CE-11001-03-24-000-2009-00621-00-2011

CONVENIO - Lo es el Acuerdo complementario para la cooperación y asistencia técnica en defensa y seguridad entre los gobiernos de la República de Colombia y de los Estados Unidos de América. No es un acto administrativo / FALTA DE JURISDICCION - Para conocer de la demanda contra el acuerdo de cooperación militar entre Estados Unidos y Colombia / ACTO ADMINISTRATIVO - Definición En efecto, se observa que la decisión acusada, esto es, el Acuerdo Complementario para la cooperación y asistencia técnica en defensa y seguridad entre los gobiernos de la República de Colombia y de los Estados Unidos de América, tiene la categoría de convenio, es decir, allí confluye la manifestación de dos voluntades, en este caso, de dos Estados, para un fin determinado, que para el caso concreto es la cooperación militar entre Estados Unidos y Colombia. De lo anterior se desprende que tal Acuerdo, no es un acto administrativo, pues no tiene las características propias de tal figura jurídica, en la medida en que no expresa una manifestación unilateral de voluntad de la Administración Pública dirigida a producir efectos jurídicos, sino que se trata, como ya se dijo, de la manifestación de voluntad de carácter político de dos personas jurídicas. (…) Bajo las anteriores premisas, resulta forzoso para la Sala concluir que el acuerdo censurado no es pasible de ser enjuiciado en esta jurisdicción, habida cuenta que el objeto de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se contrae a dilucidar la legalidad de las actuaciones desplegadas por la Administración Pública, y tal convenio no se encuentra enmarcado dentro de las competencias previstas en el artículo 237 de

la Constitución Política y el artículo primero del C.C.A. y del concepto jurisprudencial citado. En tal escenario, es preciso declarar la falta de jurisdicción, y ordenar el envío del expediente a la Corte Constitucional, dado que, además de los argumentos que se han expuesto, es importante advertir que la mentada Corporación ya asumió tal competencia cuando con ocasión de la demanda de inconstitucionalidad del Acuerdo de Cooperación Militar, consideró que se trataba de un tratado internacional, invocando entonces la facultad descrita en el numeral 10 del artículo 241 de la Carta Suprema.

NORMA DEMANDADA: ACUERDO COMPLEMENTARIO PARA LA COOPERACION Y ASISTENCIA TECNICA EN DEFENSA Y SEGURIDAD ENTRE LOS GOBIERNOS DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA Y DE LOS ESTADOS UNIDOS DE AMERICA DE 2009 (Octubre 30) (Demanda rechazada)

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 237 / CODIGO

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 1

NOTA DE RELATORIA: Sobre la definición del acto administrativo sentencia, Consejo de Estado, Sección Primera, del 31 de marzo de 2005, Radicado 199902477, M.P. Rafael E. Ostau de Lafont Planeta.

FALTA DE JURISDICCION - No es causal de rechazo de la demanda / FALTA DE JURISDICCION - Se debe remitir la demanda al juez competente También es preciso referirse a la causal de rechazo esbozada en el auto que se recurre, toda vez que el “rechazo por improcedente” no se encuentra dentro de los

presupuestos legales que consagra el artículo 143 del C.C.A. para el efecto. Adicionalmente, debe observar la Sala que la declaratoria de falta de jurisdicción no da lugar al rechazo de la demanda, sino a la remisión del expediente a la jurisdicción que corresponda. En ese orden, vale la pena traer a colación un pronunciamiento de esta Sala cuando con ocasión a la interposición de un recurso de queja en el que se discutía este mismo asunto, se había llegado a la conclusión de no equiparar el concepto de rechazo de demanda al de la declaración de falta de jurisdicción (…) Así las cosas, visto el asunto que nos ocupa es menester aclarar que la decisión relacionada con la declaración de falta de jurisdicción no puede equipararse en modo alguno a las reglas del artículo 143 del C.C.A. sobre el rechazo de la demanda, como quiera que existe dentro de la legislación contenciosa administrativa una previsión especial y concreta que le indica al juez su manera de actuar, ordenándole que efectúe el envío del expediente al juez competente. Partiendo de tales premisas, lo procedente es entonces declarar la falta de jurisdicción, y ordenar la remisión del expediente a la Corte Constitucional para lo que corresponda.

NORMA DEMANDADA: ACUERDO COMPLEMENTARIO PARA LA COOPERACION Y ASISTENCIA TECNICA EN DEFENSA Y SEGURIDAD ENTRE LOS GOBIERNOS DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA Y DE LOS ESTADOS UNIDOS DE AMERICA DE 2009 (Octubre 30) (Demanda rechazada)

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO

143

NOTA DE RELATORIA: Sobre la diferencia entre el concepto de rechazo de la demanda y la declaración de falta de jurisdicción auto, Consejo de Estado, Sección Primera, del 3 de marzo de 2005, Radicado 2005-00042, M.P. Rafael E.

Ostau de Lafont Planeta.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

Bogotá, D.C., tres (3) de marzo de dos mil once (2011) Radicación número: 11001-03-24-000-2009-00621-00

Actor: PEDRO PABLO CAMARGO

Demandado: GOBIERNO NACIONAL Referencia: RECURSO ORDINARIO DE SUPLICA Se decide el recurso de apelación, interpretado como ordinario de súplica, interpuesto por la parte actora contra el auto de 22 de julio de 2010 proferido por la

H. Consejera de Estado Doctora María Claudia Rojas Lasso (E), por el cual se rechazó la demanda de la referencia impetrada en ejercicio de la acción pública de nulidad.

I.- Antecedentes El 24 de noviembre de 2009, el señor Pedro Pablo Camargo interpuso acción de nulidad simple contra el Gobierno Nacional – Presidencia de la República, con el fin de que se declarara la nulidad del Acuerdo Complementario para la cooperación y asistencia técnica en defensa y seguridad entre los gobiernos de la República de Colombia y de los Estados Unidos de América, del 30 de octubre de 2009, por medio del cual se establece un tratado para la instalación de siete bases

militares en territorio colombiano, al considerar que aquel desconoce la Constitución Política por cuanto fue suscrito por los Ministros de Relaciones Exteriores, del Interior y Justicia, y de Defensa Nacional, en lugar del Presidente de la República de Colombia. II.- El Auto Suplicado Mediante auto del 22 de julio de 2010 se rechazó la demanda por improcedente, argumentando la falta de competencia de esta Corporación para determinar la legitimidad y legalidad de actos de carácter internacional, pues la Jurisdicción Contencioso Administrativa no posee la facultad para conocer de pretensiones en las que se halle involucrado el interés político de otro Estado. Para respaldar la anterior afirmación, trajo a colación la sentencia del 28 de enero de 1976, proferida por el Consejo de Estado con Ponencia del Magistrado Carlos Galindo Pinilla, según la cual “…el acto emanado del gobierno en ejercicio de su facultad de dirección de las relaciones internacionales, en donde intervenga la manifestación de voluntad de otro Estado, escapa de control a través de la acción de nulidad, por tratarse de un acto complejo e indivisibe de carácter constitucional.” (Folio 37). III.- El Recurso de Súplica El actor interpuso en tiempo recurso de apelación contra el auto anterior, interpretado como de súplica mediante auto del 19 de octubre de los corrientes, alegando que toda vez que el motivo de rechazo no era inherente al acto impugnado sino a la falta de competencia del Consejo de Estado, la demanda debía ser admitida y remitida al juez adecuado para avocar su conocimiento, de

conformidad con lo previsto en el artículo 143 del C.C.A. Indicó que lo que estaba censurando era un acto administrativo y no un tratado internacional, y que de ello daba cuenta la “providencia” (sic) emanada de la “Sala Administrativa” (sic) de esta Corporación, cuando el 13 de octubre de 2009 conceptuó que dicho acuerdo debía ser sometido por el Gobierno Nacional al trámite legislativo, y a la revisión de la Corte Constitucional. Adujo que la Magistrada Sustanciadora había basado su decisión en una sentencia del 28 de enero de 1976, dejando de lado una sentencia posterior del Consejo de Estado mediante la cual “por demanda de incoada del hoy magistrado LAFONT PIANETA, declaró la nulidad de la nota diplomática del 22 de noviembre de 1952, mediante la cual el Gobierno de Colombia reconoció la soberanía de Venezuela sobre los islotes de “Los Monjes”, contestada el mismo día por el Embajador de Venezuela en Colombia” (folio 45), la citada demanda, informa el recurrente, fue elaborada en vigencia de la Constitución Política de 1991. IV.- CONSIDERACIONES Observa la Sala que son dos los problemas jurídicos planteados por la recurrente: el primero, si la decisión que censura el actor puede ser enjuiciada en la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, y el segundo, si la decisión de rechazo por improcedente se ajustó al ordenamiento jurídico. En efecto, se observa que la decisión acusada, esto es, el Acuerdo Complementario para la cooperación y asistencia técnica en defensa y seguridad

entre los gobiernos de la República de Colombia y de los Estados Unidos de América, tiene la categoría de convenio, es decir, allí confluye la manifestación de dos voluntades, en este caso, de dos Estados, para un fin determinado, que para el caso concreto es la cooperación militar entre Estados Unidos y Colombia. De lo anterior se desprende que tal Acuerdo, no es un acto administrativo, pues no tiene las características propias de tal figura jurídica, en la medida en que no expresa una manifestación unilateral de voluntad de la Administración Pública dirigida a producir efectos jurídicos, sino que se trata, como ya se dijo, de la manifestación de voluntad de carácter político de dos personas jurídicas. La definición de acto administrativo ha sido entendida por la Corporación atendiendo los siguientes lineamientos: “… una declaración unilateral de una autoridad administrativa, por cuanto emanó únicamente de él, pero esa sola circunstancia no es suficiente para que tal declaración adquiera el carácter de acto administrativo, pues además de dicha unilateralidad en la declaración, es de la esencia del acto administrativo, además, que la misma produzca efectos jurídicos directos, sea creando, modificando, extinguiendo o afectando directamente de cualquier otra forma una situación jurídica, de suerte que por sí misma y una vez en firme sea vinculante tanto para los administrados como para la Administración, y que sea expedida en ejercicio de la función administrativa, que es la regla general, o excepcionalmente cuando siendo expedida en ejercicio de una función que no es administrativa, la Constitución Política o la ley, la haga susceptible de control por la jurisdicción contencioso administrativa. De suerte que para que un acto jurídico constituya acto administrativo

debe consistir en una i) declaración unilateral, ii) que se expida en ejercicio de la función administrativa, que lo puede ser por una autoridad estatal de cualquier de sus ramas u organismos, o incluso por entidades privadas en virtud de autorización legal, a menos que por norma especial de orden Constitucional o legal dicha declaración, no siendo expedida en ejercicio de función administrativa sea demandable en acción contencioso administrativa y iii), que ella produzca efectos jurídicos por sí misma, de manera directa sobre el asunto o la situación jurídica de que se trate y, por ende, vinculante. La presunción de legalidad y la ejecutividad, que el a quo aduce como supuestos o elementos determinantes del acto administrativo, no son tales sino aspectos que se predican del mismo, es decir, se refieren al cómo de éste y a su ámbito operativo, de allí que se identifiquen como características o atributos y requisitos de eficacia del acto administrativo, en tanto que los aspectos que determinan su naturaleza jurídica o carácter de tal corresponden al qué, a su ámbito sustantivo. Los primeros no son exclusivos del acto administrativo, pues la presunción de legalidad se predica igualmente de otras manifestaciones jurídicas estatales, v. gr. las operaciones administrativas; y la ejecutividad, consistente en la obligatoriedad de lo que se dispone o dice en la declaración de que se trate, igualmente se predica de las leyes y los actos jurisdiccionales, que per se son obligatorios y vinculantes”1. Bajo las anteriores premisas, resulta forzoso para la Sala concluir que el acuerdo

censurado no es pasible de ser enjuiciado en esta jurisdicción, habida cuenta que el objeto de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se contrae a dilucidar la legalidad de las actuaciones desplegadas por la Administración Pública, y tal convenio no se encuentra enmarcado dentro de las competencias previstas en el artículo 237 de la Constitución Política y el artículo primero del C.C.A. y del concepto jurisprudencial citado. 1 Consejo de Estado, Sección Primera. Sentencia del 31 de marzo de 2005, radicación número 1999-02477. Actor: José Noel Ramírez Becerra. Consejero Ponente Dr. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. En tal escenario, es preciso declarar la falta de jurisdicción, y ordenar el envío del expediente a la Corte Constitucional, dado que, además de los argumentos que se han expuesto, es importante advertir que la mentada Corporación ya asumió tal competencia cuando con ocasión de la demanda de inconstitucionalidad del Acuerdo de Cooperación Militar2, consideró que se trataba de un tratado internacional, invocando entonces la facultad descrita en el numeral 10 del artículo 241 de la Carta Suprema. Los argumentos expuestos para ello fueron los que a continuación se transcriben: “3. Fundamentos de la decisión. 3.1. La Corte Constitucional comenzó por precisar que en un Estado de Derecho, como el que reconoce la Constitución de 1991, no puede haber acto normativo que se sustraiga del control constitucional. 3.2. La Corte es competente para ejercer el control constitucional, tanto de los tratados internacionales como de sus leyes aprobatorias, de

conformidad con lo previsto en el artículo 241, numerales 4 y 10 de la Constitución. En esta ocasión, asumió competencia para decidir las demandas ciudadanas de inconstitucionalidad, ante la posibilidad de que el acuerdo impugnado correspondiera materialmente a un tratado internacional. 3.3. Examinado el Acuerdo Complementario, la Corte constató que no se está ante un acuerdo simplificado sino frente a un instrumento que involucra nuevas obligaciones para el Estado Colombiano, así como una extensión de las adquiridas con anterioridad, por lo que debió ser tramitado como tratado internacional, esto es, sometido a la aprobación del Congreso de la República y revisado posteriormente por la Corte Constitucional. 3.4. Para la Corte, el referido Acuerdo involucra, entre otros, los siguientes compromisos: autorización para acceder y utilizar instalaciones militares por personal militar y civil extranjero; facultad de libre circulación de buques, naves, aeronaves y vehículos tácticos extranjeros por el territorio nacional, sin posibilidad de inspección o control por las autoridades nacionales; autorización para el uso y porte de armas en el territorio nacional por personal extranjero; extensión de un estatuto personal de inmunidades y privilegios diplomáticos para contratistas y subcontratistas así como personas a cargo del personal de los Estados Unidos; y la previsión de cláusulas indeterminadas en relación con la extensión y prórrogas del Acuerdo, las bases militares e instalaciones objeto del acceso y uso por el personal extranjero. 3.5. Al no haber surtido el trámite correspondiente ante el Congreso de la República, y por tratarse de un convenio integral, la Corte decidió la

remisión del Acuerdo al Presidente de la República para que le imparta el trámite constitucional propio de los tratados internacionales. 2 Comunicado de Prensa No. 40 del 17 de agosto de 2010. Expedientes 7964/7965. M. P. Jorge Iván Palacio. 3.6. En concordancia con lo anterior, la Corte consideró que al no haber sido aprobado mediante ley, el presente Acuerdo Complementario no puede surtir efectos en el ordenamiento interno de Colombia, hasta tanto no satisfaga dicha exigencia. 3.7. Esta decisión de ninguna manera implica un control material sobre la constitucionalidad de las cláusulas del Acuerdo, sino un examen formal del mismo, habiendo concluido que fue omitida la aprobación por el Legislador y la posterior revisión jurisdiccional. 3.8. El “Acuerdo Complementario para la Cooperación y Asistencia Técnica en Defensa y Seguridad entre los Gobiernos de la República de Colombia y de los Estados Unidos de América”, suscrito en Bogotá el 30 de octubre de 2009, fue el único objeto del análisis de constitucionalidad. No incluye pronunciamiento alguno sobre la validez y eficacia de otros acuerdos de cooperación y asistencia en seguridad y defensa u otros acuerdos complementarios o simplificados pactados anteriormente con EE.UU. o con otros países. La Corte Constitucional precisa que las relaciones de ayuda, asistencia y cooperación entre Colombia y los Estados Unidos podrán regirse por los tratados, convenios y acuerdos simplificados o complementarios vigentes que los desarrollen, y que con anterioridad al 30 de octubre del 2009 se han

venido aplicando.” Como consecuencia de lo anterior, la Corte resolvió lo siguiente: Primero.- REMITIR al Presidente de la República el denominado “Acuerdo complementario para la Cooperación y Asistencia Técnica en Defensa y Seguridad entre los Gobiernos de la República de Colombia y de los Estados Unidos de América”, suscrito en Bogotá el 30 de octubre de 2009, para que le imparta el trámite constitucionalmente previsto para los tratados internacionales. Segundo.- DECLARAR que el denominado “Acuerdo complementario para la Cooperación y Asistencia Técnica en Defensa y Seguridad entre los Gobiernos de la República de Colombia y de los Estados Unidos de América”, suscrito en Bogotá el 30 de octubre de 2009, no puede surtir efectos en el ordenamiento interno colombiano hasta tanto cumpla con el trámite constitucional previsto para los tratados en forma solemne, de conformidad con lo establecido en los artículos 150.16, 154, 157, 158, 160, 165, 224 y 241 numeral 10 de la Carta Política. Ahora bien, en lo que respecta a la decisión a que alude el memorialista, en la que se anuló la Nota Diplomática del 22 de noviembre de 1952, en la que el Gobierno de Colombia reconocía la soberanía de Venezuela sobre los islotes Los Monjes, debe aclarar la Sala que allí sí se estaba controvirtiendo un acto administrativo de carácter político, y entonces la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo si era competente para conocer y decidir su legalidad. En tal orden, es menester concluir que no existe parangón alguno entre la censura a la citada Nota Diplomática de

1952 y el Acuerdo de Bases Militares que ahora se acusa, y por lo tanto no le asiste razón al demandante para recurrir la decisión de la Magistrada Sustanciadora con base en ese argumento. También es preciso referirse a la causal de rechazo esbozada en el auto que se recurre, toda vez que el “rechazo por improcedente” no se encuentra dentro de los presupuestos legales que consagra el artículo 143 del C.C.A. para el efecto. Adicionalmente, debe observar la Sala que la declaratoria de falta de jurisdicción no da lugar al rechazo de la demanda, sino a la remisión del expediente a la jurisdicción que corresponda. En ese orden, vale la pena traer a colación un pronunciamiento de esta Sala cuando con ocasión a la interposición de un recurso de queja3 en el que se discutía este mismo asunto, se había llegado a la conclusión de no equiparar el concepto de rechazo de demanda al de la declaración de falta de jurisdicción, por las siguientes razones: “…A juicio del recurrente la decisión en comento es apelable por cuanto equivale al rechazo de la demanda por falta de jurisdicción, según lo prevé para el efecto el artículo 85 del Código de Procedimiento Civil. Sea lo primero observar que dentro de los procesos contencioso administrativos existe norma especial que regula lo relativo a la inadmisión y el rechazo de la demanda, a saber, el artículo 143 del C.C.A., razón por la cual el artículo 85 del C. de P. C. no resulta aplicable para resolver esos aspectos en relación con los asuntos de conocimiento de esta jurisdicción.

Ahora bien, dentro de las previsiones de esa norma no se establece que la falta de jurisdicción sea causal para rechazar la demanda, sino que se indica que “En caso de falta de jurisdicción o de competencia mediante decisión motivada el juez ordenará remitir el expediente al competente, a la mayor brevedad posible ...”, disposición de la cual puede colegirse que la decisión mediante la cual el juez de lo contencioso administrativo declara su falta de jurisdicción o de competencia para conocer de determinado asunto no equivale a un rechazo de la demanda, en la medida en que a través de ella el funcionario no se pronuncia sobre la admisión o la inadmisión de ese escrito, esto es, sobre el cumplimiento o no los requisitos previstos en la ley para que pueda darse curso a la demanda, sino que simplemente manifiesta su falta de competencia para conocer del asunto sometido a su consideración. Tampoco prevé el referido artículo 143 la procedencia de recurso alguno contra el proveído que declara la falta de jurisdicción y competencia, a la vez que dentro del listado de los asuntos que son susceptibles del recurso de apelación (artículo 181 C.C.A.) el mismo tampoco se encuentra enlistado. 3 Consejo de Estado, Sección Primera. Auto del 3 de marzo de 2005. Actor: Termotasajero S.A. E.S.P. Exp. No. 2005-00042. C. P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. Así las cosas, visto el asunto que nos ocupa es menester aclarar que la decisión relacionada con la declaración de falta de jurisdicción no puede equipararse en

modo alguno a las reglas del artículo 143 del C.C.A. sobre el rechazo de la demanda, como quiera que existe dentro de la legislación contenciosa administrativa una previsión especial y concreta que le indica al juez su manera de actuar, ordenándole que efectúe el envío del expediente al juez competente. Partiendo de tales premisas, lo procedente es entonces declarar la falta de jurisdicción, y ordenar la remisión del expediente a la Corte Constitucional para lo que corresponda. Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E: PRIMERO: REVOCAR el auto suplicado, y en su lugar, ordenar a la Magistrada Sustanciadora que provea sobre la declaración de falta de jurisdicción de acuerdo con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, y ordene la remisión del expediente a la Corte Constitucional. En firme esta decisión, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión del 3 de marzo de 2011.

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA GUILLERMO VARGAS AYALA

Presidente Conjuez

MARCO ANTONIO VELILLA MORENO