CE-11001-03-24-000-2010-00044-00-2010

SUSPENSION PROVISIONAL - Requisitos de procedencia en acción de nulidad / ACCION DE NULIDAD - Presupuestos para la suspensión provisional del acto demandado Se observa que la acción incoada es la consagrada en el artículo 84 del C.C.A.. El artículo 152 ibídem fija como requisitos para la procedencia de la suspensión provisional de actos administrativos donde se pretenda su nulidad: (i) Que la medida se solicite y sustente de modo expreso en la demanda o en escrito separado, presentado antes de que sea admitida; (ii) Que haya manifiesta infracción de una de las disposiciones invocadas como fundamento de la misma, por confrontación directa o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud.

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 84 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 152

NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 000995 DE 2009 (18 de marzo) MINISTERIO DE TRANSPORTE – ARTÍCULO 1 APARTE (No suspendido) / RESOLUCIÓN 000995 DE 2009 (18 de marzo) MINISTERIO DE TRANSPORTE – ARTÍCULO 2 APARTE (No suspendido) / RESOLUCIÓN 000995 DE 2009 (18 de marzo) MINISTERIO DE TRANSPORTE – ARTÍCULO 3 APARTE (No suspendido) SERVICIO PÚBLICO DE TRANSPORTE TERRESTRE AUTOMOTOR DE PASAJEROS POR CARRETERA - Medidas para regulación de horarios / SUSPENSION PROVISIONAL - Improcedencia: Resolución 000995 de 2009 del

Ministerio de Transporte Ahora bien, no advierte la Sala que de la simple confrontación de las disposiciones acusadas con las normas que se invocan como vulneradas, surja su violación flagrante u ostensible. Las violaciones alegadas no se subsumen en las hipótesis que conforme al artículo 152 del C.C.A. constituyen el supuesto fáctico de la suspensión provisional, pues la manifiesta infracción alegada no puede establecerse por confrontación directa de las normas invocadas con las disposiciones acusadas, pues en principio ellas constituyen cabal ejercicio de la función conferida al Ministro de Transporte como autoridad de transporte, en el caso sub examine, en materia de servicio público de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera, según lo dispuesto en el artículo 5.18 del Decreto 2053 de 2003. La Sala reitera que para que proceda el decreto de suspensión provisional se requiere que haya manifiesta infracción de una de las disposiciones invocadas como fundamento de la acción, lo que significa que la vulneración del orden jurídico debe surgir en forma evidente y clara de su confrontación directa. Por lo anterior no se accederá a la medida cautelar.

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 152 / DECRETO 2053 DE 2003 – ARTICULO 5.18

NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 000995 DE 2009 (18 de marzo) MINISTERIO DE TRANSPORTE – ARTÍCULO 1 APARTE (No suspendido) / RESOLUCIÓN 000995 DE 2009 (18 de marzo) MINISTERIO DE TRANSPORTE – ARTÍCULO 2 APARTE (No suspendido) / RESOLUCIÓN 000995 DE 2009 (18 de

marzo) MINISTERIO DE TRANSPORTE – ARTÍCULO 3 APARTE (No suspendido)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO

Bogotá D.C., ocho (8) de julio de dos mil diez (2010) Radicación número: 11001-03-24-000-2010-00044-00

Actor: LUIS GONZALO MONTAÑO ALVAREZ

Demandado: MINISTERIO DE TRANSPORTE Referencia: ACCION DE NULIDAD Se decide sobre la admisión de la demanda con solicitud de suspensión provisional que, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, instaura el ciudadano Luís Gonzalo Montaño Álvarez, contra el considerando 7° y algunos apartes de los artículos 1, 2 y 3 de la Resolución 000995 de 2009, expedida por el Ministro de Transporte.

1. DISPOSICIONES ACUSADAS Las disposiciones acusadas son las que figuran subrayadas en la transcripción de la Resolución 000995 de 2009, según su publicación en el Diario Oficial No. 47.296 de 2009 (19 de marzo). «Resolución 000995 de 2009

Por la cual se adoptan medidas para la regulación de horarios en la prestación del Servicio Público de Transporte, Terrestre Automotor de pasajeros por Carretera. EL MINISTRO DE TRANSPORTE En ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial las conferidas por las Leyes 105 de 1993, 336 de 1996 y el Decreto 2053 de 2003, y

CONSIDERANDO: Que el carácter de servicio público esencial bajo la regulación del Estado que la ley le otorga a la operación de las empresas de transporte público, implica la prelación del interés general sobre el particular, especialmente en cuanto a la garantía de la prestación del servicio y a la protección de los usuarios.

Que de conformidad con el artículo 18 de la Ley 336 de 1996, el permiso para la prestación del servicio público de transporte es revocable e intransferible y obliga a su beneficiario a cumplir lo autorizado bajo las condiciones en él establecidas. Que mediante Resolución número 07811 de septiembre 20 de 2001, el Ministerio de Transporte estableció la Libertad de Horarios para la prestación del servicio público de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera, autorizando la modificación e incremento de horarios en las rutas que legalmente tienen autorizadas las empresas transportadoras. Que el mecanismo de libertad de horarios ha servido para garantizar la competencia entre las empresas transportadoras con beneficio y alternativas de servicio a los usuarios, pero en muchos corredores ha repercutido en un abuso y exceso de esta libertad, ocasionando desorganización e irracionalidad en la prestación de los servicios. Que el artículo 37 del Decreto 171 de 2001 estableció que las empresas que tengan autorizada una ruta en origen – destino, podrán solicitar conjuntamente la modificación, incremento o disminución de sus horarios, garantizando que la demanda de transporte será suficiente y debidamente atendida y que la calidad del servicio no se verá desmejorada. Que el incremento o disminución de los horarios debe tener como criterio la racionalización y eficiencia en el uso de los equipos de transporte, vinculados a las

empresas. Que el criterio base en la estructuración del Sistema de Operación por Corredores Integrados de Servicios está en la racionalización de la oferta de servicios de acuerdo a la demanda de las rutas que hacen parte del corredor de transporte. Que como consecuencia de lo anterior el Ministerio de Transporte considera conveniente establecer un mecanismo de regulación de los horarios, que permita garantizar un servicio organizado, de calidad y oportuno para los usuarios, que sea racional para propietarios y empresarios. Por lo anterior este despacho, RESUELVE: Artículo 1°. Las empresas habilitadas para la prestación del Servicio Público de Transporte de Pasajeros por Carretera, a más tardar el 30 de marzo de 2010, deberán presentar ante este Ministerio, la reestructuración de horarios dentro de las rutas autorizadas, con base en un estudio de oferta y demanda. Parágrafo. El estudio de oferta y demanda base para la reestructuración de que trata el presente artículo, podrá ser realizado por el Ministerio o en su defecto por las empresas de transporte. Artículo 2°. Una vez presentada la solicitud de reestructuración de horarios, por parte de las empresas de transporte en las rutas legalmente autorizadas, el Ministerio de Transporte autorizará dicha reestructuración y suspenderá la libertad de horarios, para cada una de las rutas racionalizadas. Artículo 3°. En aquellas rutas donde la totalidad de empresas autorizadas no reestructuren los horarios dentro de los términos establecidos en la presente resolución, el Ministerio de Transporte de oficio y con base en los resultados del estudio de oferta y demanda de la ruta, establecerá el número de horarios a servir

por la empresa con el fin de garantizar la prestación del servicio de manera eficiente. Artículo 4°. La presente resolución rige a partir de la fecha. »

2. ADMISIÓN DE LA DEMANDA Como la demanda reúne los requisitos formales establecidos en los artículos 137 y ss. del C.C.A., será admitida.

3. SOLICITUD DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL El demandante considera que los apartes acusados violan los artículos 29, 84 y 334 de la Constitución Política; 2 y 5 del Decreto 2053 de 2003; y 37 del Decreto 171 de 2001.

Las normas que se invocan como infringidas en la presente demanda disponen: CONSTITUCIÓN POLÍTICA «Artículo 29. El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. Toda persona se presume inocente mientras no se la haya declarado judicialmente culpable. Quien sea sindicado tiene derecho a la defensa y a la asistencia de un abogado escogido por él, o de oficio, durante la investigación y el juzgamiento; a un debido proceso público sin dilaciones injustificadas; a presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en su contra; a impugnar la sentencia condenatoria, y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho. Es nula, de pleno derecho, la prueba obtenida con violación del debido

proceso.» «Artículo 84. Cuando un derecho o una actividad hayan sido reglamentados de manera general, las autoridades públicas no podrán establecer ni exigir permisos, licencias o requisitos adicionales para su ejercicio. » «Artículo 334. La dirección general de la economía estará a cargo del Estado. Este intervendrá, por mandato de la ley, en la explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes, y en los servicios públicos y privados, para racionalizar la economía con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano. El Estado, de manera especial, intervendrá para dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios básicos. También para promover la productividad y la competitividad y el desarrollo armónico de las regiones. » DECRETO 2053 DE 2003 Por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Transporte, y se dictan otras disposiciones. « Artículo 2. Funciones del Ministerio. El Ministerio de Transporte cumplirá, además de las funciones que determina el artículo 59 de la Ley 489 de 1998, las siguientes: 2.1 Participar en la formulación de la política, planes y programas de desarrollo económico y social del país. 2.2 Formular las políticas del Gobierno Nacional en materia de tránsito, transporte y la infraestructura de los modos de su competencia. 2.3 Establecer la política del Gobierno Nacional para la directa, controlada

y libre fijación de tarifas de transporte nacional e internacional en relación con los modos de su competencia, sin perjuicio de lo previsto en acuerdos y tratados de carácter internacional. 2.4 Formular la regulación técnica en materia de tránsito y transporte de los modos carretero, marítimo, fluvial y férreo. 2.5 Formular la regulación económica en materia de tránsito, transporte e infraestructura para todos los modos de transporte. 2.6 Establecer las disposiciones que propendan por la integración y el fortalecimiento de los servicios de transporte. 2.7 Fijar y adoptar la política, planes y programas en materia de seguridad en los diferentes modos de transporte y de construcción y conservación de su infraestructura. 2.8 Establecer las políticas para el desarrollo de la infraestructura mediante sistemas como concesiones u otras modalidades de participación de capital privado o mixto. 2.9 Apoyar y prestar colaboración técnica a los organismos estatales en los planes y programas que requieran asistencia técnica en el área de la construcción de obras y de infraestructura física, con el fin de contribuir a la creación y mantenimiento de condiciones que propicien el bienestar y desarrollo comunitario. 2.10 Elaborar el proyecto del plan sectorial de transporte e infraestructura, en coordinación con el Departamento Nacional de Planeación y las entidades del sector y evaluar sus resultados. 2.11 Elaborar los planes modales de transporte y su infraestructura con el apoyo de las entidades ejecutoras, las entidades territoriales y la Dirección General Marítima, Dimar. 2.12 Coordinar, promover, vigilar y evaluar las políticas del Gobierno

Nacional en materia de tránsito, transporte e infraestructura de los modos de su competencia. 2.13 Diseñar, coordinar y participar en programas de investigación y desarrollo científico, tecnológico y administrativo en las áreas de su competencia. 2.14 Impulsar en coordinación con los Ministerios competentes las negociaciones internacionales relacionadas con las materias de su competencia. 2.15 Orientar y coordinar conforme a lo establecido en el presente decreto y en las disposiciones vigentes, a las entidades adscritas y ejercer el control de tutela sobre las mismas. 2.16 Coordinar el Consejo Consultivo de Transporte y el Comité de Coordinación Permanente entre el Ministerio de Transporte y la Dirección General Marítima, Dimar. 2.17 Participar en los asuntos de su competencia, en las acciones orientadas por el Sistema Nacional de Prevención y Atención de Desastres. 2.18 Las demás que le sean asignadas. Parágrafo 1º. Exceptúase de la Infraestructura de Transporte, los faros, boyas y otros elementos de señalización para el transporte marítimo, sobre los cuales tiene competencia la Dirección General Marítima, Dimar. Parágrafo 2º. El Instituto Nacional de Concesiones, INCO, y el Instituto Nacional de Vías en relación con lo de su competencia, para el desarrollo de las actividades del modo de Transporte marítimo, serán asesorados por la Dirección General Marítima, Dimar, en el área de su competencia.» «Artículo 5. Funciones del Despacho del Ministro. Además de las funciones que determina el artículo 61 de la Ley 489 de 1998, le corresponden las siguientes: 5.1 Orientar, dirigir, coordinar, planificar, controlar y evaluar el

cumplimiento de las funciones a cargo del Sector, en materia de transporte, tránsito e infraestructura de todos los modos. 5.2 Definir y establecer las políticas en materia de transporte, tránsito, e infraestructura de todos los modos. 5.3 Formular la regulación técnica en materia de transporte, tránsito y de los modos carretero, marítimo, fluvial y férreo. 5.4 Formular la política de regulación económica en materia de tránsito, transporte e infraestructura en todos los modos de transporte. 5.5 Establecer las disposiciones que propendan por la integración y el fortalecimiento de los servicios de transporte. 5.6 Establecer los mecanismos y alternativas económicas relativos a la modernización del parque automotor del país. 5.7 Definir las estrategias, planes, programas, proyectos e inversiones requeridos en materia de tránsito, transporte e infraestructura de todos los modos de transporte. 5.8 Fijar la política del Gobierno Nacional para la directa, controlada o libre fijación de tarifas de transporte nacional e internacional en los modos de su competencia, sin perjuicio de lo previsto en convenios o acuerdos de carácter internacional. 5.9 Establecer políticas para el desarrollo de la infraestructura mediante sistemas como concesiones u otras modalidades de participación de capital privado o mixto. 5.10 Establecer las disposiciones para la integración y el fortalecimiento de los servicios de transporte. 5.11 Presentar al Congreso de la República los proyectos de ley relacionados con los asuntos de su competencia. 5.12 Coordinar, controlar y evaluar la gestión de las entidades adscritas al Ministerio y velar por que ejecuten las políticas, estrategias, planes,

programas y proyectos a su cargo. 5.13 Atender la defensa judicial y extrajudicial del Ministerio y coordinar la del sector transporte, de conformidad con las políticas y directrices que trace el Ministerio del Interior y de Justicia. 5.14 Emitir, en su calidad de suprema autoridad del Sector Transporte y del Sistema Nacional de Transporte, concepto vinculante previo al establecimiento de los peajes que deban cobrarse por el uso de las vías a cargo de la Nación, los departamentos, distritos y municipios. 5.15 Establecer los peajes, tarifas, tasas y derechos a cobrar por el uso de la infraestructura de los modos de transporte, excepto el aéreo. 5.16 Colaborar con los Ministerios de Relaciones Exteriores y de Comercio, Industria y Turismo, en la negociación de tratados o convenios internacionales del Sector transporte, sin perjuicio de las facultades que le corresponden a la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil y a la Dirección General Marítima, Dimar. 5.17 Apoyar y prestar cooperación técnica a los organismos estatales en los planes y programas que requieran asistencia técnica en el área de la construcción de obras de infraestructura física en los asuntos de competencia del sector. 5.18 Adoptar las medidas necesarias para garantizar la prestación del servicio público de transporte de pasajeros y de carga en el territorio nacional, con cobertura y frecuencia adecuada a la demanda, en términos de servicio y costo que lo hagan accesible a la mayoría de los usuarios. 5.19 Declarar la habilitación de los puertos para el comercio exterior, previa autorización de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN, y de la Dirección General Marítima, Dimar.

5.20 Autorizar la construcción y operación de muelles privados y puertos de servicio público, dedicados al cargue y descargue de mercancías. 5.21 Aprobar el anteproyecto de inversión y de funcionamiento, así como el prospecto de utilización de los recursos del crédito público que se contemplen para el Sector Transporte y vigilar el curso de su ejecución. 5.22 Crear, organizar y conformar con carácter permanente o transitorio, grupos internos de trabajo. 5.23 Las demás que se le sean asignadas.» DECRETO 171 DE 2001 Por el cual se reglamenta el Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor de Pasajeros por Carretera. «Artículo 37. Reestructuración de Horarios. Las empresas de transporte que tengan autorizada una ruta en origen-destino, podrán solicitar conjuntamente la modificación, incremento o disminución de sus horarios. Para lo anterior, suscribirán un acta de acuerdo que contemple la distribución de los horarios en las 24 horas de cada día, indicado el término de duración del acuerdo, el cual no podrá ser inferior a un año. El acuerdo, que bajo ninguna circunstancia implica incremento de las capacidades transportadoras de las empresas, debe garantizar que la demanda será suficiente y debidamente atendida y que la calidad del servicio no se verá desmejorada. Para tal efecto deberán registrar ante el Ministerio de Transporte el acta de acuerdo, debiendo empezar a servir los nuevos servicios dentro de los quince (15) días siguientes a la ejecutoria del Acto Administrativo mediante la cual se reconoce la reestructuración. En caso de terminación del acuerdo, cada empresa continuará prestando los servicios que tenía autorizados antes de su celebración.

PARÁGRAFO. Cuando no exista consenso para la suscripción del acta de acuerdo, previa autorización del Ministerio de Transporte, sin generar paralelismo con los horarios de otras empresas, cada empresa registrará aquellos que servirá. » Estima el actor que el artículo 1 de la Resolución acusada viola flagrantemente lo prescrito en el artículo 37 del Decreto 171 de 2001, por cuanto establece una fecha límite para presentar, ante el Ministerio de Transporte, la reestructuración de horarios de las rutas que se encuentran autorizadas. Afirma que el término “rutas racionalizadas”, consagrado en el artículo 2° de la Resolución 000995 de 2009, es caprichoso y subjetivo ya que ninguna norma vigente explica lo que ha de entenderse por el mismo. Asevera que los artículos 37 del Decreto 171 de 2001 y 2 y 5 del Decreto 2053 de 2003 no contemplan competencia alguna que le permita al Ministro de Transporte reglamentar rutas, establecer cuáles son las “rutas racionalizadas” ni otorgar horarios de rutas oficiosamente, cuando no se presenta la reestructuración de los mismos.

4. CONSIDERACIONES Se observa que la acción incoada es la consagrada en el artículo 84 del C.C.A.. El artículo 152 ibídem fija como requisitos para la procedencia de la suspensión provisional de actos administrativos donde se pretenda su nulidad: (i) Que la medida se solicite y sustente de modo expreso en la demanda o en escrito separado, presentado antes de que sea admitida; (ii) Que haya manifiesta infracción de una de las disposiciones invocadas como fundamento de la misma, por confrontación

directa o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud. Ahora bien, no advierte la Sala que de la simple confrontación de las disposiciones acusadas con las normas que se invocan como vulneradas, surja su violación flagrante u ostensible. Las violaciones alegadas no se subsumen en las hipótesis que conforme al artículo 152 del C.C.A. constituyen el supuesto fáctico de la suspensión provisional, pues la manifiesta infracción alegada no puede establecerse por confrontación directa de las normas invocadas con las disposiciones acusadas, pues en principio ellas constituyen cabal ejercicio de la función conferida al Ministro de Transporte como autoridad de transporte, en el caso sub examine, en materia de servicio público de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera, según lo dispuesto en el artículo 5.18 del Decreto 2053 de 20031. La Sala reitera que para que proceda el decreto de suspensión provisional se requiere que haya manifiesta infracción de una de las disposiciones invocadas como fundamento de la acción, lo que significa que la vulneración del orden jurídico debe surgir en forma evidente y clara de su confrontación directa. Por lo anterior no se accederá a la medida cautelar. En virtud de lo anterior, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E: 1°.- ADMÍTESE la demanda de nulidad instaurada por el ciudadano Luís Gonzalo Montaño Álvarez contra el considerando 7° y algunos apartes de los artículos 1, 2 y 3 de la Resolución 000995 de 2009, expedida por el Ministro de Transporte.

Para su trámite se dispone:

a) Notifíquese al Ministro de Transporte en la forma establecida en el artículo 150 del CCA. Entréguesele copias de la demanda y sus anexos. b) Notifíquese personalmente al Procurador Delegado ante esta Corporación. 1Artículo 5. Funciones del Despacho del Ministro. Además de las funciones que determina el artículo 61 de la Ley 489 de 1998, le corresponden las siguientes: (…) 5.18 Adoptar las medidas necesarias para garantizar la prestación del servicio público de transporte de pasajeros y de carga en el territorio nacional, con cobertura y frecuencia adecuada a la demanda, en términos de servicio y costo que lo hagan accesible a la mayoría de los usuarios. c) La parte actora deberá depositar en la cuenta 4-0070-000664-4 del Banco Agrario, en el término de cinco (5) días, la suma de TRECE MIL PESOS ($13.000) M/cte. para gastos ordinarios del proceso. d) Fíjese el negocio en lista por el término de diez (10) días para que las partes demandadas puedan contestar la demanda, proponer excepciones y pedir pruebas, y para que terceros la coadyuven o impugnen. e) Por Secretaría, solicíteseles a la Secretaría General del Ministerio de Transporte el envío, en el término de diez (10) días, de los antecedentes administrativos de la Resolución acusada. 2°. NIÉGASE la suspensión provisional solicitada.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

Presidente

MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO MARCO ANTONIO VELILLA MORENO