CE-11001-03-24-000-2008-00168-00-2014

CONCEPTO DE VIOLACION – La falta de claridad en los cargos alegados conlleva a una ineptitud sustantiva de la demanda De la lectura del libelo de la demanda debe concluirse, en general, su falta de claridad; es así que desde el relato de los hechos el actor endilga cargos a artículos no demandados del Decreto 600 de 2008 y a la Ley 1151 de 2007 fundamento del decreto demandado y respecto del capítulo de la demanda referido al concepto de la violación, transcrito en los antecedentes de la presente providencia, debe atribuirse una redacción muy confusa. Sin embargo, a juicio de esta Sala, pueden rescatarse algunos párrafos que darían contexto y contenido a algunos de los cargos, es por ello que respecto del primero, tercero, cuarto y quinto cargos se realizará un análisis teniendo en cuenta dichos textos, en tanto que el texto del cargo segundo carece de claridad. Por lo tanto se declarará ineptitud sustantiva de la demanda respecto del cargo segundo de la demanda.

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 137 NUMERAL 4

NOTA DE RELATORIA: Suficiencia de la causa petendi, Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 28 de enero de 2010, Rad. 2003-00503-01, MP.

María Claudia Rojas Lasso. OPERACION ECONOMICA DE CESION DE ACTIVOS, PASIVOS Y CONTRATOS PARA LA ENAJENACION DEL NEGOCIO DE RIESGOS PROFESIONALES – Esta se encuentra dentro del ejercicio de la potestad reglamentaria del Gobierno Nacional El argumento del actor no tiene asidero puesto que el decreto demandado no está

creando entidad alguna, asunto que está previsto en la Ley 489 de 1998, sino que lo único que hace es permitir la realización de una operación económica. En efecto, para la Sala, los argumentos del demanda, de conformidad con lo previsto en el artículo 155 de la Ley 1151 de 2007, están orientadas a atacar las decisiones contenidas en dicho artículo el cual autoriza a las entidades públicas para que enajenen alguno o algunos de los negocios a otras entidades públicas, en tanto que el aparte demandado está relacionado únicamente con la forma como se realizará la operación económica de cesión de activos, pasivos y contratos para la enajenación de uno de los negocios (Sistema General de Riesgos Profesionales) del ISS a La Previsora Vida S.A, Compañía de Seguros, de conformidad con lo previsto en artículo 68 del estatuto Orgánico del Sistema Financiero, también fundamento del Decreto parcialmente demandado. Así en cumplimiento del artículo 155 de la Ley 1151 de 2007, el acto acusado se expide por el Gobierno Nacional en ejercicio de su facultad reglamentaria, desarrollando la mencionada ley, por lo tanto no puede entonces endilgase a esta norma acusada una modificación a la estructura de la administración. Este cargo no tiene otro entendimiento diferente a que el actor pretende el análisis de constitucionalidad del artículo 155 de la Ley 1151 de 2007. En primer lugar porque como ya se analizó en el estudio del cargo, de ninguna manera el decreto demandado establece la supresión ni modificación de la estructura de la administración, y tampoco de la lectura del decreto, en toda su extensión, se

puede sobreentender una la supresión del ISS, sino que, dicho decreto fue expedido en ejercicio de la potestad reglamentaria del Gobierno Nacional, para desarrollar específicamente el artículo 155 de la Ley 1151 de 2007, y en segundo lugar, porque el demandante es directo al endilgar violaciones al dicha ley por desconocer la cosa juzgada constitucional, en cuanto a la prohibición de la liquidación y supresión o fusión del ISS. Asunto cuyo análisis es de exclusiva competencia de la Corte Constitucional, de conformidad con el artículo 241-4 de la Constitución Política.

FUENTE FORMAL: LEY 1151 DE 2007 – ARTICULO 155

NORMA DEMANDADA: DECRETO 600 DE 2008 (29 de febrero) GOBIERNO NACIONAL – ARTICULO 4 SEGUNDO PARRAFO (Inhibido) / DECRETO 600 DE 2008 (29 de febrero) GOBIERNO NACIONAL – ARTICULO 5 (No anulado) / DECRETO 600 DE 2008 (29 de febrero) GOBIERNO NACIONAL – ARTICULO 6

(No anulado).

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO

Bogotá, D.C., veintitrés (23) de octubre de dos mil catorce (2014) Radicación número: 11001-03-24-000-2008-00168-00

Actor: ALBERTO PARDO BARRIOS

Demandado: GOBIERNO NACIONAL Referencia: ACCION DE SIMPLE NULIDAD Se decide la acción pública de nulidad parcial de las disposiciones contenidas en

los artículos 4o, 5o y 6o del Decreto No. 600 de febrero 29 de 2008, expedido por el Gobierno Nacional, por el cual se reglamenta parcialmente la enajenación prevista por el artículo 155 de la Ley 1151 de 2007, en materia de riesgos profesionales.

I. ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA 1.1. Pretensiones Pretende el actor la nulidad del texto que se resalta y subraya de los artículos 4o, 5o y 6o del Decreto No. 600 de febrero 29 de 2008: “ARTÍCULO 4o. REALIZACIÓN DE LA OPERACIÓN . En desarrollo del artículo 155 de la Ley 1151 de 2007 y de las recomendaciones de los Conpes número 3456 del quince (15) de enero de 2007 y número 3464 del tres (3) de abril de 2007, bajo la dirección de los Ministros de Hacienda y Crédito Público y de la Protección Social, los órganos de dirección de las entidades involucradas en la cesión de activos, pasivos y contratos, adoptarán las decisiones necesarias que permitan la realización de la operación.

Para el desarrollo de este programa se celebrará un convenio entre el Instituto de los Seguros Sociales, ISS, La Previsora Vida S. A. Compañía de Seguros y la Nación, representada por los Ministros de la Protección Social y de Hacienda y Crédito Público, de acuerdo con lo previsto en el artículo 107 de la Ley 489 de 1998. En dicho convenio se determinará la obligación del ISS de ceder sus

negocios de riesgos profesionales a La Previsora Vida S. A. Compañía de Seguros, la forma de determinar el precio y demás aspectos que se consideren convenientes.” “ARTÍCULO 5o. MARGEN DE SOLVENCIA. A fin de dar aplicación a lo establecido en los documentos Conpes número 3456 del quince (15) de enero de 2007 y número 3464 del tres (3) de abril de 2007 en cuanto a la cesión de activos, pasivos y contratos que allí se recomienda, y para verificar el cumplimiento de lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 68 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, durante el término de un año contado a partir de la fecha en que se perfeccione la cesión de activos, pasivos y contratos, al cálculo del margen de solvencia definido en el Decreto 2582 de 1999 de la entidad pública cesionaria se le deberá adicionar el valor de las cotizaciones de la entidad cedente que hayan sido registradas en el año inmediatamente anterior a la fecha en que se realiza el cálculo.” “ARTÍCULO 6o. PERÍODO DE TRANSICIÓN. A partir de la fecha en que se formalice la cesión de activos, pasivos y contratos, la entidad pública cesionaria dispondrá de un año para:

1. Ajustar su estructura operativa, de tal manera que pueda suministrar, en la forma y oportunidad requerida por las disposiciones legales e instructivos de la Superintendencia Financiera de Colombia, toda la información relacionada con la operación del seguro de riesgos profesionales.

2. Ajustar el registro de las operaciones derivadas de las afiliaciones de

la entidad cedente, al sistema de causación contable aplicable a las entidades aseguradoras, previsto en las disposiciones legales e instructivos de la Superintendencia Financiera de Colombia.

3. Verificar si el cálculo de la reserva matemática constituida para atender los siniestros ocurridos hasta el 31 de diciembre de 2003, se ajusta a la normatividad vigente y, si es del caso, proceder a constituir la suma faltante a que haya lugar.” 1.2. Hechos De acuerdo con el texto de la demanda, son los siguientes: “El gobierno nacional decidió, mediante el artículo 155 de la Ley 1151 de 2.007, suprimir la Administradora de Riesgos Profesionales del Instituto de Seguros Sociales y en la práctica ordenar su liquidación. “…en el decreto de "determinación de la obligación del ISS de ceder sus negocios de riesgos profesionales a La Previsora Vida S.A. Compañía de Seguros", que es el acusado; la Ley que lo reglamenta parcialmente señaló los sujetos de iniciativa en las Corporaciones Públicas para el caso sub examine, pero en dicha norma no se incluye lo que es objeto de señalamiento, al tenor del artículo 40, numeral 5o, de la Constitución Política de 1.991. “En el artículo 1º del citado Decreto, al referirse a mantener la participación pública en el Sistema General de Riesgos Profesionales en condiciones de sostenibilidad, eficiencia y economía, no se incluyó el condicionamiento señalado en la Sentencia C-191 de 1.996.

En el artículo 2o del Decreto 600 de 2.008 se fijó la implicación del 'traslado de

afiliados' entre Administradoras de Riesgos Profesionales y no se tuvo en cuenta el traslado voluntario, de los empleadores afiliados al ISS, previsto en el artículo 21 de la Ley 776 de 2.002. Respecto al mencionado 'aviso de cesión de contratos', el artículo 3o del Decreto en mención dispone la voluntad presidencial de ordenar que: "A fin de dar cumplimiento a lo establecido en el artículo 68 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, la entidad cesionaria deberá enviar la respectiva comunicación a los afiliados dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la fecha de la operación a la última dirección que repose en la entidad pública cedente", y no aclara la protección vinculante de que consta el artículo 152 de la Constitución, que ordena; "Mediante las leyes estatutarias, el Congreso de la República regulará las siguientes materias: a) Derechos y deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su protección". 1.3 Normas violadas y concepto de la violación El actor invoca como vulneradas los artículos 1, 2, 40-5, 48, 49, 53, 93, 58, 150, 152, 153, 158, 189, 200, 243, 338 y 341 de la Constitución Política; los artículos 4, 5 y 9 del Decreto 2148 de 1992; los artículos 275, 276 y 277 de la Ley 100 de 1993; los artículos 1o (literal c), 20 y 21 de la Ley 790 de 2002; el artículo 8o de la Ley 812 de 2003; y el artículo 118 del Código Sustantivo del Trabajo,

manifestando: “ PRIMERO. Violación directa de las normas superiores por parte del artículo 4° acusado del Decreto 600 de 2.008 “Se trata de una omisión en la norma por cuanto dejó por fuera integrantes de una comisión de representantes, establecido por la Constitución, respecto de la Seguridad Social. “… “1.La seguridad social en Colombia adquirió perfiles propios. Su diseño quedó sujeto a las modalidades de la teoría de la seguridad social (sistema de Bismarck, sistema de Beveridge, sistemas mixtos). Los principios de la seguridad social, establecidos en el artículo 48 de la Constitución, son la universalidad, la solidaridad y la eficiencia. “La orientación de la OIT (Recomendación 167) es la de conservación de los derechos en materia de seguridad social. No existe la menor duda sobre los derechos ya adquiridos, en materia de riesgos profesionales, salud y pensiones. La inquietud surge cuando el derecho no está aún consolidado. “Es el tema de los derechos en vía de adquisición. Existe una especial protección que tiene proyección especial (traslado del trabajador de un país a otro) respetándose los derechos en vía de adquisición. “2.En el campo de las expectativas legítimas, con ocasión de la expedición de la ley 790 de 2002, que permite adelantar programas de renovación de la administración pública, entre ellas, por ejemplo, suprimir o escindir entidades, para reducir el tamaño del Estado, el legislador consagró en el artículo 12 de la mencionada ley una protección especial para los trabajadores que quedarían afectados con las medidas que se adoptaren. Se estableció, un derecho de

estabilidad. “La operación jurídica sub examine, afecta una o más sociedades, que conduce a la extinción de todas o cada una de ellas y a la integración de sus respectivos socios y patrimonios en una sola entidad ya preexistente o de una nueva creación. Contiene un negocio complejo y de ejecución sucesiva el cual se perfecciona mediante actos escalonados y concatenados causalmente entre sí pues hay un móvil que los inspira e imprime sus características. Este negocio no tiene como finalidad la disolución de las sociedades para terminar la empresa social y liquidar el patrimonio social, según el régimen normal de este tipo de procesos, sino que está inspirado en el propósito de llevar hasta sus últimos alcances y desarrollos el acuerdo de concentración de las empresas y de los patrimonios afectos a ellas. En la revisión del caso sub lite, perteneciente al Decreto acusado, parte del criterio reiterado, relativo a prever la posibilidad de ajustar la estructura de la entidad cedente, luego de la cesión, es decir, se mantiene dentro del ámbito de la prohibición de supresión de entidades; estima, que mientras al Congreso de la República corresponde determinar la estructura de la administración nacional y en ejercicio de tal atribución tiene la potestad de crear, suprimir o fusionar entidades del orden nacional (numeral 7 del artículo 150 de la C.P.) y establecer el marco normativo para que el Presidente pueda suprimir entidades nacionales (artículo 189 numeral 15 de la C.P.), el primer mandatario no es competente para crear entidades del orden nacional, por lo que no puede proseguir o iniciar la realización de la operación referenciada tendiente a establecer la liquidación del ISS sujeta a

las directrices señaladas por una ley que tendría las características de una ley marco, no lo ordenado en la ley que expide el plan de desarrollo, y en ningún caso puede interferir con la exclusiva atribución del Congreso. “Las facultades presidenciales de suprimir y fusionar entidades u organismos del orden nacional, necesariamente deben ejercerse de manera acorde con la potestad preeminente del Poder Legislativo de determinar la estructura de la Administración Nacional.(…) “… “… el artículo transitorio 57, de la Constitución de 1991, previó respecto de la Seguridad Social que: 'El Gobierno formará una comisión integrada por representantes del Gobierno, los sindicatos, los gremios económicos, los movimientos políticos y sociales, los campesinos y los trabajadores informales, para que en un plazo de ciento ochenta días a partir de la entrada en vigencia de esta Constitución, elabore una propuesta que desarrolle las normas sobre seguridad social. (...) Esta propuesta servirá de base al Gobierno para la preparación de los proyectos de ley que sobre la materia deberá presentar a consideración del Congreso" (...) La Ley 790 de 2002, tiene la finalidad de garantizar un adecuado cumplimiento de los fines del Estado con celeridad e inmediación en la atención de las necesidades de los ciudadanos, conforme a los principios establecidos en el artículo 209 de la Constitución Nacional y desarrollados en la Ley 489 de 1998. “… “De conformidad con lo dispuesto en el artículo 4 del Decreto 2148 de 1992, artículo 275 de la Ley 100 de 1993 y artículo 5 del Decreto 1889 del 3 de agosto de 1994, la dirección del Instituto de Seguros Social está a cargo de un consejo

directivo y de un presidente. En el Consejo Directivo hay representación del gobierno, de los empleadores, de los trabajadores y de los pensionados. Con esta disposición se desconocen abiertamente las funciones asignadas al Consejo Directivo del ISS por el Decreto 2148 de 1992 y la Ley 100 de 1993, ya que no se le consultó, ni se le permitió tomar decisiones, en relación con la cesión de activos, pasivos y contratos de la Administradora de Riesgos Profesionales (...)” “SEGUNDO. Violación directa de normas superiores en la parte acusada del párrafo 2° del artículo 4° del Decreto 600 de 2.008. “… En desarrollo del programa del artículo 155 de la Ley 1151 de 2007 y de las recomendaciones de los Conpes No. 3456 del quince (15) de enero de 2.007 y No. 3464 del tres (3) de abril de 2.007, etc., la Participación Pública en el Sistema General de Riesgos Profesionales, no es la requerida para elaborar una propuesta que desarrolle las normas sobre seguridad social, como lo exige el artículo transitorio 57, sino la "participación de las entidades descentralizadas en la política gubernamental", del artículo 46 de la Ley 489 de 1.998, medida necesaria para organizar el crédito público y ejercer la intervención en la actividad aseguradora relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de recursos provenientes del ahorro de terceros de acuerdo con la ley, y de esta forma proponer un "plan" para eludir el fallo de la Corte Constitucional, en Sentencia C-191 de 1.996, aclara que el contenido del plan de desarrollo no puede ser interpretado de manera

aislada, ni ver con una óptica puramente económicamente la disposición del artículo 339 de la Constitución, pasando por alto el artículo 243 de la Constitución Política, que dice que "Los fallos que la Corte dicte en ejercicio de control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional. “Los organismos y entidades descentralizados participarán en la formulación de la política, bajo la orientación de los ministerios y departamentos administrativos respectivos, en la elaboración y ejecución de programas, no del tipo al cual pertenece un Plan de Desarrollo, que es nacional, sino de programas sectoriales.” “TERCERO. Violación directa de normas superiores del párrafo 3o del artículo 4° del Decreto 600 de 2.008 “… “En cuanto la cesión de activos, pasivos y contratos que se haga para realizar la enajenación prevista por el artículo 155 de la Ley 1151 de 2007, la creación y supresión de entidades, nada tiene que ver con el PLAN DE INVERSIONES PÚBLICAS y, ocurre que el presente artículo se halla dentro del Título correspondiente a Inversiones Públicas. “El convenio que determinará la obligación del ISS de ceder sus negocios de riesgos profesionales a La Previsora Vida S.A. Compañía de Seguros, reglamentado en el artículo 107 de la Ley 489 de 1.998, lleva implícito el inicio del proceso de liquidación del ISS. “El párrafo 1" del artículo 155 de la Ley 1151 de 2007, al autorizar a las entidades públicas para que se asocien entre si o con particulares para la constitución de sociedades que administran estos riesgos o participen en el capital de las

existentes para que las entidades públicas enajenen alguno o algunos de los negocios a otras entidades públicas o que los particulares inviertan o participen en el capital de las entidades públicas, desconoce la cosa juzgada constitucional, en el tema concreto del ISS, en Sentencia C-177 de 2.007, la Corte Constitucional declaró exequible la norma que prohíbe la liquidación, supresión o fusión de dicha Entidad “El ejercicio de la atribución a la competencia presidencial de carácter permanente señalada en el numeral 15 del artículo 189 de la Constitución, siempre debe ejercerse dentro de los límites que establezca la ley; ser armonizada con la facultad del congreso de la República de determinar la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica, de conformidad con el artículo 150, numeral 7° de la Carta, y no un carácter absoluto e ilimitado que no tiene la atribución presidencial de fusionar o suprimir entidades del orden nacional e intenta crear un procedimiento paralelo con el fin antes mencionado, utilizando las facultades constitucionales y legales conferidas por los numerales 11 y 25 del artículo 189 de la Constitución Política. Las facultades presidenciales de suprimir y fusionar entidades u organismos del orden nacional, necesariamente deben ejercerse con la potestad preeminente del poder legislativo de determinar la estructura de la Administración, de manera tal que estará sujeta a lo que fije la ley ordinaria.

“Para la Corte, las limitaciones que establece el artículo 20 de la Ley 790 de 2.002, son claramente razonables, pues el enunciado normativo tiene una vigencia temporal limitada, en la medida que la prohibición de supresión, fusión o liquidación hace referencia al programa que se adelanta de renovación de la administración pública. Además, al Congreso de la República le corresponde determinar la estructura de la administración nacional y en desarrollo de esta competencia bien puede señalar cuales entidades no serán liquidadas, suprimidas o fusionadas dentro de un proceso de reestructuración administrativa. (…)” CUARTO. Violación de normas superiores por la parte acusada del artículo 5o del decreto 600 de 2008. “Se acusa en cuanto excluyó con tal determinación la propuesta que desarrolle las normas sobre seguridad social, elaborada por una comisión formada por el Gobierno, integrada por sus representantes, los sindicatos, los gremios económicos, los movimientos políticos y sociales, los campesinos y los trabajadores informales, que servirá de base al Gobierno para la preparación de los proyectos de ley que sobre la materia deberá presentar a consideración del Congreso “En cuanto a los documentos del Conpes, son recomendaciones de política económica y social que sirven de base para la elaboración de planes y programas de desarrollo, adoptando las medidas necesarias para estudiar, aprobar y lograr el cumplimiento de este proyecto de Plan de Desarrollo cuatrienal, complementan la función Consejo Nacional de Política Económica; para servir de organismo que asesora al gobierno nacional en un aspecto relacionado con el desarrollo económico y social del País, aprobando las políticas, estrategias, planes,

programas y proyectos del gobierno nacional y aprobando la programación macroeconómica por anualidades, no un plan de gastos de período plurianual: pretendiendo hacer las veces de evaluación técnica tendiente a no justificar la existencia del ISS, lo anterior de acuerdo con la Ley Orgánica (que expide) 1151 de 2.007, que no puede suplir los requisitos que debe tener una Ley Estatutaria competente para tratar el tema de la Seguridad Social, afectando la Constitución, artículo 125. Los preceptos demandados vulneran también los artículos 4°, 6° y 123 constitucionales, por diversas razones. En primer lugar porque una disposición de rango legal no puede contravenir enunciados constitucionales, pues de ser así carecería de eficacia el principio de supremacía constitucional consagrado en el artículo cuarto de la Carta, adicionalmente el Congreso al proferir la ley se apartó del mandato constitucional que sujeta la actuación de los poderes públicos a la Constitución, pues otorgó competencias al Presidente de la República que contravienen preceptos constitucionales, lo que sería contrario al tenor de los artículos 6° y 123° de la C.P. “El aparte acusado con respecto al cálculo del margen de solvencia contenido en el Decreto 2582 de 1.999 de compañías de seguros de vida aplicable al ramo de riesgos profesionales, independiente de haber obtenido autorización de la Superintendencia Bancaria para la explotación del ramo de riesgos profesionales, independiente del ramo, introduce un intento de suplir los ajustes necesarios para que la nueva entidad resultante de la aplicación del Decreto acusado,

desempeñara de manera eficiente sus funciones, con lo cual la entidad cedente estaría condenada a ser ineficiente y a vulnerar de esta manera los principios organizacionales y teleológicos que rigen la función administrativa. Cabe destacar que los costos laborales en la ARP del ISS, son ínfimos en relación con los ingresos y gastos, cometiéndose una gran irregularidad "... al trasladar toda la información vital y estratégica de la ARP del Instituto de los Seguros Sociales ISS a la Previsora Vida S.A., con la consecuente extinción de esta actividad principal en el Seguro Social y dejándose de lado verdades tales como que la ARP es una de las entidades públicas más rentables económicamente y socialmente ...", razón que es inapropiada para el cálculo del margen de solvencia de compañías de seguros de vida aplicable al ramo de riesgos profesionales, perteneciente a la metodología del Decreto No. 2582 de 1.999 “(…) QUINTO. Violación de normas superiores por parte de la totalidad del numeral segundo (2°) del artículo 6° del decreto 600 de 2.008 “… Se viola de fondo la Constitución, al dar la pauta de inicio para un mecanismo, que conduce de una manera u otra a disminuir el patrimonio del Seguro Social, lo que en realidad son contribuciones parafiscales. El condicionamiento señalado en las Sentencias de la Corte Constitucional C-577 de 1997, C1707 de 2000 y SU-508 de 2.001, consideran los dineros correspondientes a la Segundad Social como contribuciones o recursos parafiscales y no son de propiedad del Estado, por tal motivo no se los puede

considerar provenientes del tesoro público. Es más, esos dineros tampoco son del organismo gestor o de la Administradora.

II. CONTESTACIONES DE LA DEMANDA El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Ministerio de Protección Social y el Departamento Administrativo de la Función Pública contestaron la la demanda, oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones, argumentando: Ministerio de Hacienda y Crédito Público Antes del estudio de los cargos formulados en la demanda, manifiesta el apoderado el Ministerio de Hacienda y Crédito Público que se debe advertir la dificultad que se encuentra en la comprensión de la demanda para poder determinar con claridad los puntos de nulidad que encuentra el actor en las normas acusadas. La demanda no cuenta con una redacción clara que permita entender los cargos de nulidad que endilga el accionante, ni tiene un orden lógico en su argumentación, lo cual dificulta en gran medida su entendimiento. Este hecho, a su vez, implica un obstáculo para la defensa de las normas acusadas, pues al no haber claridad en los cargos, no se puede desplegar una defensa coherente y lógica de las normas demandas.

De esta manera, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público considera que la falta de claridad en los cargos de violación implican un vicio formal de la demanda que deviene en su ineptitud, de conformidad con el numeral 4° del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo y hace imposible un pronunciamiento de fondo de parte del Consejo. Sin embargo, el Ministerio de Hacienda señala que de todas formas intentará

responder a los cargos a pesar de su falta de comprensión. Señala que la comisión a la cual hace referencia el actor, y cuya participación prevé el artículo 57 transitorio de la Constitución Política tenía un propósito específico, temporal y no vinculante. En efecto, la disposición mencionada disponía la creación de una comisión para elaborar una propuesta que desarrollase las normas sobre seguridad social: Esta comisión se integró y reunió en el período posterior a la vigencia de la Constitución de 1991 y su propuesta fue recibida por el Gobierno en la oportunidad debida. Por otra parte, no preveía la norma constitucional ni que la propuesta la comisión fuese obligatoria ni una extensión de las funciones de la comisión más allá de su vigencia inicial. Adicionalmente, la norma transitoria hacía referencia al desarrollo de las normas sobre seguridad social contenidas en la Constitución (artículo 48). Cuestiona, por otra parte, el demandante que la norma acusada haya adoptado las recomendaciones del CONPES y haya omitido las decisiones que corresponden a los órganos de dirección del ISS, como entidad involucrada en la operación de cesión de activos, pasivos y contratos; sin embargo, la norma acusada es clara en cuanto a los fundamentos normativos y corporativos que se invocan, así como en señalar el carácter de recomendación de los documentos

CONPES.

La fuente normativa es pues el artículo 155 de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, los documentos CONPES se citan como fuente de recomendaciones y los órganos de dirección son quienes adoptan las decisiones que correspondan, en el ámbito de su competencia. Efectivamente, en su reunión del

día 13 de mayo de 2008, el Consejo Directivo del ISS, tal y como consta en el Acta 266, adoptó todas las decisiones que permiten dar cumplimiento a lo previsto en el Decreto 600 de 2008. Respecto del cargo referente al inciso segundo del artículo 4 del Decreto 600 de 2008, es necesario distinguir entre la regulación del derecho a la seguridad social y los mecanismos institucionales que el legislador y el gobierno diseñen para su prestación, en especial cuando se trata de entidades públicas, cuya organización y funcionamiento está sometida a reglas constitucionales y legales particulares. Pero además de lo anterior, ni el artículo 155 de la Ley del Plan ni el decreto acusado regulan aspectos relacionados con la prestación del derecho a la seguridad social o su contenido esencial, sino exclusivamente con la forma en que el Estado participa en algunas de las instituciones que están habilitadas para participar en su prestación. En cuanto al inciso tercero del artículo 4 del Decreto 600 de 2008 debe ponerse de presente, que éste es un cargo que se dirige contra la Ley 1151 de 2007, cuya revisión compete a la Corte Constitucional y no es un asunto que pueda tramitarse por esta vía procesal. No sobra, por otra parte mencionar que la Corte Constitucional ya se ha pronunciado favorablemente respecto de la exequibilidad de esta disposición mediante las sentencias C-376/08, C-459/08, C-510/08 y C539/08. Los cargos contra el artículo 5, Decreto 600 de 2008 se resuelven con los argumentos anteriores, relacionados con las funciones de la comisión de que trata el artículo 57 transitorio de la Constitución Política, y con las objeciones a la

constitucionalidad al artículo 155 de la Ley del Plan, fueron contestados en los apartes anteriores y a ellos remitirnos. En cuanto a la nulidad del numeral 2° del artículo 6 del Decreto 600. Es cierto, como afirma el demandan