CE-11001-03-24-000-2010-00404-00-2011

RECURSO DE SÚPLICA – Contra auto que negó la suspensión provisional del artículo 19 del Decreto 2762 de 2001 / SUSPENSION PROVISIONAL – Improcedencia si para su decreto es necesario realizar un estudio de fondo propio de la sentencia Para resolver, se tiene que la prosperidad de la petición de suspensión provisional está supeditada a la flagrante violación de las normas que se invocan como infringidas, bien sea que la ostensible violación se manifieste por la simple comparación de la norma con el acto acusado, o por la confrontación de documentos públicos allegados y la disposición correspondiente. (Artículo 152 del C.C.A.) De la lectura del acto acusado y la comparación con las normas que se estiman infringidas, considera la Sala que no emerge la manifiesta infracción aludida por el actor, pues, en efecto, se requiere un examen de fondo, impropio de efectuar en esta etapa inicial del proceso para determinar si además de aquellas existen disposiciones especiales sobre la materia, que permitan establecer cuáles son las funciones atribuidas a los Gerentes de los terminales de transporte. De tal manera que, como lo manifestó el Magistrado conductor del proceso en el auto recurrido, es necesario analizar, además, las disposiciones que regulan el funcionamiento de las terminales de transporte, su naturaleza y sus competencias, así como las propias del Ministerio de Transporte, todo lo cual desnaturaliza el alcance del artículo 152 del C.C.A.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO

152

NORMA DEMANDADA: DECRETO 2762 DE 2001 (20 de diciembre) GOBIERNO

NACIONAL – ARTÍCULO 19 (No suspendido)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: MARIA ELIZABETH GARCIA GONZALEZ

Bogotá, D.C., veinte (20) de octubre de dos mil once (2011) Radicación número: 11001-03-24-000-2010-00404-00

Actor: JOSE MARIA LOPEZ CUELLAR Demandado: MINISTERIO DE TRANSPORTE Referencia: Recurso ordinario de súplica Se decide el recurso ordinario de súplica oportunamente interpuesto por el actor, contra el proveído de 8 de octubre de 2010, proferido por la Sala Unitaria del señor Consejero doctor MARCO ANTONIO VELILLA MORENO, a través del cual se denegó la solicitud de suspensión provisional de los efectos del artículo 19 del Decreto 2762 de 20 de diciembre de 2001, “Por el cual se reglamenta la creación, habilitación, homologación y operación de los terminales de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera”, expedido por el

Gobierno Nacional.

I. LA SOLICITUD.

El actor fundamentó la solicitud de suspensión provisional, aduciendo que el proceso sancionatorio establecido en el artículo demandado para las Terminales de Transporte, se establece en el Manual Operativo, que es un documento de carácter privado acordado entre las terminales y los transportadores por lo que no se puede regular por ninguna entidad pública. Expresó que no le asiste competencia al Ministerio de Transporte para asignar a los Gerentes de las Terminales de Transporte facultades de autoridad disciplinaria

o administrativa, pues dicha competencia pertenece a la Superintendencia de Puertos y Transportes.

II.- FUNDAMENTOS DEL AUTO SUPLICADO.

Mediante auto de 8 de octubre de 2010, el Consejero conductor del proceso negó la suspensión provisional de los efectos del acto atacado, aduciendo que no se advierte una infracción manifiesta entre la norma demandada y la constitución política, toda vez que para concluir la ilegalidad de aquél, no sólo es menester estudiar el texto de las normas de rango constitucional, sino el de las demás disposiciones que regulan el funcionamiento de las terminales de transporte, su naturaleza y sus competencias, requiriéndose de un estudio de fondo, impropio de efectuar en la etapa inicial del proceso.

III.- FUNDAMENTOS DEL RECURSO.

Inconforme con la decisión anterior, el actor, interpuso recurso ordinario de súplica, manifestando que en el presente caso sí se da una contradicción manifiesta entre el acto acusado y las normas indicadas como violadas, situación que hace procedente la suspensión provisional. Reiteró los argumentos expuestos en la demanda y solicitó que se conceda la suspensión provisional.

IV.- CONSIDERACIONES: De conformidad con el artículo 183 del C.C.A, modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998, el recurso ordinario de súplica procede en todas las instancias contra los autos interlocutorios proferidos por el ponente, que por su misma naturaleza serían apelables, de haberse dictado por el inferior. En consecuencia, en la medida en que el auto cuestionado denegó la solicitud de suspensión

provisional, es susceptible del recurso ordinario de súplica. Para resolver, se tiene que la prosperidad de la petición de suspensión provisional está supeditada a la flagrante violación de las normas que se invocan como infringidas, bien sea que la ostensible violación se manifieste por la simple comparación de la norma con el acto acusado, o por la confrontación de documentos públicos allegados y la disposición correspondiente. (Artículo 152 del C.C.A.) A través del Decreto acusado, el Presidente de la República reglamenta la creación, habilitación, homologación y operación de los terminales de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera. El artículo 19 acusado, establece:

“ARTÍCULO 19. SANCIONES A LAS EMPRESAS DE TRANSPORTE.

A las empresas de transporte terrestre de pasajeros, usuarias de los terminales de transporte que incumplan con las obligaciones o incurran en las prohibiciones previstas en el presente decreto y en el manual operativo de cada terminal, les serán aplicadas las sanciones de amonestación escrita o multas que oscilan entre 1 y 5 salarios mínimos legales mensuales vigentes. En la graduación de la sanción se tendrán en cuenta la gravedad de la infracción, las circunstancias que rodearon la misma y la incidencia del hecho en la adecuada prestación del servicio público de transporte. Las sanciones pecuniarias, a las que se refiere el presente artículo serán impuestas por el gerente de la terminal, con fundamento en el procedimiento que para este efecto se establezca en el manual operativo que regula la relación de derecho privado, existente entre este último y la empresa transportadora, siempre y cuando la comisión

de la falta se produzca al interior del terminal. Lo anterior, sin perjuicio de que algunas conductas, por su naturaleza, puedan ser también objeto de investigación y sanción por parte de las autoridades de tránsito y transporte competentes.” El actor solicita la suspensión provisional de los efectos del artículo transcrito, por violación de los artículos 8° y 9°, de la Ley 105 de 1993, “por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones”, y 44 a 52 de la Ley 336 de 1996, "Por la cual se adopta el estatuto nacional de transporte", cuyo tenor es el siguiente: “LEY 105 DE 1993 […] Artículo 8º.- Control de tránsito. Corresponde a la Policía de Transito velar por el cumplimiento del régimen normativo del tránsito y transporte, por la seguridad de las personas y cosas en las vías públicas. Las funciones de la Policía de Tránsito serán de carácter preventivo, de asistencia técnica y humana a los usuarios de las vías de carácter sancionatorio para quienes infrinjan las normas. Las funciones de la policía de tránsito serán ejercidas por los cuerpos especializados de tránsito. Los Departamentos y los Municipios, de más de cincuenta mil habitantes, con población urbana con más del 80%, conforme al censo aprobado, podrán organizar su policía de tránsito, siempre que lo requieran, para el normal tránsito de sus vehículos. A la expedición de la presente Ley se mantendrán y

continuarán ejerciendo sus funciones, los cuerpos de guardas Bachilleres existentes. En un plazo de un (1) año y en coordinación con los cuerpos especializados de tránsito, la Policía Nacional también cumplirá funciones de Policía de Tránsito en todo el territorio Nacional, previo adiestramiento en este campo. El Gobierno Nacional, en un término no superior a ciento ochenta (180) días calendario contados a partir de la vigencia de la presente Ley, reglamentará la creación de escuelas de formación de Policías de Tránsito, que tendrán como finalidad la instrucción y capacitación de los aspirantes, en áreas específicas de Ingeniería de Transporte, primeros auxilios médicos, mecánica automotriz, relaciones humanas y policía judicial. Fijará así mismo, los requisitos de conocimientos, experiencia y antigüedad, necesarios para obtener el título Policía de Tránsito. CAPÍTULO IV Sanciones Artículo 9º.- Sujetos de las sanciones. Las autoridades que determinen las disposiciones legales impondrán sanciones por violación a las normas reguladoras del transporte, según las disposiciones especiales que rijan cada modo de transporte.

Podrán ser sujetos de sanción:

1. Los operadores del servicio público de transporte y los de los servicios especiales.

2. Las personas que conduzcan vehículos.

3. Las personas que utilicen la infraestructura de transporte.

4. Las personas que violen o faciliten la violación de las normas.

5. Las personas propietarias de vehículos o equipos de transporte.

6. Las empresas de servicio público.

Las sanciones de que trata el presente artículo consistirán en:

1. Amonestación.

2. Multas.

3. Suspensión de matrículas, licencias, registros o permisos de operación.

4. Cancelación de matrículas, licencias, registros o permisos de operación.

5. Suspensión o cancelación de la licencia de funcionamiento de la empresa transportadora.

6. Inmovilización o retención de vehículos.” “LEY 336 DE 1996 […] Artículo 44.-De conformidad con lo establecido por el artículo 9º de la Ley 105 de 1993, y para efectos de determinar los sujetos y las sanciones a imponer, se tendrán en cuenta los criterios que se señalan en las normas siguientes.

Artículo 45.-La amonestación será escrita y consistirá en la exigencia perentoria al sujeto para que adopte las medidas tendientes a superar la alteración en la prestación del servicio que ha generado su conducta. Artículo 46.-Con base en la graduación que se establece en el presente artículo, las multas oscilarán entre 1 y 2000 salarios mínimos mensuales vigentes teniendo en cuenta las implicaciones de la infracción y procederán en los siguientes casos: a. Cuando el sujeto no le haya dado cumplimiento a la amonestación; b. En caso de suspensión o alteración parcial del servicio; c. En caso de que el sujeto no suministre la información que legalmente le haya sido solicitada y que no repose en los archivos de la entidad solicitante; d. En los casos de incremento o disminución de las tarifas o de prestación de servicios no autorizados, o cuando se compruebe que el equipo excede los límites permitidos sobre dimensiones, peso o carga, eventos en los cuales se impondrá el máximo de la multa permitida, y

e. En todos los demás casos de conductas que no tengan asignada una sanción específica y constituyan violación a las normas del transporte. Parágrafo.-Para la aplicación de las multas a que se refiere el presente artículo se tendrán en cuenta los siguientes parámetros relacionados con cada modo de transporte: a. Transporte terrestre: de uno (1) a setecientos (700) salarios mínimos mensuales vigentes; b. Transporte fluvial: de uno (1) a mil (1000) salarios mínimos mensuales vigentes; c. Transporte marítimo: de uno (1) a mil quinientos (1500) salarios mínimos mensuales vigentes; d. Transporte férreo: de uno (1) mil quinientos (1500) salarios mínimos mensuales vigentes, y e. Transporte aéreo: de uno (1) a dos mil (2000) salarios mínimos mensuales vigentes. Artículo 47.-La suspensión de licencia, registros, habilitaciones o permisos de operación de las empresas de transporte, se establecerá hasta por el término de tres meses y procederá en los siguientes casos: a. Cuando el sujeto haya sido multado a lo menos tres veces, dentro del mismo año calendario en que se inicie la investigación que pudiese concluir con la adopción de la medida, y b. Cuando dentro de la oportunidad señalada no se acrediten las condiciones exigidas para mejorar la seguridad en la prestación del servicio o en la actividad de que se trate. Artículo 48.-La cancelación de las licencias, registros, habilitaciones o permisos de operación de las empresas de transporte, procederá en los siguientes casos:

a. Cuando se compruebe por parte de la autoridad de transporte competente que las condiciones de operación, técnicas, de seguridad, y financieras, que dieron origen a su otorgamiento no corresponden a la realidad una vez vencido el término, no inferior a tres meses, que se le conceda para superar las deficiencias presentadas; b. Cuando se compruebe la injustificada cesación de actividades o de los servicios autorizados por parte de la empresa transportadora; c. Cuando en la persona jurídica titular de la empresa de transporte concurra cualquiera de las causales de disolución contempladas en la ley o en sus estatutos; d. Cuando la alteración del servicio se produzca como elemento componente de los procesos relacionados con el establecimiento de tarifas, o como factor perturbador del orden público, siempre que las causas mencionadas sean atribuibles al beneficiario de la habilitación; e. En los casos de reiteración o reincidencia en el incremento o disminución de las tarifas establecidas, o en la prestación de servicios no autorizados, después de que se haya impuesto la multa a que se refiere el literal d), del artículo 49 de esta ley; f. Cuando dentro de los tres años anteriores a aquel en que se inicie la investigación que pudiese concluir con la medida, se haya decretado la suspensión a lo menos en dos oportunidades, y g. En todos los demás casos en que se considere, motivadamente, que la infracción presenta signos de agravación en relación con las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que se produjo, teniendo en cuenta los efectos nocivos ocasionados a los usuarios y a la comunidad. Artículo 49.-La inmovilización o retención de los equipos procederá en

los siguientes eventos: a. Cuando se compruebe que el equipo no cumple con las condiciones de homologación establecidas por la autoridad competente, caso en el cual se ordenará la cancelación de la matrícula o registro correspondiente; b. Cuando se trate de equipos al servicio de empresas de transporte cuya habilitación y permiso de operación, licencia, registro o matrícula se les haya suspendido o cancelado, salvo las excepciones expresamente establecidas en las disposiciones respectivas; c. Cuando se compruebe la inexistencia o alteración de los documentos que sustentan la operación del equipo y sólo por el tiempo requerido para clarificar los hechos; d. Por orden de autoridad judicial; e. Cuando se compruebe que el equipo no reúne las condiciones técnico mecánicas requeridas para su operación, o se compruebe que preste un servicio no autorizado. En este último caso, el vehículo será inmovilizado por un término hasta de tres meses y, si existiere reincidencia, adicionalmente se sancionará con multa de cinco (5) a veinte (20) salarios mínimos mensuales vigentes; f. Cuando se compruebe que el equipo excede los límites permitidos sobre dimensiones, peso o carga; g. Cuando se detecte que el equipo es utilizado para el transporte de mercancías presuntamente de contrabando, debiendo devolverse una vez que las mercancías se coloquen a disposición de la autoridad competente, a menos que exista orden judicial en contrario; h. Cuando se detecte que el equipo es utilizado, para el transporte irregular de narcóticos o de sus componentes, caso en el cual deberá ponerse a disposición de la autoridad judicial competente en forma inmediata, quien decidirá sobre su devolución, e

1. En los demás casos establecidos expresamente por las disposiciones pertinentes.

Parágrafo.-La inmovilización terminará una vez desaparezcan los motivos que dieron lugar a esta, o se resuelva la situación administrativa o judicial que la generó. Artículo 50.-Sin perjuicio de lo dispuesto por normas especiales sobre la materia, cuando se tenga conocimiento de la comisión de una infracción a las normas de transporte, la autoridad competente abrirá investigación en forma inmediata mediante resolución motivada contra la cual no cabrá recurso alguno, la cual deberá contener: a. Relación de las pruebas aportadas o allegadas que demuestren la existencia de los hechos; b. Los fundamentos jurídicos que sustenten la apertura y el desarrollo de la investigación, y c. Traslado por un término no inferior a diez (10) días ni superior a treinta (30) días, al presunto infractor para que por escrito responda a los cargos formulados y solicite las pruebas que considere pertinentes, las que se apreciarán de conformidad con a las reglas de la sana crítica. Artículo 51.-Presentados los descargos y practicadas las pruebas decretadas, si fuere el caso se adoptará la decisión mediante acto administrativo motivado. Esta actuación se someterá a las reglas sobre vía gubernativa señaladas en el Código Contencioso Administrativo. Parágrafo.-En todos aquellos casos en que la sanción de suspensión o cancelación de las habilitaciones, licencias, registros o permisos puedan afectar gravemente la prestación del servicio público de transporte en detrimento de la comunidad, se preferirá, por una sola

vez, la imposición de multa. Artículo 52.- Confiérese a las autoridades de transporte la función del cobro coactivo de las sanciones pecuniarias impuestas en virtud de lo dispuesto por la Ley 105 de 1993, por la presente ley y por las normas con ellas concordantes transcurridos treinta días después de ejecutoriada la providencia que las establezca, de conformidad con las disposiciones pertinentes del Código de Procedimiento Civil.” De la lectura del acto acusado y la comparación con las normas que se estiman infringidas, considera la Sala que no emerge la manifiesta infracción aludida por el actor, pues, en efecto, se requiere un examen de fondo, impropio de efectuar en esta etapa inicial del proceso para determinar si además de aquellas existen disposiciones especiales sobre la materia, que permitan establecer cuáles son las funciones atribuidas a los Gerentes de los terminales de transporte. De tal manera que, como lo manifestó el Magistrado conductor del proceso en el auto recurrido, es necesario analizar, además, las disposiciones que regulan el funcionamiento de las terminales de transporte, su naturaleza y sus competencias, así como las propias del Ministerio de Transporte, todo lo cual desnaturaliza el alcance del artículo 152 del C.C.A. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E: CONFÍRMASE el auto recurrido. NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala, en la sesión del día 20 de octubre de 2011.

MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA Ausente con permiso

MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO