CE-11001-03-24-000-2008-00252-00-2013

MODIFICACION A LA ESTRUCTURA DE LA SUPERINTENDENCIA DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA - Criterios de interpretación jurídica de última instancia. Procedimientos administrativos especiales Con base en lo anterior la Sala encuentra que los apartes demandados del Decreto 2355 de 2006, no quebrantan el artículo 54 de la Ley 489 de 1998, pues en ningún momento atribuyen a la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada funciones de legislador, ni le permiten sustituir la potestad reglamentaria en cabeza del Presidente de la República, por cuanto las facultades de reglamentación que se le confieren a la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada sobre la utilización de equipos, medios y elementos utilizados por los vigilados para el desarrollo de las labores de vigilancia y seguridad privada, se refieren a aquellas necesarias para que la entidad pueda desarrollar su labor de inspección, vigilancia y control y la de velar por el cumplimiento de las normas que regulan la materia, actuación que en todo caso debe respetar la jerarquía normativa. En efecto, conforme al artículo 150 ordinal 1º de la Carta Política, sólo el legislador puede interpretar con autoridad la ley, de manera que mal podría afirmarse que la interpretación que haga la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada sea de última instancia. En relación con los aspectos procedimentales, no obstante la Resolución atacada establece que debe ser interpretada a la luz de esa normativa y de los principios contenidos en la Constitución Política, los Decretos 2355 de 2006 y 356 de 1994 y

las normas contenidas en los Códigos Penal, Procedimiento Penal, Contencioso Administrativo y de Policía, encuentra la Sala que la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada se excedió al expedir la Resolución 2852 de 2006, ya que esta, si bien en algunos aspectos se aproxima al procedimiento administrativo del Código Contencioso Administrativo no lo reproduce, y al no existir en leyes especiales un procedimiento administrativo sancionatorio en el caso de la citada entidad, es evidente que lo procedente era la aplicación del artículo 1° del Código Contencioso Administrativo y no el establecimiento de un procedimiento especial. Al respecto, la Corte Constitucional ha sido enfática al señalar que, después de la Constitución de 1991, los procedimientos administrativos especiales diferentes a los contenidos en la primera parte del Código Contencioso Administrativo, necesariamente debe hacerlos el legislador.

FUENTE FORMAL: DECRETO LEY 356 DE 1994 - ARTICULO 110 / LEY 489 DE 1998 - ARTICULO 54 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 6 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 113 / CONSTITUCION POLITICAARTICULO 121 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 150 ORDINAL 1 / / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 189 NUMERAL 11 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 189 NUMERAL 16

NOTA DE RELATORIA: Competencia decretos de reestructuración, Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 10 de febrero de 2005, Rad. 2002-00236 (8087), MP. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; sentencia de 8 de noviembre de

2002, Rad. 2001-00017 (6758), MP. Camilo Arciniegas Andrade. Procedimientos

administrativos especiales, Corte Constitucional, sentencia SU-447 de 2011, MP. Vladimiro Naranjo Mesa y Antonio Barrera Carbonell.

NORMA DEMANDADA: DECRETO 2355 DE 2006 (17 de julio) GOBIERNO NACIONAL - ARTICULO 4 NUMERALES 1, 13 Y 20 PARCIAL (No anulado) / DECRETO 2355 DE 2006 (17 de julio) GOBIERNO NACIONAL - ARTICULO 6

NUMERAL 5 (No anulado) / DECRETO 2355 DE 2006 (17 de julio) GOBIERNO NACIONAL - ARTICULO 8 NUMERALES 2 Y 17 (Anulado parcialmente) / RESOLUCION 2852 DE 2006 (8 de agosto) SUPERINTENDENCIA DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA (Anulada parcialmente)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: MARCO ANTONIO VELILLA MORENO

Bogotá, D.C., seis (6) de junio de dos mil trece (2013) Radicación número: 11001-03-24-000-2008-00252-00

Actor: LUIS GONZALO PEREZ MONTENEGRO

Demandado: GOBIERNO NACIONAL Y LA SUPERINTENDENCIA DE

VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA Referencia: ACCION PUBLICA DE NULIDAD Nilsen Cajiao Velasco, en nombre propio y en calidad de apoderada de Luis Gonzalo Pérez Montenegro, en ejercicio de la acción pública de nulidad prevista

en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo (en adelante C.C.A.), presentó demanda con el fin de obtener la declaratoria de nulidad de los artículos 4º, numerales 1°, 13 y 20 parcial; 6º, numeral 5º; 8º, numerales 2 y 17 del Decreto 2355 de 17 de julio de 2006, expedido por el Gobierno Nacional, “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada y se dictan otras disposiciones”; y la Resolución 2852 de 8 de agosto de 2006, expedida por el Superintendente de Vigilancia y Seguridad Privada, “Por la cual se unifica el Régimen de Vigilancia y Seguridad Privada”.

I. FUNDAMENTOS DE DERECHO Los demandantes consideran quebrantados los artículos 6°, 113, 121, 150 numerales 1, 7, 8 y 10, 189 numerales 10, 11 y 16 de la Constitución Política, los artículos 110 del Decreto Ley 356 de 1994 y 54 de la Ley 489 de 1998, al tiempo que se queja de los efectos que de su aplicación se derivan y que han constituido verdaderos inconvenientes de orden práctico que dificultan el desarrollo del objeto social de las empresas y servicios vigilados. 1.1. El concepto de la violación fue expuesto en los términos que se resumen a continuación: 1.1.1. Violación de la Ley 489 de 1998

Señalan los actores que se quebranta el artículo 54 de la Ley 489 de 1998, pues el ejecutivo al expedir el Decreto 2355 de 2006 no estaba facultado para radicar

en cabeza de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, (i) la facultad de “legislar”, en materia de utilización de equipos, medios y elementos empleados por los vigilados para el desarrollo de sus labores de vigilancia y seguridad privada (Artículo 4º, numeral 1º y artículo 6°); (ii) la potestad de impartir instrucciones sobre la forma como se deben acatar las disposiciones legales (Artículo 4º, numeral 13); (iii) el poder de establecer con jerarquía de última instancia los criterios de interpretación jurídica para hacer cumplir las normas aplicables al sector vigilado por medio de la oficina jurídica (Artículo 8º, numeral 2º). En ejercicio de una función típicamente administrativa, como lo es el de la reestructuración de una entidad, que no tiene la misma jerarquía de la ley de la cual se deriva, el ejecutivo no puede modificar, sustituir o derogar normas legales. 1.1.2.Violación del Decreto Ley 356 de 1994 Básicamente, los actores resienten que se violó el artículo 110 del Decreto Ley 356 de 1994, por cuanto ninguna de las funciones que éste señala a la Superintendencia le permite a este organismo expedir normas jurídicas destinadas a ser cumplidas por los entes vigilados. 1.1.3. Violación de los artículos 6, 113, 121, 150 numerales 1° y 10 y 189 numeral 11 de la Constitución Política. En cuanto a la nulidad que se pide de la Resolución 2852 de 2006 “por la cual se unifica el Régimen de Vigilancia y Seguridad Privada”, los demandantes argumentan que la misma incluye disposiciones que no son resultado de la

unificación pretendida con ella ni corresponden a la ordenación de materias contenida en el Decreto Ley 356 de 1994, al tiempo que hace nuevas precisiones legislativas que se encuentran fuera del ámbito de su competencia. El reclamo se funda en la violación de los artículos 6, 113, 121, 150 numerales 1° y 10 y 189 numeral 11 de la Constitución Política, y radica básicamente en que el numeral 20 del artículo 4 del Decreto 2355 de 2006 facultó a la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada para imponer sanciones de acuerdo con la reglamentación que se expida y la Resolución 2852 de 2006, estableció una graduación de las faltas y las sanciones aplicables así como el procedimiento para imponerlas. II-. TRAMITE DE LA ACCIÓN A la demanda se le imprimió el trámite del procedimiento ordinario, en desarrollo del cual se surtieron las etapas de admisión, fijación en lista, probatoria y alegaciones. 2.1-. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA 2.1.1. Contestación de la demanda por parte de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada La apoderada de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada contestó la demanda y solicitó negar las pretensiones de ésta con los argumentos que se resumen a continuación: 2.1.1.1. Facultad otorgada por la Constitución. Menciona que ‘(…) el Presidente de la República expidió el Decreto 2355 del 17 julio de 2006, en ejercicio de las facultades constitucionales y legales que le

confiere el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política y el artículo 54 de la ley 489 de 1998, establecido (sic) la estructura de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada y dictando otras disposiciones, que permitan de manera armónica cumplir con sus objetivos, de conformidad con el Decreto Ley 356 de 1994, y es así que, con el fin de dar alcance a la normatividad de vigilancia y seguridad privada, el Superintendente de Vigilancia y Seguridad profirió la Resolución 2852 de 8 de agosto de 2008, que es el acto administrativo que unifica toda la reglamentación de vigilancia y seguridad privada”. 2.1.1.2. Facultad estipulada en el Decreto-Ley 356 de 1994. Hace referencia al Decreto ley 356 de 1994, expedido por el Presidente de la República en virtud de las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 61 de 1993 y en el cual se establece el Estatuto de Vigilancia y Seguridad Privada en donde, afirma: “…se consagra (sic) los servicios de vigilancia seguridad privada sometidos a control y por lo tanto entre otros requisitos, los medios y modalidades para su prestación, las clases de instituciones de vigilancia y las tarifas que se cobren (…)”. Conforme a lo expuesto, señala que la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada tenía facultad para expedir la reglamentación relacionada con las actividades realizadas por los vigilados en ejercicio de sus labores de vigilancia y seguridad privada, instruir, fijar criterios técnicos y jurídicos para facilitar el cumplimiento de sus actividades, además de la imposición de

sanciones y demás medidas en los casos previstos, así como establecer los criterios de interpretación jurídica. De lo anterior afirma que, “(…) no solo se encuentran dentro de las facultades propias de inspección, vigilancia y control de toda Superintendencia, sino que corresponden a aspectos plenamente regulados en el Estatuto de Vigilancia y Seguridad y en el cual igualmente de manera expresa el Decreto ley faculta al Gobierno para que reglamente la vigilancia de varios de estos aspectos (…)”. Hechas estas precisiones y de conformidad con la competencia otorgada al Presidente de la República en virtud del numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 54 de la Ley 489 de 1998, el Ejecutivo podía modificar la estructura de la Superintendencia, acorde con los criterios que para el efecto le fije la ley. Aduce también que no comparte el argumento del accionante referente a la inexistencia de unificación de la normatividad de vigilancia y control realizada mediante la Resolución 2852 de 2006, porque, a su juicio, al verificar el citado Decreto ley y sus normas reglamentarias con el contenido de la Resolución impugnada se concluye que ésta no es más que la misma normatividad con detalles prácticos. 2.1.2. Contestación de la Demanda por parte del Departamento Administrativo de la Función Pública. El apoderado del Departamento Administrativo de la Función Pública, solicitó a la Corporación negar las pretensiones de la demanda, por no contar con los fundamentos fácticos y jurídicos, y como base de la defensa esgrimió los

siguientes argumentos: 2.1.2.1.- El Gobierno Nacional expidió el Decreto 2355 de 17 de julio de 2006, en ejercicio de las facultades constitucionales y legales que le confiere el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política y del artículo 54 de la ley 489 de 1998, con el objeto de modificar la estructura de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, que permitan de manera armónica cumplir con sus objetivos, de conformidad con el Decreto Ley 356 de 1994. 2.1.2.2.- No es dable establecer la estructura de un organismo tan importante para la seguridad del orden público, sin buscar reglamentar de manera unificada las disposiciones generales contenidas en el Decreto Ley 356 de 1994, toda vez que es la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, la entidad mediante la cual se hace cumplir este estatuto. Del mismo modo, tampoco es dable su modificación sin tener en cuenta el alcance de las facultades administrativas de inspección, vigilancia y control derivadas del poder de policía del Estado, que ejerce a través de las Superintendencias y demás órganos que ejercen control en la administración, dentro del marco normativo de su competencia, y fijan las normas técnicas que orientan el ejercicio de una actividad de interés general. 2.1.2.3.- El Decreto 356 de 1994, es un decreto ley expedido por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 61 de 1993, por el cual se establece el Estatuto de Vigilancia y Seguridad Privada y en el cual se consagran los servicios de vigilancia y seguridad privada sometidos

a control, que tiene como principales temas, entre otros, los medios y modalidades para su prestación, las clases de instituciones de vigilancia y seguridad privada, sus licencias, instalaciones, etc. 2.1.2.4.- El alcance que la Corte Constitucional atribuye a la expresión “reglamento”, en la sentencia C-447 de 1996, hace referencia no solo a los decretos reglamentarios que corresponde expedir al Presidente de la República, como atribución constitucional propia, sino también a una serie de actos de diversa forma como son, entre otros, las resoluciones, las circulares, las instrucciones y las órdenes, provenientes de autoridades administrativas jerárquicamente inferiores. 2.1.2.5. De acuerdo con las facultades establecidas a la Superintendencia relacionadas con la posibilidad de expedir normas sobre equipos, medios y elementos utilizados por los vigilados para el ejercicio de su actividad, así como la fijación de criterios técnicos y jurídicos para facilitar su cumplimiento, no solo se encuentran dentro de las facultades propias de inspección, vigilancia y control de toda superintendencia, sino que corresponden a aspectos expresamente regulados en el Estatuto de Vigilancia y Seguridad.

III. ALEGATO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Ministerio Público solicita que se acojan parcialmente las pretensiones de la demanda, declarando la nulidad del Título IX de la Resolución 2852 de 2006 expedida por el Superintendente de Vigilancia y Seguridad Privada, por las razones que se exponen a continuación. 3.1. Violación del Decreto Ley 356 de 1994

Respecto de la violación de la Ley 356 de 1994, contrario a lo que afirma la parte actora, la Resolución 2852 no contraviene lo consagrado en el artículo 110 del Decreto 356 de 1994, por cuanto la norma que habilita a la Superintendencia para expedir dicha reglamentación es el Decreto 2355 de 1996 en los numerales 1º al 4º de su artículo 4º1, en tanto que el artículo 1102 del Decreto 356 de 1994, forma parte del título correspondiente a las disposiciones comunes del Decreto 356 de 1994, que determina que las circulares son un instrumento por medio del cual se 1 ARTÍCULO 4°. FUNCIONES DE LA SUPERINTENDENCIA DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA. Para el cumplimiento de los objetivos previstos la Superintendencia, como ente responsable de dirigir, coordinar y ejecutar las funciones de inspección, vigilancia y control sobre los servicios de vigilancia y seguridad privada que se desarrollen en el territorio nacional, cumplirá con las siguientes funciones:

FUNCIONES DE REGLAMENTACIÓN Y AUTORIZACIÓN

1. Expedir la reglamentación relacionada con la utilización de equipos, medios y elementos utilizados por los vigilados para el desarrollo de sus labores de vigilancia y seguridad privada.

2. Expedir las licencias de funcionamiento, credenciales y permisos a los prestadores de servicios de vigilancia y seguridad privada.

3. Desarrollar y aplicar mecanismos para evitar que personas no autorizadas presten servicios de vigilancia y seguridad privada.

4. Autorizar, llevar un registro y ejercer control sobre los equipos armados que se emplean en la prestación de servicios de vigilancia y

seguridad privada. 2 ARTÍCULO 110. CIRCULARES. La Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, emitirá circulares a los entes vigilados para divulgar información, instruir sobre las disposiciones que regulan su actividad, fijar criterios técnicos y jurídicos que faciliten el cumplimiento de las normas legales, señalar procedimientos para su aplicación e impartir órdenes e instrucciones que se requieran en desarrollo de su función de vigilancia, inspección y control. divulga información, se imparten instrucciones sobre las disposiciones que regulan su actividad, se fijan criterios técnicos y jurídicos para facilitar el cumplimiento de las normas legales, se señalan procedimientos para su aplicación, así como es un medio para impartir órdenes, e instrucciones para el desarrollo de su función. Lo anterior no significa que se circunscriba a las mismas como único medio para desarrollar los contenidos normativos por medio de los cuales se instrumentaliza la aplicación de los postulados superiores relacionados con la función de vigilancia, inspección y control. 3.2. Violación de la Ley 489 de 1998 La vista fiscal no encuentra que con la expedición de los apartes acusados del Decreto 2355 de 2006 se haya quebrantado el artículo 54 de la Ley 489 de 1998, el cual faculta y fija criterios al Presidente de la República para modificar, en este caso, la estructura de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada. Adicionalmente, esos apartes se ajustan a las directrices fijadas tanto en el numeral j) del artículo 1º de la Ley 61 de 1993 (ley habilitante), como en el Decreto Ley 356 de 1994, expedido con fundamento en ella.

3.3. Violación de los artículos 6, 113, 121, 150 numerales 1° y 10 y 189 numeral 11 de la Constitución Política. la Procuraduría no considera que se haya desconocido el artículo 113 de la Carta Política, pues si bien el artículo 150 de ésta consagra en cabeza del Congreso de la República la competencia exclusiva de hacer las leyes, (reserva de ley), la misma Constitución faculta al Congreso de la República para revestir al Presidente de la República de facultades extraordinarias para dictar normas en los términos del numeral 10º del citado artículo, como en efecto sucedió con la expedición de la Ley 61 de 1993, "Por la cual se reviste al Presidente de la República de facultades extraordinarias para dictar normas sobre armas, municiones y explosivos, y para reglamentar la vigilancia y seguridad privadas", con fundamento en la cual el Gobierno Nacional expidió el Decreto 356 de 1994 “Por el cual se expide el Estatuto de Vigilancia y Seguridad Privada”, y es esta última norma la que junto con el Decreto 2355 de 2006, sirve como fundamento para expedir la Resolución 2852 del 8 de agosto de 2006 por medio de la cual “(…) se unifica el Régimen de Vigilancia y Seguridad Privada”. Considera el Ministerio Público que no se vulneró el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución, en tanto el Superintendente de Vigilancia y Seguridad Privada, no suplantó a ninguna autoridad al expedir la Resolución 2852 del 8 de agosto de 2006, habida cuenta que fue expedida en uso de las facultades conferidas por

el Decreto 2355 de 2006, el cual incluye en las funciones y competencias de esta Superintendencia, la de expedir reglamentación sobre las materias que se señalan en su articulado y corresponden a las contenidas en el Estatuto de Vigilancia y Seguridad Privada (Decreto Ley 356 de 1994). En cuanto a la Resolución 2852 de 2006 “Por la cual se unifica el Régimen de Vigilancia y Seguridad Privada”, considera el Ministerio Público que en general desarrolla en diez títulos las materias que determina comprenden el señalado régimen. Añade que de la lectura de esta resolución se observa que los títulos I al VIII corresponden cada uno al desarrollo de un contenido distinto relacionado específicamente con servicios de vigilancia y seguridad privada que se contemplan en el Decreto Ley 356 de 1994 y se asumen en virtud de la competencia que le otorga el Decreto 2355 de 2006 para conocerlos y reglamentarlos, sin que se observe en ellos vulneración alguna de normas superiores. No obstante, para la vista fiscal, la expedición del régimen sancionatorio contenido en la citada resolución, se realizó careciendo de competencia legal para hacerlo, toda vez que en ninguno de los apartes tanto del Decreto 356 de 1994 como del Decreto 2355 de 2006, se otorga a la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada la competencia para expedir un Régimen Sancionatorio como el contenido en el Título IX, que, a juicio del Ministerio Público, representa un aspecto totalmente diferente al de la función instrumental de imponer las

sanciones que mediante el Decreto 356 de 1994, se le atribuye a la Superintendencia. Así pues, la Agencia del Ministerio Público encuentra que los apartes acusados de la Resolución 2355 de 2006 están conforme al ordenamiento jurídico, al igual que la Resolución 2852 de 2006, salvo el Título IX de ésta última, que está viciado de nulidad, teniendo en cuenta que el Superintendente de Vigilancia y Seguridad Privada se extralimitó en sus facultades.

IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA: 4.1. Las normas demandadas Las normas demandadas son: (i) la Resolución 2852 de 2006 expedida por la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, en especial lo relativo al Título X de la misma que se transcribirá más adelante y (ii) los apartes que a continuación se destacan del Decreto 2355 de 2006 “por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada” expedido en ejercicio de las facultades conferidas en el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política y el artículo 54 de la Ley 489 de 1998: DECRETO NUMERO 2355 DE 2006 17 JUL 2006

Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada y se dictan otras disposiciones EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA en ejercicio de las facultades constitucionales y legales que le confieren el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política y el artículo 54 de la Ley 489 de 1998

DECRETA:

(…) ARTÍCULO 4°. FUNCIONES DE LA SUPERINTENDENCIA DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA. Para el cumplimiento de los objetivos previstos la Superintendencia, como ente responsable de dirigir, coordinar y ejecutar las funciones de inspección, vigilancia y control sobre los servicios de vigilancia y seguridad privada que se desarrollen en el territorio nacional, cumplirá con las siguientes funciones:

FUNCIONES DE REGLAMENTACIÓN Y AUTORIZACIÓN

1. Expedir la reglamentación relacionada con la utilización de equipos, medios y elementos utilizados por los vigilados para el desarrollo de sus labores de vigilancia y seguridad privada.

(…)

FUNCIONES DE INSTRUCCIÓN

13. Instruir a los vigilados sobre las disposiciones que regulan su actividad, fijar criterios técnicos y jurídicos que faciliten el cumplimiento de tales normas y señalar los procedimientos para su cabal aplicación.

(…)

FUNCIONES DE SANCIÓN

20. Imponer multas, medidas cautelares y sanciones, tanto a las personas naturales o jurídicas que realicen actividades exclusivas de los vigilados sin contar con la debida autorización, como a los vigilados que incurran en irregularidades, de acuerdo con la reglamentación que para tal efecto se expida.

(…) ARTÍCULO 6°. FUNCIONES DEL SUPERINTENDENTE DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA. Son funciones del Superintendente de Vigilancia y Seguridad Privada, como Jefe del Organismo, además de las señaladas en la Constitución Política y las leyes, las siguientes: (…) 5 . Expedir la reglamentación relacionada con la utilización de equipos, medios y elementos utilizados por los vigilados para el

desarrollo de sus labores de vigilancia y seguridad privada. (…)

ARTÍCULO 8°, FUNCIONES DE LA OFICINA ASESORA JURÍDICA.

Corresponde a la Oficina Asesora Jurídica el desarrollo de las siguientes funciones: (…) 2 . Establecer los criterios de interpretación jurídica de última instancia y fijar la posición jurídica de la Superintendencia. (…) ARTÍCULO 17. DEFINICIÓN.- Para efectos del presente Decreto, se entenderá por servicio de vigilancia y seguridad privada, las actividades que desarrollen las personas naturales o jurídicas de derecho público o privado, en beneficio propio o de terceros, tendiente a prevenir o detener perturbaciones a la seguridad y tranquilidad individual en aras de un orden justo en lo relacionado con la vida, honra y bienes propios o de terceros”. Los demandantes consideran quebrantados los artículos 6°, 113, 121, 150 numerales 1, 7, 8 y 10, 189 numerales 10, 11 y 16 de la Constitución Política, el Decreto Ley 356 de 1994 y la Ley 489 de 1998 y se quejan de los efectos que de su aplicación se derivan y que han constituido verdaderos inconvenientes de orden práctico que dificultan el desarrollo del objeto social de las empresas y servicios vigilados. 4.2. Violación de la Ley 489 de 1998 Señalan los actores que se quebranta el artículo 54 de la Ley 489 de 1998, pues el ejecutivo al expedir el Decreto 2355 de 2006 no estaba facultado para radicar en cabeza de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, (i) la

facultad de “legislar”, en materia de utilización de equipos, medios y elementos empleados por los vigilados para el desarrollo de sus labores de vigilancia y seguridad privada (Artículo 4º, numeral 1º y artículo 6°); (ii) la potestad de impartir instrucciones sobre la forma como se deben acatar las disposiciones legales (Artículo 4º, numeral 13); (iii) el poder de establecer con jerarquía de última instancia los criterios de interpretación jurídica para hacer cumplir las normas aplicables al sector vigilado por medio de la oficina jurídica (Artículo 8º, numeral 2º). En ejercicio de una función típicamente administrativa, como lo es el de la reestructuración de una entidad, que no tiene la misma jerarquía de la ley de la cual se deriva, el ejecutivo no puede modificar, sustituir o derogar normas legales. Al respecto encuentra la Sala que el Decreto 2355 de 2006 fue expedido con base en el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política, y el artículo 54 de la Ley 489 de 1998. El artículo 189-16 de la Constitución reviste al Presidente de la República de facultades para “modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley”. El Congreso, mediante el artículo 54 de la Ley 489 de 1998 definió los principios y reglas generales con sujeción a las cuales el Gobierno Nacional puede modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás organismos administrativos del orden nacional, así: a) Deberán responder a la

necesidad de hacer valer los principios de eficiencia y racionalidad de la gestión pública, en particular, evitar la duplicidad de funciones; b), c) y d), declarados inexequibles (sentencia de la Corte constitucional C-702 de 1999 ). e) Se deberá garantizar que exista la debida armonía, coherencia y articulación entre las actividades que realicen cada una de las dependencias, de acuerdo con las competencias atribuidas por la ley, para efectos de la formulación, ejecución y evaluación de sus políticas, planes y programas, que les permitan su ejercicio sin duplicidades ni conflictos; f) Cada una de las dependencias tendrá funciones específicas pero todas ellas deberán colaborar en el cumplimiento de las funciones generales y en la realización de los fines de la entidad u organismo; g), h), i), declarados inexequibles (sentencia de la Corte constitucional C-702 de 1999 ). j) Se podrán fusionar, suprimir o crear dependencias internas en cada entidad u organismo administrativo, y podrá otorgárseles autonomía administrativa y financiera sin personería jurídica; k) No se podrán crear dependencias internas cuyas funciones estén atribuidas a otras entidades públicas de cualquier orden; l) Deberán suprimirse o fusionarse dependencias con el objeto de evitar duplicidad de funciones y actividades; m) Deberán suprimirse o fusionarse los empleos que no sean necesarios y distribuirse o suprimirse las funciones específicas que ellos desarrollaban. En tal caso, se procederá conforme a las normas laborales administrativas; n) Deberá adoptarse una nueva planta de personal. La competencia del Consejo de Estado para conocer de las demandas de nulidad

contra decretos fundados en las normas citadas ha sido pacífica, al señalar que se trata de decretos reglamentarios que, no obstante el carácter especial que, por ser reglamentarios de ley marco, les ha reconocido la jurisprudencia de la Sala Plena de esta Corporación, tienen carácter administrativo, de allí que sean actos cuyo control corresponde a esta jurisdicción3. El alcance de esas reglas lo ha precisado la Sala en ocasiones anteriores, al señalar que: (i) por necesidad lógica la reestructuración de una entidad comporta modificaciones en la denominación, objetivos, en sus órganos de dirección y administración, en sus funciones, e implica ajustar la estructura interna y la planta de personal en función de los cambios efectuados, y (ii) todo ello está comprendido en el alcance de la función de modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, que el artículo 18