CE-11001-03-24-000-2009-00471-00-2014

TERMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCION – Solicitud de revocatoria directa. Examen de legalidad de los actos administrativos En el presente caso, nótese que el actor al momento de conocer la existencia del acto administrativo optó por solicitar su revocatoria, en lugar de acudir directamente a la Jurisdicción en los términos del artículo 135 del C.C.A., lo cual lo sitúa automáticamente en el supuesto señalado en el pronunciamiento citado, en el sentido que el término de caducidad de la acción se ha de contabilizar a partir de la presentación de la mencionada solicitud. Finalmente, no sobra anotar que el actor centra sus cargos de ilegalidad contra el acto acusado en el incumplimiento del contrato de comodato por parte del Ministerio de Educación Nacional, resaltando al efecto, el argumento según el cual el contrato es ley para las partes. Frente a tal tesis la Sala debe recordarle al demandante que el examen de legalidad de los actos administrativos versa sobre las normas en las cuales ellos se fundamentan y no en cuestiones relativas a las obligaciones civiles o comerciales que eventualmente se vean afectadas por el respectivo acto; de forma tal que los planteamientos asociados al incumplimiento de un contrato de naturaleza privada, o incluso pública, y su consecuente reconocimiento de perjuicios, no constituyen causales de nulidad valederas frente a las acciones tendientes a evaluar la legalidad de los actos administrativos. En este orden, las pretensiones así enderezadas, deben ser presentadas al conocimiento de la jurisdicción civil o contencioso administrativa en el marco de una acción contractual, según corresponda; lo cual constituye razón de más para indicarle al

actor no sólo su equívoca escogencia de la acción, sino también de jurisdicción para someter al examen de la Sala el incumplimiento del contrato privado por él señalado.

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO

135.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: MARCO ANTONIO VELILLA MORENO

Bogotá, D.C., quince (15) de mayo de dos mil catorce (2014) Radicación número: 11001-03-24-000-2009-00471-00

Actor: COOEDUNOR

Demandado: MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL Referencia: ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO La Cooperativa de Educación y otros servicios del Noroccidente de Bogotá “COOEDUNOR”, mediante apoderado, en ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., presentó una demanda ante esta Corporación tendiente a obtener la declaratoria de nulidad de la Resolución No. 1755 del 17 de mayo de 2005, expedida por el Ministerio de Educación Nacional.

I-.FUNDAMENTOS DE HECHO Y DE DERECHO I.1. Preliminarmente el actor, resalta la situación fáctica que a continuación se sintetiza: I.1.1. Entre los señores Dr. Manuel Francisco Becerra Barney, en su calidad de Ministro de Educación y el señor José Rodolfo Peralta actuando como Representante Legal de la Cooperativa de Educación y otros servicios del Noroccidente de Bogotá COOEDUNOR se firmó el 19 de julio de 1988 el contrato

de comodato No. 127 sobre el inmueble ubicado en la urbanización La Palestina de Bogotá cuyo folio de matrícula inmobiliaria corresponde al No. 50C-1493604 de la zona centro de Bogotá. I.1.2. El anterior contrato fue publicado en el Diario Oficial del jueves 4 de agosto de 1988, para efectos de su validez y eficacia. I.1.3. El contrato de comodato fue aprobado por 99 años, en forma exclusiva para el funcionamiento del Instituto Superior Cooperativo. I.1.4. A lo largo de estos años, la Cooperativa ha realizado mejoras al inmueble, encontrándose en perfecto estado de conservación de acuerdo con lo estipulado en el contrato. I.1.5. Luego de 16 años contados desde la firma del contrato, en forma inexplicable, y sin ninguna comunicación que expresara la voluntad del Ministerio, el 17 de mayo de 2005, la Ministra de Educación Nacional emite la Resolución acusada, transfiriendo la propiedad del inmueble al Distrito Capital, y por tanto, violando los derechos fundamentales de la Cooperativa y su Instituto Superior Cooperativo. Señala el demandante que tuvo conocimiento de este hecho cinco (5) meses después, sin tener la posibilidad de ejercer el derecho de defensa. I.1.6. Señala que con ocasión de la violación al debido proceso, la Institución presentó revocatoria directa de la Resolución demandada, la cual se responde por el Ministerio señalando que las condiciones de COOEDUNOR, como comodatario, no se han visto afectadas, puesto que el contrato se encuentra vigente y no ha sufrido modificación alguna.

I.1.7. Asimismo, indica que formuló derecho de petición ante el Ministerio, para preguntar sobre las condiciones de las mejoras del inmueble, pero al respecto el Ministerio señala que el acto administrativo está en firme y que las inquietudes planteadas deben ser respondidas por la Secretaría de Educación del Distrito Capital. I.1.8. Indica que presentó acción de tutela para defender el derecho de petición y paralelamente, una solicitud de conciliación ante la Procuraduría General de la Nación, de conformidad con la Ley 640 de 2001, de la cual expone su trámite. I.1.9. Alude a un pleito que tiene el demandante con el Distrito referente a una licencia de construcción sobre el predio objeto de comodato, la cual al no permitírsele, ubica al comodatario en una posición que lesiona sus intereses directos como es ejecutar las obras necesarias para el cumplimiento del contrato. I.1.10. Sostiene que por motivo de la actuación del Distrito, la Cooperativa se verá abocada a desaparecer, pues ahora este quiere obtener el predio sin acudir a los medios legales para el efecto, como es la indemnización por las mejoras existentes y los daños que produciría la quiebra. I.2. El actor expone como fundamentos de derecho, en esencia lo siguiente: I.2.1. Contrato de comodato No. 127 firmado el 19 de julio de 1988, antes referenciado. I.2.2. Código Civil, artículos 1602 y 1603. I.2.3. Código Contencioso Administrativo, artículos 28 y 35. I.2.4. Constitución Política, artículos 2, 6, 29 y 83.

I.3. El concepto de violación expuesto por el actor, se sintetiza así: I.3.1. Primer cargo. Arguye que si bien es cierto, la transferencia del inmueble por parte de la Secretaría de Educación al Distrito Capital se efectuó con fundamento en las leyes 716 de 2001 artículos 1º y 8º de la Ley 708 de 2001, también lo es que la Resolución demandada desconoció la existencia de un contrato, y le ha trasladado la responsabilidad al Distrito con el que no se tiene contrato alguno, y por el contrario, existen con este grandes diferencias que implican el ahondar en el problema que dejó el desconocimiento del contrato por parte del Ministerio. Señala que al Ministerio se le deba aplicar el régimen de la responsabilidad por el riesgo excepcional, por los daños que causó con su actividad legítima al desconocer la existencia del mencionado contrato. También se refiere a la teoría del acto propio para reforzar su posición. I.3.2. Segundo cargo. Este cargo lo fundamenta en la violación de los artículos 1602, 1603 y 1613 del Código Civil. Así, sobre la vulneración al artículo 1602 sostiene que el contrato es ley para las partes, y al no ajustar la entidad demandada su actuación a los postulados de la buena fe, le corresponde al Juez proteger los desequilibrios económicos y guardar el equilibrio de las cargas públicas, protegiendo al accionante de los abusos en la aplicación del poder excepcional. En cuanto al artículo 1603 señala que el Ministerio no podía modificar unilateralmente el contrato, sin el consentimiento de una de las partes o al menos

sin la existencia de una de las causales previamente establecidas en la Ley. Afirma que el contrato representa un derecho adquirido que no puede ser vulnerado por decisión unilateral del Ministerio, pues ello conlleva a la violación del debido proceso y constituye una vía de hecho. También se genera en dicha actuación el rompimiento del principio de igualdad y el equilibrio que debe imperar en toda relación contractual. I.3.3. Tercer cargo. Sostiene que en la actuación del Ministerio no existió comunicación alguna que hubiera permitido conocer la decisión unilateral del Ministerio de no continuar con el contrato de comodato, por lo que no se dio cumplimiento a los artículos 28 y 35 del C.C.A. Al efecto, invoca jurisprudencia de esta Corporación sobre la notificación y señala que el Ministerio no permitió que el demandante ejerciera la defensa de sus intereses. Agrega que el Ministerio tuvo la oportunidad de enmendar el error mediante la revocatoria interpuesta por el demandante; también se buscó en cuatro audiencias una conciliación que no aceptó la Administración, por lo que los motivos indicados en la Resolución acusada son ilegales así tengan un origen legal. Reitera que la conducta administrativa del Ministerio de Educación de transferir el inmueble, genera el incumplimiento del contrato por una causal legalmente inexistente, y ha causado a la Cooperativa perjuicios económicos que deben ser reparados o indemnizados. Afirma que el procedimiento gubernativo no se dio por culpa de la Administración, quien nunca notificó, por lo que al estar aquel agotado, procede la presente acción. I.3.4. Cuarto cargo. Manifiesta que las reglas que la Constitución establece en relación con la

efectividad de los principios, derechos y deberes, son obligatorias en su cumplimiento; por ello, no es posible aceptar el desobedecimiento injusto de los preceptos supralegales. Recalca que al desconocer el contrato de comodato, el Ministerio violentó los postulados de imparcialidad y de la buena fe, como también los fines esenciales del Estado, extralimitándose en el ejercicio de sus atribuciones. Asimismo, la actuación del Ministerio vulneró el artículo 83 de la Constitución, al no cumplir en la contratación estatal con los postulados de la buena fe, igualdad y equilibrio entre prestaciones y derechos antes y durante la ejecución del contrato. Todo lo señalado con respecto a la actuación del Ministerio muestra que este no se ciñó a la ética y a la justicia. Sus hechos y omisiones antijurídicos lo hacen incurrir en responsabilidades de tipo patrimonial por las que debe responder. Concluye que “la anulación del acto demandado procede por cuanto la conducta de la entidad estatal no fue la más ortodoxa desde la perspectiva contractual, pues se observa contradicción e incongruencia entre lo resuelto y normas superiores de derecho, calificativo que también es viable para las contractuales, por ser ley para las partes. Y si con su contradictorio, arbitrario e injusto aplicado poder exorbitante le ocasionó a la Cooperativa Cooedunor accionante serios y graves perjuicios económicos, deberían ser resarcidos o indemnizados; porque hubo una protuberante desviación de poder o de las atribuciones que le eran propias”. (SIC). II-. TRAMITE DE LA ACCIÓN A la demanda se le imprimió el trámite del procedimiento ordinario, en desarrollo del

cual se surtieron las etapas de admisión, fijación en lista, probatoria y alegaciones. II.1. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El Ministerio de Educación Nacional, contestó los cargos de la demanda, según se sintetiza a continuación: II.1.1. Frente al primer cargo invoca las normas que le sirvieron de fundamento a la expedición del acto acusado, como son el artículo 8º de la Ley 708 de 2001 y el artículo 58 de la Ley 9 de 1989. II.1.2. En cuanto al segundo cargo, transcribe el artículo 38 de la Ley 9 de 1989, para indicar que la transferencia del inmueble se realizó legalmente y que el Ministerio no puede entrar en una discusión al respecto con el demandante por no tener éste ninguna injerencia en la decisión administrativa. II.1.3. El tercer cargo es respondido aludiendo a que la dirección y prestación del servicio educativo corresponde a las entidades territoriales, a partir de lo dispuesto en la Ley 60 de 1993 y los decretos 2886 de 1994 y 1060 de 1995. II.1.4. Sobre el cuarto cargo, se remite nuevamente a la normativa anteriormente expuesta y recientemente al Acto Legislativo No. 4 del 11 de julio de 2007, reformatorio de los artículos 356 y 357 de la C.P., para recalcar que no está dentro de las competencias constitucionales y legales asignadas al Ministerio de Educación el manejo de los establecimientos educativos. Adicionalmente, las leyes 708 de 2001 y 9 de 1989, ordenaron la transferencia a título gratuito de bienes inmuebles de propiedad de entidades públicas del orden nacional, por lo

que la Resolución demandada se expidió por expreso mandato legal. De otro lado, indica que fundamenta su defensa en la presunción de legalidad del acto administrativo. II.1.5. Excepción denominada falta de legitimación en la causa por pasiva. Invoca nuevamente, entre otras disposiciones, la Ley 60 de 1993, que en su artículo 27 dispone que la Nación no podrá asumir las responsabilidades que pasan a ser de competencia de los Departamentos, Distritos y Municipios; y concluye al efecto, que el Distrito Capital es autónomo para la administración de los bienes entregados para el servicio de la educación; por tanto, el Ministerio de Educación no puede intervenir en las funciones y responsabilidades que corresponden a los entes territoriales. III-. ALEGATO DEL MINISTERIO PÚBLICO El señor Agente del Ministerio Público, considera que la Sala debe proferir un fallo inhibitorio, por cuanto el actor se equivocó en la escogencia de la vía procesal para obtener el resarcimiento de los perjuicios que la Administración le ocasionó por el incumplimiento del contrato de comodato, a través, presuntamente, de la Resolución acusada. Al efecto, sostiene que la acción pertinente es la prevista en el artículo 85 del C.C.A. Sin embargo, anota que dicha acción había caducado para la fecha de presentación de la demanda, por cuanto la Resolución demandada fue expedida el 17 de mayo de 2005, sin que repose en el expediente constancia de su publicación, notificación o comunicación, de modo que al haber radicado la entidad demandante solicitud de revocatoria directa el 26 de octubre de 2005, se entiende notificado en

esa fecha por conducta concluyente; y, al constar que la demanda se radicó el 10 de agosto de 2009, es claro que el mencionado fenómeno ya había operado. IV-. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1.- El acto administrativo demandado es la Resolución 1755 de 17 de mayo de 2005, por la cual se ordena la transferencia de un inmueble al Distrito Capital de Bogotá, cuya parte resolutiva dispone: “ARTÍCULO PRIMERO: Transferir en los términos de la Ley 708 de 2001, al Distrito Capital de Bogotá, a título gratuito el derecho de dominio real y material que este Ministerio ejerce sobre el inmueble ubicado en la Calle 80 No. 78-88, identificado con la matrícula inmobiliaria No. 050-01483604 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá, Zona Centro.

ARTÍCULO SEGUNDO: Ordenar la entrega material al Distrito Capital de Bogotá del predio referido una vez registrada la presente Resolución en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá, Zona Centro, el cual será destinado en forma exclusiva para la prestación del servicio público de educación.

ARTÍCULO TERCERO: Ordenar la baja del citado bien inmueble de los inventarios de la NaciónMinisterio de Educación Nacional.

ARTÍCULO CUARTO: La presente Resolución rige a partir de la fecha de su expedición” 2.- En síntesis, el demandante alega que la Resolución acusada es violatoria del contrato de comodato No. 127 firmado entre aquel y el Ministerio de Educación

Nacional el 19 de julio de 1988, por haber ordenado la transferencia del inmueble objeto de comodato al Distrito. Al respecto, alega que el contrato es ley para las partes, por lo que también se vulneró lo previsto en los artículos 1602 y 1603 del Código Civil. Asimismo, sostiene que de la actuación administrativa surtida por el Ministerio de Educación, resultó transgredida la normativa referente a la citación de los terceros interesados prevista en los artículos 28 y 35 del Código Contencioso Administrativo y las disposiciones constitucionales referentes a los fines esenciales del Estado, el debido proceso y la buena fe. Ahora, de lo expuesto en la demanda se infiere que aun cuando el actor solicita la nulidad de la Resolución cuestionada, en atención a que es esa la única pretensión procedente en el proceso contencioso de simple nulidad; su escrito permite entrever la prevalencia del interés indemnizatorio particular que a aquel le asiste en consideración a los perjuicios presumiblemente ocasionados por la transferencia del inmueble, en lo que respecta al reconocimiento de mejoras y por la quiebra económica ocasionada a COOEDUNOR. Obsérvese que, incluso, el actor concluye su libelo sugiriendo expresamente que los perjuicios anotados le deben ser resarcidos, lo cual comporta un propósito reparatorio que ubica al demandante en la posición de quien reclama el restablecimiento de su derecho con ocasión del actuar irregular de la Administración mediante un acto administrativo; y excluye la existencia de una defensa abstracta de la legalidad sin consecuencia reparadora alguna para el demandante, propia de la acción de

simple nulidad1. Lo anterior, sugiere que la acción pertinente en el presente caso no era la de simple nulidad, sino la de nulidad y restablecimiento del derecho de que trata el 1 Al respecto, léase la teoría de los fines y motivos adoptada por la Sala Plena de esta Corporación. Se traen a colación los pronunciamientos del 4 de marzo de 2003, Radicado IJ 5683; y del 9 de noviembre de 2004, Radicado IJ 2004-00270. Asimismo, léase la Sentencia de esta Sección de 10 de marzo de 2011, Exp. No. 2002-01156-01, M.P. Dr. Rafael Ostau De Lafont Pianeta. Ahora, el tema de los fines y motivos para establecer los casos en que es posible incoar acción de simple nulidad contra actos de contenido particular y concreto o de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos administrativos de contenido general, adquirió consagración legal positiva en la Ley 1434 de 2011 o Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, artículos 137 y 138. artículo 84 del C.C.A., a lo que cabe agregar que el acto acusado es catalogable como de naturaleza particular y concreta en relación con COOEDUNOR, pues aunque el mismo no se dirige de manera expresa a la entidad demandante, sí está llamado a generarle efectos jurídicos específicos en atención al supuesto desconocimiento de su posición jurídica frente al inmueble objeto de cesión. Ahora, no sobra advertir que pese a la equívoca escogencia de la vía procesal para obtener el reconocimiento judicial de los derechos vulnerados, la Sala, con

miras a hacer prevalecer el principio de justicia, se vería abocada a readecuar la acción propuesta contra el acto demandado para pronunciarse también frente al mencionado restablecimiento, en caso tal que aquella no hubiere caducado. Sin embargo, ello no es de factible realización toda vez que, como señaló el Ministerio Público, tal fenómeno procesal se había configurado al momento de interponer la demanda, en atención a que entre la fecha presentación de la revocatoria directa el 26 de octubre de 20052 y la radicación de la demanda el 10 de agosto de 20093, transcurrió un término mayor al de los cuatro meses de caducidad de la acción. Sobre la contabilización del término de caducidad de la acción a partir de la fecha de interposición de la revocatoria directa, frente a situaciones en que la comunicación del acto administrativo es irregular o inexistente, es preciso prohijar lo señalado a ese respecto en la Sentencia de 15 de noviembre de 2007, Expediente No. 2002-00348-01, con ponencia de quien presenta esta Providencia: “En efecto, si bien es cierto que la actora afirma no haber sido vinculada a la actuación administrativa que culminó con el acto acusado, debiendo serlo, pues pertenece al sector transporte y se ve seriamente afectada con el mismo (…) no lo es menos que en esas circunstancias podía haber hecho uso de los recursos, cuando se enteró de aquél, o haber acudido directamente ante esta Jurisdicción. De acuerdo con el artículo 48 del 2 Folio 6 del expediente. 3 Folio 86 del expediente.

C.C.A., la parte a quien no se le notificó un acto, puede darse por suficientemente enterada e interponer en tiempo los recursos procedentes; o, según el artículo 135, ibídem, acudir directamente ante esta Jurisdicción. Empero en este caso, la actora una vez enterada del acto acusado OPTÓ POR PEDIR SU REVOCATORIA e ipso facto renunció tácitamente a agotar la vía gubernativa. Por lo demás, la petición de revocatoria de un acto no interrumpe el término de caducidad. Así lo dispone claramente el artículo 72 del C.C.A.. Luego, en este caso, si la solicitud de revocatoria se resolvió el 5 de enero de 2002, los cuatro meses para el ejercicio oportuno de la acción no pueden contarse a partir de esta fecha, como lo hizo la actora al presentar la demanda el 15 de abril de 2002, pues, se repite, la petición de revocatoria no interrumpió el término de caducidad. Dicho término debe contarse en este caso desde la fecha en que la actora solicitó la revocatoria de la Resolución 02 de 9 de enero de 1998, que fue en noviembre de 2001 y, en consecuencia, la demanda presentada el 15 de abril de 2002 devino en extemporánea…”. (Subrayado fuera de texto). En el presente caso, nótese que el actor al momento de conocer la existencia del acto administrativo optó por solicitar su revocatoria, en lugar de acudir directamente a la Jurisdicción en los términos del artículo 135 del C.C.A., lo cual lo sitúa automáticamente en el supuesto señalado en el pronunciamiento citado,

en el sentido que el término de caducidad de la acción se ha de contabilizar a partir de la presentación de la mencionada solicitud. Finalmente, no sobra anotar que el actor centra sus cargos de ilegalidad contra el acto acusado en el incumplimiento del contrato de comodato por parte del Ministerio de Educación Nacional, resaltando al efecto, el argumento según el cual el contrato es ley para las partes. Frente a tal tesis la Sala debe recordarle al demandante que el examen de legalidad de los actos administrativos versa sobre las normas en las cuales ellos se fundamentan y no en cuestiones relativas a las obligaciones civiles o comerciales que eventualmente se vean afectadas por el respectivo acto; de forma tal que los planteamientos asociados al incumplimiento de un contrato de naturaleza privada, o incluso pública, y su consecuente reconocimiento de perjuicios, no constituyen causales de nulidad valederas frente a las acciones tendientes a evaluar la legalidad de los actos administrativos. En este orden, las pretensiones así enderezadas, deben ser presentadas al conocimiento de la jurisdicción civil o contencioso administrativa en el marco de una acción contractual, según corresponda; lo cual constituye razón de más para indicarle al actor no sólo su equívoca escogencia de la acción, sino también de jurisdicción para someter al examen de la Sala el incumplimiento del contrato privado por él señalado. Lo señalado, permite a la Sala concluir que no resulta procedente avocar el estudio de fondo planteado en la demanda, por lo que necesariamente se proferirá un fallo inhibitorio, según se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, F A L L A: INHÍBESE de hacer pronunciamiento de fondo, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

GUILLERMO VARGAS AYALA MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

Presidente

MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO MARCO ANTONIO VELILLA MORENO