 del Decreto 2067 de 1991, pues en ningún momento desconoce una orden dictada por la Corte Constitucional. De hecho, se observa que la mención que hace esa Corporación a las “Mesas de Trabajo” se limita a un ejemplo ilustrativo de las formas de mejorar las condiciones de vida en las cárceles, que opera como obiter dicta dentro del fallo en mención.

FUENTE FORMAL: LEY 55 DE 1993 – ARTICULO 99 / LEY 270 DE 1996 – ARTICULO 48 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 84

NORMA DEMANDADA: RESOLUCION 5929 DE 2007 (21 de junio) INSTITUTO

NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO INPEC (No anulada).

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO

Bogotá, D.C., tres (3) de julio de dos mil catorce (2014) Radicación número: 11001-03-24-000-2008-00092-00

Actor: FRANCISCO JAVIER RIVERA CAMACHO Y OTROS

Demandado: INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIOINPEC Referencia: ACCION DE NULIDAD Se decide en única instancia la acción de nulidad, promovida por Francisco Javier

Rivera Camacho, Héctor Fabio Montoya, Sebastián Hernández y Pedro Jesús Romero Ariza contra la Resolución 5929 de 2007 (21 de junio), mediante la cual el Director General del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC derogó las Resoluciones 2845 de 1998 (8 de julio) y 3569 de 1999 (22 de septiembre) que, respectivamente, crearon las “Mesas de Trabajo” en los establecimientos carcelarios y reglamentaron su funcionamiento.

I. ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA Los ciudadanos Francisco Javier Rivera Camacho, Héctor Fabio Montoya, Sebastián Hernández y Pedro Jesús Romero Ariza, en demanda presentada el 28 de enero de 2008, solicitaron declarar nula la Resolución 5929 de 2007 (21 de junio). “Resolución 5929 de 2007 (21 de junio) En uso de sus facultades legales conferidas en el artículo 48 del decreto 1890 de1999, y CONSIDERANDO QUE: La Ley 65 de 1993, prevé en el artículo 99 que las actividades realizadas en los Comités de Internos programadas por la Dirección del Establecimiento de Reclusión se asimilarán al estudio, para efectos de la redención de pena.

El Acuerdo 0011 de 1995, en el Capítulo II, desarrolla la materia referente a órganos de participación de los internos y dispone que en cada Centro de Reclusión podrán conformarse Comités de Internos, además, determina que solamente podrán funcionar para: 1. Trabajo, Estudio y Enseñanza, 2. De Derechos Humanos, 3. Deportes, Recreación y Cultura, 4. De Salud, 5. De Asistencia Espiritual.

Las Resoluciones No. 2845 de 1998 y 3569 de 1999, crearon y reglamentaron el funcionamiento de las “mesas de trabajo”, cuya existencia no está prevista dentro de la normatividad penitenciaria y carcelaria. Los factores y circunstancias que originaron su creación, a la fecha han desaparecido en su totalidad; adicionalmente se han fortalecido los Comités de Internos especialmente el de Derechos Humanos, constituido como un mecanismo de participación de la población reclusa que busca atender necesidades básicas y de convivencia, propendiendo por el mejoramiento de la calidad de vida de las personas privadas de la libertad. Por lo expuesto, el Director General del INPEC, RESUELVE Artículo Primero. Derogar las Resoluciones No. 2845 de 1998, por la cual se creó “Las Mesas de Trabajo en los Establecimiento de Reclusión” y la No. 3569 de 1999, mediante la cual se reglamentó su funcionamiento. Artículo Segundo. Los Directores de los Establecimientos de Reclusión del INPEC deberán garantizar la conformación de los respectivos Comités de Internos. Artículo Tercero. La presente Resolución rige a partir de la fecha de su expedición.” 1.1. HECHOS Mediante sentencia T 153 de 1998 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), la Corte Constitucional declaró la existencia de un estado de cosas inconstitucional “por el hacinamiento, las graves deficiencias en materia de servicios públicos y asistenciales, el imperio de la violencia, la extorsión y la corrupción, y la carencia

de oportunidades y medios para la resocialización de los reclusos” en las cárceles del país. En vista de lo anterior, el Director General del INPEC expidió las Resoluciones 2845 de 1998 (8 de julio) y 3569 de 1999 (22 de septiembre), con el objeto de “implementar y organizar la forma como se debe realizar la labor de las ‘MESAS DE TRABAJO’ en la búsqueda y mejoramiento de las condiciones de la población reclusa y de la dignificación de los internos del país”. Posteriormente, mediante Resolución 5929 de 2007 (21 de junio), el Director General del INPEC derogó las resoluciones mencionadas, aduciendo que las circunstancias que habían originado su expedición habían desaparecido. 1.2. NORMAS VIOLADAS Y EL CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN Los demandantes consideran que el acto acusado contraría la sentencia T 153 de 1998 y los artículos 243 de la Constitución Política, 99 de la Ley 65 de 19931 y 21 del Decreto 2067 de 19912. 1.2.1. Sentencia T 153 de 1998 y artículos 243 de la Constitución Política y 21 del Decreto 2067 de 1991 Señalan que los artículos 243 de la Constitución Política y 21 del Decreto 2067 de 1991 disponen, respectivamente, que “Los fallos que la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional. Ninguna autoridad podrá reproducir el contenido material del acto jurídico declarado inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación entre la norma ordinaria y la

Constitución.” y “Las sentencias que profiera la Corte Constitucional tendrán el valor de cosa juzgada constitucional y son de obligatorio cumplimiento para todas las autoridades y los particulares.”. En este sentido, afirman que debe declararse nula la Resolución 5929 de 2007 (21 de junio), pues elimina las “Mesas de Trabajo” que existían en los centros carcelarios, pese a que la sentencia T 153 de 1998 instó a crearlas. Bajo el anterior contexto, sostienen que el acto demandado desconoce lo dispuesto en los artículos 243 de la Constitución Política y 21 del Decreto 2067 de 1991, pues ignora el carácter obligatorio de las sentencias que profiere la Corte Constitucional. 1.2.2. Artículo 99 de la Ley 65 de 1993 Manifiestan que el artículo 99 de la Ley 65 de 1993 dispone que “Las actividades literarias, deportivas, artísticas y las realizadas en comités de internos, programados por la dirección de los establecimientos, se asimilarán al estudio para efectos de la redención de la pena, de acuerdo con la reglamentación que para el efecto dicte la Dirección General del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario.”. 1 Por la cual se expide el Código Penitenciario y Carcelario 2 Por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la corte constitucional. En este orden de ideas, consideran que la Resolución 5929 de 2007 (21 de junio) debe declararse nula, pues “el artículo 99 consagra la redención de pena por diferentes actividades en las que se hallan los comités de internos, sin hacerse

relación alguna a qué clase de comités se deben conformar…”.

2. LAS CONTESTACIONES 2.1. El INPEC se opuso a las pretensiones de la demanda, manifestando que los actores carecían de capacidad procesal para demandar, pues debían haberlo hecho a través de apoderado.

Asimismo, señaló que debía declararse impróspera la acción, pues ésta había caducado, ya que los actores habían demandando después de vencido el término fijado en la ley para hacerlo, es decir, luego de los 4 meses siguientes a la expedición del acto acusado. Adicionalmente consideró que la Sección Primera carecía de competencia para conocer del asunto de la referencia, pues por la temática del mismo debía tramitarse por la Sección Segunda. Por último, consideró que la Resolución 5929 de 2007 (21 de junio) se encontraba ajustada al ordenamiento jurídico, pues se había expedido en consideración a que a los internos se les realizaban “distintos programas de recreación, educación, entre otros, para velar… por la no vulneración de.. [sus] derechos”.

3. Alegatos de Conclusión 3.1. El INPEC reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda.

Adicionalmente, señaló que la Resolución 5929 de 2007 (21 de junio) derogó las Resoluciones 2845 de 1998 (8 de julio) y 3569 de 1999 (22 de septiembre), en consideración a que las “Mesas de Trabajo” no se encontraban previstas en la Ley 65 de 1993. En este sentido, indicó que la sentencia T 153 de 1998 no instó a crear “Mesas de

Trabajo” en los centros carcelarios, sino que hizo mención a ellas, a manera de ejemplo, cuando manifestó: “Para finalizar, la Corte considera importante recalcar que tanto la guardia penitenciaria como los reclusos pueden hacer un importante aporte para el objetivo de mejorar las condiciones de vida en las cárceles, de manera que los derechos fundamentales tengan en ellas plena vigencia y que las penitenciarías cumplan con su labor de resocialización. El ejemplo de las mesas de trabajo y de los Comités de Derechos Humanos es ilustrativo en este sentido. Por lo tanto, la Corte hará un llamado a las autoridades penitenciarias y a los organismos estatales de control para continuar implementando los procesos de participación en los centros de reclusión.” 3.2. Los actores guardaron silencio.

II. ASUNTOS PREVIOS 2.1. Falta de Capacidad Procesal El INPEC manifestó que los actores carecían de capacidad procesal, ya que habían interpuesto demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, para la cual era necesaria la intermediación de un abogado.

Ahora, si bien en el libelo de la demanda se lee que ésta se interpuso en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho3, lo cierto es que mediante auto de 14 de noviembre de 20084 ésta se admitió como de nulidad simple, pues del ejercicio de la acción no se infirió restablecimiento del derecho alguno en favor de los demandantes. En este orden de ideas, la Sala hará caso omiso a los argumentos del INPEC, pues advierte que los actores sí tienen capacidad procesal para demandar, ya que al tenor de lo dispuesto en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo

“toda persona podrá solicitar por sí o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos.”. 2.2. Caducidad de la Acción 3 Folios 11, Cuaderno 1 4 Folios 35, Cuaderno 1 El INPEC señaló que la demanda debía declararse impróspera, afirmando que la acción había caducado, ya que había sido interpuesta luego de los 4 meses siguientes a la expedición del acto acusado. Sin embargo, la Sala desatenderá el argumento expuesto por la entidad demandada, pues advierte que la acción que interpusieron los demandantes se admitió como de nulidad simple, la cual es imprescriptible. En efecto, debe recordarse, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, que “la acción de nulidad podrá ejercitarse en cualquier tiempo a partir de la expedición del acto.”. 2.3. Falta de Competencia El INPEC considera que ésta Sección carece de competencia para conocer del proceso de la referencia, pues por la temática del asunto sostiene que debe ser tramitado por la Sección Segunda. En este orden de ideas, se advierte que el artículo 1° del Acuerdo 55 de 2003, por el cual se modificó el reglamento del Consejo de Estado, dispone: “Artículo 1. Distribución de negocios entre las secciones. El artículo 13 del Acuerdo No. 58 de 1999, por el cual se expidió el reglamento del Consejo de Estado, quedará así:

Artículo 13. DISTRIBUCIÓN DE LOS NEGOCIOS ENTRE LAS

SECCIONES.

Para efectos de repartimiento, los negocios de que conoce la Sala de lo

Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: Sección Primera: 1-. Los procesos de simple nulidad de actos administrativos que versen sobre asuntos no asignados expresamente a otras secciones. 2-. Los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho que versen sobre asuntos no asignados a otras secciones. 3-. El recurso extraordinario de revisión contra las sentencias de única instancia dictadas por los tribunales administrativos, en asuntos relacionados con la competencia de esta sección. 4-. Las controversias en materia ambiental. 5-. El recurso de apelación contra las sentencias de los Tribunales sonbre pérdida de investidura. 6-. Las acciones de tutela que sean de competencia del Consejo de Estado, en un (10%) diez por ciento del total. 7-. Las acciones populares con excepción de las que se atribuyan a la sección tercera de lo Contencisoso Administrativo. 8-. Todos los demás, para los cuales no exista regla especial de competencia.

Sección Segunda: 1-. Los procesos de simple nulidad de actos administrativos que versen sobre asuntos laborales. 2-. Los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral no provenientes de un contrato de trabajo. 3-. El recurso extraordinario de revisión contra las sentencias de única instancia dictadas por los tribunales administrativos, en asuntos relacionados con la competencia de esta sección. 4-. Los procesos contra los actos de naturaleza laboral expedidos por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. 5-. Las acciones de tutela que sean de competencia del Consejo de

Estado, en un (40%) cuarenta por ciento del total.” (Se resalta) En vista de lo expuesto la Sala negará esta excepción previa, pues observa que sí es competente para resolver el presente litigio, ya que el asunto que se debate no es de carácter laboral; consistiendo simplemente en el estudio de una demanda de nulidad contra un acto administrativo expedido por el Director del INPEC, que versa sobre un asunto que no ha sido asignado expresamente a otra sección de esta Corporación.

III. CONSIDERACIONES DE LA SALA Corresponde a la Sala determinar si el Director General del INPEC podía expedir la Resolución 5929 de 2007 (21 de junio), mediante la cual derogó las Resoluciones 2845 de 1998 (8 de julio) y 3569 de 1999 (22 de septiembre) que, respectivamente, crearon las “Mesas de Trabajo” en los establecimientos carcelarios y reglamentaron su funcionamiento.

A efectos del estudio de legalidad, se tiene que los demandantes consideran que la Resolución 5929 de 2007 (21 de junio) debe declararse nula, porque contraría la sentencia T 153 de 1998 y los artículos 243 de la Constitución Política, 99 de la Ley 65 de 1993 y 21 del Decreto 2067 de 19915, pues en su entender i) no se puede desatender lo dispuesto en la sentencia T 153 de 1998, que instó a crear las “Mesas de Trabajo” en los establecimientos carcelarios; y porque ii) “el artículo 99 consagra la redención de pena por diferentes actividades en las que se hallan 5 Por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante

la corte constitucional. los comités de internos, sin hacerse relación alguna a qué clase comités se deben conformar…”. Bajo el anterior contexto, pasa la Sala a estudiar los cargos expuestos por los actores en el libelo de la demanda.

1. Violación de la sentencia T 153 de 1998 y de los artículos 243 de la Constitución Política y 21 del Decreto 2067 de 1991

Los demandantes consideran que debe declararse nula la Resolución 5929 de 2007 (21 de junio), debido a que contraría la sentencia T 153 de 1998 que, a su juicio, instó a crear “Mesas de Trabajo” en los establecimientos carcelarios. Precisamente, bajo el anterior contexto, sostienen que la Resolución 5929 de 2007 (21 de junio) viola los artículos 243 de la Constitución Política y 21 del Decreto 2067 de 1991, pues desconoce el carácter obligatorio de las sentencias que profiere la Corte Constitucional. Ahora, si bien las sentencias que dicta la Corte Constitucional en sede de tutela, al tenor de lo dispuesto en el artículo 48 de la Ley 270 de 1996, “…tienen carácter obligatorio únicamente para las partes” y “su motivación sólo constituye criterio auxiliar para la actividad de los jueces.”, es preciso examinar si la Resolución 5929 de 2007 (21 de junio) contraría la sentencia T 153 de 1998 y, por ende, viola los artículos 243 de la Constitución Política y 21 del Decreto 2067 de 1991, en atención a que dicho proveído declaró la “…existencia del estado de cosas inconstitucional en las prisiones” del país.

No quiere esto decir que en este caso la Sala circunscriba el estudio de legalidad a la comparación del acto administrativo con la sentencia de la Corte, pues tiene claro que éste examen debe limitarse a la comparación del acto demandado con la norma jurídica de superior jerarquía en que debe fundarse, como lo dispone expresamente el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo al señalar que “Toda persona podrá solicitar por sí o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos. Procederá no solo cuando los actos administrativos infrinjan las normas en que deberían fundarse, sino también cuando hayan sido expedidos por funcionarios u organismos incompetentes, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los profirió.”. En este orden de ideas, la Sala observa que la sentencia T 153 de 1998 sólo hace mención a las “Mesas de Trabajo” en el siguiente aparte: “Para finalizar, la Corte considera importante recalcar que tanto la guardia penitenciaria como los reclusos pueden hacer un importante aporte para el objetivo de mejorar las condiciones de vida en las cárceles, de manera que los derechos fundamentales tengan en ellas plena vigencia y que las penitenciarías cumplan con su labor de resocialización. El ejemplo de las mesas de trabajo y de los Comités de Derechos Humanos es ilustrativo en este sentido. Por lo tanto, la Corte hará un llamado a las autoridades penitenciarias y a los organismos estatales de control para continuar implementando los

procesos de participación en los centros de reclusión.” (Se resalta) La lectura del anterior párrafo permite constatar que la Resolución 5929 de 2007 (21 de junio) no viola los artículos 243 de la Constitución Política y 21 del Decreto 2067 de 1991, pues en ningún momento desconoce una orden dictada por la Corte Constitucional. De hecho, se observa que la mención que hace esa Corporación a las “Mesas de Trabajo” se limita a un ejemplo ilustrativo de las formas de mejorar las condiciones de vida en las cárceles, que opera como obiter dicta dentro del fallo en mención. En merito de lo expuesto el presente cargo no habrá de prosperar y así se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia.

2. Violación del artículo 99 de la Ley 65 de 1993

Por otro lado los demandantes sostienen que la Resolución 5929 de 2007 (21 de junio) viola el artículo 99 de la Ley 65 de 1993, manifestando que “el artículo 99 consagra la redención de pena por diferentes actividades en las que se hallan los comités de internos, sin hacerse relación alguna a qué clase de comités se deben conformar…”. Se infiere, entonces, que los actores consideran que la Resolución 5929 de 2007 (21 de junio) contraría el artículo 99 de la Ley 65 de 1993, pues sin las “Mesas de Trabajo” se haría nugatoria la redención de penas por actividades realizadas en “Comités de Internos”. Bajo el anterior contexto, se advierte que el artículo 99 de la Ley 65 de 1993 dispone lo siguiente acerca de la redención de penas por actividades en “Comités

de Internos”: “Artículo 99. Redención de la Pena por Actividades Literarias, Deportivas, Artísticas y en Comités de Internos. Las actividades literarias, deportivas, artísticas y las realizadas en comités de internos, programados por la dirección de los establecimientos, se asimilarán al estudio para efectos de la redención de la pena, de acuerdo con la reglamentación que para el efecto dicte la Dirección General del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario.” (Se resalta) Bajo esta misma premisa, el artículo 83 del Acuerdo 0011 de 1993, por el cual el Consejo Directivo del INPEC expidió “el Reglamento General al cual se sujetarán los reglamentos internos de los Establecimientos Penitenciarios y Carcelarios”, señala acerca de los “Comités de Internos”: “Artículo 83. Comités de Internos. En cada centro de reclusión podrán conformarse comités de internos con el fin de que participen en algunas actividades de desarrollo y servicios del establecimiento penitenciario y carcelario. Velarán por el desarrollo normal de la actividad a ellos asignada. Los internos, a través de los comités elevarán propuestas o sugerencias a los funcionarios encargados de las actividades respectivas. La pertenencia a estos comités no constituye fuero o privilegio alguno. Solo podrán funcionar en las siguientes áreas:

1. Comité de trabajo, estudio y enseñanza.

2. Comité de derechos humanos.

3. Comité de deportes, recreación y cultura.

4. Comité de salud.

5. Comité de asistencia espiritual.” Como bien lo expone el Acuerdo 0011 de 1993, existen diversas clases de

“Comités de Internos” que, al tenor de lo dispuesto en el artículo 99 de la Ley 65 de 1993, permiten a sus miembros desarrollar actividades para redimir sus penas. En este orden de ideas, la Sala encuentra que tampoco debe prosperar el presente cargo, pues la Resolución 5929 de 2007 (21 de junio) no contraría lo dispuesto en el artículo 99 de la Ley 65 de 1993, ya que en ningún momento impide o imposibilita a los reclusos redimir sus penas a través de “Comités de Internos”. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A 1°. NIÉGANSE las excepciones de falta de capacidad procesal, caducidad de la acción y falta de competencia, alegadas por el INPEC. 2°. NIÉGANSE las pretensiones de la demanda. 3° En firme esta providencia, archívese el expediente.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la referencia.

GUILLERMO VARGAS AYALA MARÍA ELIZABETH GARCÍA

GONZÁLEZ

Presidente

MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO MARCO ANTONIO VELILLA MORENO Ausente con excusa