CE-11001-03-24-000-2009-00567-00-2010

ACCION DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD - Competencia del Consejo de Estado. Régimen jurídico / ACCION DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD - Actos objeto de control / ACCION DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD - Interpretación como acción de nulidad: presupuestos / ACCION DE NULIDAD - Confrontación inmediata o directa de normas legales Para resolver sobre la admisión de la demanda, considera la Sala pertinente precisar lo siguiente: El numeral 2° del artículo 237 de la Constitución Política dispone que corresponde al Consejo de Estado: “Conocer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte constitucional”. En igual sentido el artículo 49 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia prevé:“El Consejo de Estado decidirá sobre las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los Decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional ni al propio Consejo de Estado como Tribunal Supremos de lo Contencioso Administrativo” Por su parte, el numeral 7° del artículo 97 del Código Contencioso Administrativo dispuso que sean atribuciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo resolver: “De las acciones de nulidad por inconstitucionalidad que se promuevan contra los Decretos de carácter general dictados por el Gobierno Nacional, que no correspondan a la Corte Constitucional cuya inconformidad con el ordenamiento jurídico se establezca mediante confrontación directa con la Constitución Política y que no obedezca a función propiamente administrativa.” Respecto a esta última norma, la Corte

Constitucional, en sentencia C560 de 1999, precisó que los actos administrativos susceptibles de este control constitucional por parte del Consejo de Estado, son los decretos de carácter general, que no sean de control por parte de la Corte Constitucional y no correspondan a una función propiamente administrativa. Como el acto acusado a pesar de revestir el carácter de Decreto, corresponde a una función propiamente administrativa es menester interpretar la acción instaurada como de simple nulidad, de acuerdo con las normas citadas, la jurisprudencia constitucional y la prohijada por el Consejo de Estado. Por otro lado, como quiera que la eventual nulidad del acto acusado implica una comparación no solo con normas constitucionales sino con las de rango legal que le sirven de fundamento, como se explicará más adelante, es necesario concluir que la acción debe interpretarse como de simple nulidad, de conformidad con la jurisprudencia de la Sala Plena del Consejo de Estado (Expediente núm. AI-0110. Consejero Ponente, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, 6 de agosto de 2004), en la que se dijo: “En ese orden de ideas, y por exclusión, las “acciones de nulidad por inconstitucionalidad” atribuidas a la Sala Plena del Consejo de Estado por el numeral segundo del artículo 237 de la Constitución, son aquéllas cuya conformidad con el ordenamiento jurídico se establece mediante su confrontación directa de la Constitución Política. En cualquier otro caso, en la medida en que el parangón deba realizarse en forma inmediata frente o a través de normas de

rango meramente legal, así pueda predicarse una posible inconstitucionalidad, que será mediata, la vía para el control no puede ser otra que la acción de nulidad, que por antonomasia es propia de la jurisdicción de lo contencioso administrativa” En este orden de ideas, se admitirá la demanda con las salvedades hechas anteriormente, es decir, se interpretará como de simple nulidad y se tramitará bajo las normas propias que contempla el Código Contencioso Administrativo.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 6 / LEY 99 DE 1993 – ARTICULO 27 / LEY 99 DE 1993 – ARTICULO 116

NOTA DE RELATORIA: Sobre la naturaleza de las normas objeto de control vía acción de nulidad por inconstitucionalidad por parte del Consejo de Estado, sentencia C-560 de 1999, de la Corte Constitucional. En relación con la interpretación como acción de nulidad de la acción de nulidad por inconstitucionalidad cuando el control del acto implica la confrontación directa de normas legales, sentencia, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Expediente núm. AI-0110, del 6 de agosto de 2004, C.P. Gabriel E.

Mendoza Martelo.

NORMA DEMANDADA: DECRETO 1768 DE 1994 (3 de agosto) GOBIERNO NACIONAL – ARTÍCULO 22 NUMERAL 10 – (No suspendido) CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES - Examen sobre el alcance de las funciones de su Consejo Directivo como requisito para suspender provisionalmente acto demandado / SUSPENSION PROVISIONALImprocedencia: artículo 22 numeral 10 del Decreto 1768 de 1994

Estima la Sala que no es posible establecer la manifiesta infracción del artículo 6° de la Constitución Política, pues para concluir que el acto acusado está creando una nueva causal de remoción de los Directores de las Corporaciones Autónomas Regionales, no prevista en la Ley ni en la Constitución, es necesario estudiar la competencia del Gobierno Nacional respecto a la reglamentación de la Ley 99 de

1993. Para el efecto, se requiere un estudio detallado de las funciones de los Consejos Directivos de las Corporaciones Autónomas Regionales, así como de las obligaciones de los Directores de las mismas, lo que a todas luces descarta la manifiesta infracción alegada. Ahora bien, sobre la manifiesta infracción del artículo 27 de la Ley 99 de 1993, considera la Sala que es preciso estudiar de manera coordinada y armónica la totalidad de funciones del Consejo Directivo y su facultad nominadora, para concluir si la causal prevista en el acto acusado, no esta consagrada en normas de orden superior, o si efectivamente se está excediendo la potestad reglamentaria. Por su parte, sobre el exceso del Gobierno de las competencias previstas en el artículo 116 de la citada Ley, es necesario realizar un análisis detallado del alcance de las actividades allí establecidas que permitan determinar si se desbordaron las autorizaciones dispuestas, esto es, “establecimiento, organización o reforma y puesta en funcionamiento”. De igual forma, estima la Sala que es necesario realizar un estudio coordinado y armónico de los antecedentes administrativos del acto acusado, los cuales ofrecerán al

juzgador los elementos de juicio necesarios para determinar si el acto acusado viola las normas invocadas como vulneradas. Como los antecedentes aún no obran en el expediente, amén de lo anterior, no es posible acceder a la medida precautoria, debiendo la Sala, en consecuencia, denegarla.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 6 / LEY 99 DE 1993 – ARTICULO 27 / LEY 99 DE 1993 – ARTICULO 116

NORMA DEMANDADA: DECRETO 1768 DE 1994 (3 de agosto) GOBIERNO NACIONAL – ARTÍCULO 22 NUMERAL 10 – (No suspendido)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: MARCO ANTONIO VELILLA MORENO

Bogotá, D.C., cuatro (4) de febrero de dos mil diez (2010) Radicación número: 11001-03-24-000-2009-00567-00

Actor: JOSE DOMINGO ABELLA BARRETO

Demandado: GOBIERNO NACIONAL Referencia: ACCION DE NULIDAD El ciudadano JOSÉ DOMINGO ABELLA BARRETO, en su propio nombre, presentó demanda ante esta Corporación, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 49 de la Ley 270 de 1996, para que, previa suspensión provisional, se declare la nulidad del numeral 10° del artículo 22 del Decreto 1768 de 1994, “Por el cual se desarrolla parcialmente el literal h)del artículo 116 en lo relacionado con el establecimiento, organización o reforma

de las Corporaciones Autónomas Regionales y de las Corporaciones de Régimen Especial, creadas o transformadas por la Ley 99 de 1993” expedido por el Gobierno Nacional.

I. LA ADMISIÓN DE LA DEMANDA Para resolver sobre la admisión de la demanda, considera la Sala pertinente precisar lo siguiente: El numeral 2° del artículo 237 de la Constitución Política dispone que corresponde al Consejo de Estado: “Conocer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte constitucional”. (Negrilla fuera de texto) En igual sentido el artículo 49 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia prevé: “El Consejo de Estado decidirá sobre las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los Decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional ni al propio Consejo de Estado como Tribunal Supremos de lo Contencioso Administrativo”(Negrilla fuera de texto) Por su parte, el numeral 7° del artículo 97 del Código Contencioso Administrativo dispuso que sean atribuciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo resolver: “De las acciones de nulidad por inconstitucionalidad que se promuevan contra los Decretos de carácter general dictados por el Gobierno Nacional, que no correspondan a la Corte Constitucional cuya inconformidad con el ordenamiento jurídico se establezca mediante confrontación directa con la Constitución Política y que no obedezca a función propiamente administrativa.”

(Negrilla fuera de texto) Respecto a esta última norma, la Corte Constitucional, en sentencia C560 de

1999, precisó que los actos administrativos susceptibles de este control constitucional por parte del Consejo de Estado, son los decretos de carácter general, que no sean de control por parte de la Corte Constitucional y no correspondan a una función propiamente administrativa. Como el acto acusado a pesar de revestir el carácter de Decreto, corresponde a una función propiamente administrativa es menester interpretar la acción instaurada como de simple nulidad, de acuerdo con las normas citadas, la jurisprudencia constitucional y la prohijada por el Consejo de Estado. Por otro lado, como quiera que la eventual nulidad del acto acusado implica una comparación no solo con normas constitucionales sino con las de rango legal que le sirven de fundamento, como se explicará más adelante, es necesario concluir que la acción debe interpretarse como de simple nulidad, de conformidad con la jurisprudencia de la Sala Plena del Consejo de Estado (Expediente núm. AI-0110. Consejero Ponente, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, 6 de agosto de 2004), en la que se dijo: “En ese orden de ideas, y por exclusión, las “acciones de nulidad por inconstitucionalidad” atribuidas a la Sala Plena del Consejo de Estado por el numeral segundo del artículo 237 de la Constitución, son aquéllas cuya conformidad con el ordenamiento jurídico se establece mediante su confrontación directa de la Constitución Política. En cualquier otro caso, en la medida en que el parangón deba realizarse en forma inmediata frente o a través de normas de rango meramente legal, así pueda predicarse una posible inconstitucionalidad, que será mediata, la vía para el control no

puede ser otra que la acción de nulidad, que por antonomasia es propia de la jurisdicción de lo contencioso administrativa” En este orden de ideas, se admitirá la demanda con las salvedades hechas anteriormente, es decir, se interpretará como de simple nulidad y se tramitará bajo las normas propias que contempla el Código Contencioso Administrativo. En consecuencia, como en los demás aspectos la demanda y sus anexos se ajustan a las previsiones de los artículos 137 a 142 del C.C.A., es del caso admitirla, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

II. LA SOLICITUD DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL

II. 1-. En capítulo especial de la demanda, el actor solicitó la medida precautoria, aduciendo, en esencia, lo siguiente: Que el numeral acusado desconoce el mandato del artículo 6° de la Constitución Política, que dispone que los servidores públicos son responsables por infringir la constitución y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones, toda vez que si la Ley y la Constitución no han establecido como causal de remoción o retiro del servicio el incumplimiento del plan de acciones a cargo de los Directores de las Corporaciones autónomas regional, no debía un decreto reglamentario disponer lo contrario.

De igual forma, alega la violación del artículo 116 de la Ley 99 de 1993, pues la autorización allí dispuesta a favor del Presidente de la Republica desborda la facultad de establecer, organizar, reformar o poner en funcionamiento las Corporaciones Autónomas Regionales, en tanto que el texto acusado, creó una

nueva causal de remoción de los Directores de las Corporaciones Autónomas Regionales. Agrega que de forma clara el artículo 27 de la citada Ley, establece como función de los Consejos Directivos de las Corporaciones Autónomas Regionales la de remover el Director de las Corporaciones Autónomas Regionales, pero de acuerdo con los Estatutos, y con los planes de Acción, como lo dispuso el acto acusado. II.2.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Estima la Sala que en el caso objeto de estudio, de la simple confrontación de los actos acusados con las normas que se invocan como vulneradas no emerge la manifiesta infracción a que alude el actor. El acto acusado, esto es, el numeral 10 del artículo 22 del Decreto 1768 de 1994, es del siguiente tenor: “Artículo 22. Nombramiento, Plan de Acciones y Remoción del Director General. El Director General tiene la calidad de empleado público, sujeto al régimen previsto en la Ley 99 de 1993, el presente Decreto y en lo que sea compatible con las disposiciones aplicables a los servidores públicos del orden nacional. La elección y nombramiento del Director General de las Corporaciones por el Consejo Directivo se efectuará en la sesión ordinaria del año, que deberá realizarse en la primera semana del mes de febrero. El director anterior continuará su período hasta la fecha de esta elección. El Director General de las Corporaciones tomará posesión de su cargo ante el Presidente del Consejo Directivo de la Corporación, previo el lleno de los requisitos legales exigidos. Dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su posesión el Director General presentará para aprobación del Consejo Directivo un plan de acciones que va adelantar en su período de elección.

El Consejo Directivo de una Corporación removerá al Director General, en los siguientes casos:

10. Por incumplimiento de su “Plan de Acciones”, cuando así lo establezca el Consejo Directivo por mayoría de las dos terceras partes de sus miembros. (Negrilla y subrayado fuera de texto) Por su parte, las normas que se invocan como vulneradas disponen: Constitución Política “Artículo 6. Los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones.” Ley 99 de 1993 “Artículo 27º.- De las Funciones del Consejo Directivo. Son funciones del

Consejo Directivo de las Corporaciones Autónomas Regionales: j. Nombrar de acuerdo al artículo siguiente o remover de conformidad con los estatutos, al Director General de la Corporación. (Negrilla y subrayado fuera de texto) Artículo 116º.- Autorizaciones. El Presidente de la República, en ejercicio de sus funciones constitucionales y para el cumplimiento de lo dispuesto en la presente Ley, procederá a: d.Dictar las medidas necesarias para el establecimiento, organización o reforma y puesta en funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales y de las Corporaciones de régimen especial, creadas o transformadas por la presente Ley y de conformidad con lo en ella dispuesto; y proveer lo necesario para la transferencia de bienes e instalaciones de las entidades que se transforman o liquidan; para lo cual contará con diez y ocho (18) meses contados a partir de la vigencia de esta Ley” Estima la Sala que no es posible establecer la manifiesta infracción del artículo 6°

de la Constitución Política, pues para concluir que el acto acusado está creando una nueva causal de remoción de los Directores de las Corporaciones Autónomas Regionales, no prevista en la Ley ni en la Constitución, es necesario estudiar la competencia del Gobierno Nacional respecto a la reglamentación de la Ley 99 de

1993. Para el efecto, se requiere un estudio detallado de las funciones de los Consejos Directivos de las Corporaciones Autónomas Regionales, así como de las obligaciones de los Directores de las mismas, lo que a todas luces descarta la manifiesta infracción alegada.

Ahora bien, sobre la manifiesta infracción del artículo 27 de la Ley 99 de 1993, considera la Sala que es preciso estudiar de manera coordinada y armónica la totalidad de funciones del Consejo Directivo y su facultad nominadora, para concluir si la causal prevista en el acto acusado, no esta consagrada en normas de orden superior, o si efectivamente se está excediendo la potestad reglamentaria. Por su parte, sobre el exceso del Gobierno de las competencias previstas en el artículo 116 de la citada Ley, es necesario realizar un análisis detallado del alcance de las actividades allí establecidas que permitan determinar si se desbordaron las autorizaciones dispuestas, esto es, “establecimiento, organización o reforma y puesta en funcionamiento”. De igual forma, estima la Sala que es necesario realizar un estudio coordinado y armónico de los antecedentes administrativos del acto acusado, los cuales ofrecerán al juzgador los elementos de juicio necesarios para determinar si el acto acusado viola las normas invocadas como vulneradas.

Como los antecedentes aún no obran en el expediente, amén de lo anterior, no es posible acceder a la medida precautoria, debiendo la Sala, en consecuencia, denegarla. Por las razones expuestas la Sala se abstendrá de decretar la suspensión provisional de los efectos del acto acusado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E: I-. Admítese la demanda presentada por el ciudadano JOSE DOMINGO ABELLA BARRETO. En consecuencia, se dispone: a): Notifíquese personalmente al Ministro del Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Entréguesele copia de la demanda y sus anexos. b): Notifíquese personalmente al señor Procurador Primero Delegado de lo Contencioso Administrativo ante el Consejo de Estado. c): Fíjese el proceso en lista por el término de diez (10) días para que la parte demandada o los intervinientes puedan contestar la demanda, proponer excepciones y solicitar la práctica de pruebas. d): Solicítese a la Secretaria General del Ministerio del Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, que en el término de ocho (8) días envíe los antecedentes administrativos correspondientes al acto administrativo acusado, con la advertencia de que el desacato a esta solicitud o la inobservancia del plazo indicado constituyen falta disciplinaria. e): De conformidad con lo ordenado en el numeral 4° del artículo 207 del C.C.A., en concordancia con el Decreto 2867 de 1.989 y el Acuerdo 4650 de 2008 del Consejo

Superior de la Judicatura, deposite el actor la suma de TRECE MIL PESOS ($13.000.oo) MCTE, dentro de los diez (10) días siguientes al del regreso del expediente a la Secretaría, en la cuenta de ahorros del BANCO AGRARIO DE COLOMBIA núm. 4-0070-000664-4. II.- Tiénese como demandante al señor JOSÉ DOMINGO ABELLA BARRETO. III.- Tiénese como demandada a la NaciónMinisterio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. IV-. DENIÉGASE la suspensión provisional de los efectos del acto acusado.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 4 de febrero de 2010.

MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

Presidenta

MARCO ANTONIO VELILLA MORENO