CE-11001-03-24-000-2011-00159-00-2014

POTESTAD REGLAMENTARIA EN MATERIA DE LEYES ORGANICAS – Solo es necesario la habilitación constitucional La Corte Constitucional expresó que Ley Orgánica del Presupuesto podrá ser reformada por el Congreso cuantas veces éste lo estime conveniente, cumpliendo el trámite previsto en la Constitución y en el Reglamento del Congreso, para los proyectos de leyes orgánicas, pues una ley nunca podrá cerrar el paso a la posibilidad de su propia reforma. Lo anterior no quiere decir que al Presidente de la República le esté vedado ejercer la potestad reglamentaria en materia de Leyes Orgánicas, como parece entenderlo la parte actora, puesto que, como ocurre con las Leyes Ordinarias, aquellas no necesariamente agotan toda la materia, en este caso presupuestal, y para hacerlas viables requieren de reglamentos que no necesariamente son materia de Ley Orgánica ni ordinaria; el ejercicio de la potestad reglamentaria además es permanente e intemporal y no requiere de habilitación distinta que la que le confiere la Constitución Política. De la confrontación de las normas que se ha hecho, en principio, la Sala no advierte exceso en la potestad reglamentaria, amén de que conforme se evidenció ab initio de estas consideraciones, los actores solo señalaron como violadas las normas constitucionales, para hacer énfasis en que las regulaciones acusadas son materia de ley, empero, conforme a la Jurisprudencia constitucional reseñada, el análisis debe hacerse también con las normas del Estatuto Orgánico del Presupuesto, respecto de las cuales no se endilgó cargo alguno. Además, los actores parten de

una premisa equivocada, cual es la de que en este caso la potestad reglamentaria está proscrita, lo cual no es cierto.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 151 / CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 352 / DECRETO 111 DE 1996 –

ARTICULO 2

NOTA DE RELATORIA: Normas orgánicas, Corte Constitucional, sentencia 1379 de 11 de octubre de 2006, MP. José Gregorio Hernández Galindo.

NORMA DEMANDADA: DECRETO 4730 DE 2005 (28 de diciembre) MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO – ARTICULO 1 (No anulado) / DECRETO 4730 DE 2005 (28 de diciembre) MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO – ARTICULO 2 (No anulado) / DECRETO 4730 DE 2005 (28 de diciembre) MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO – ARTICULO 3 (No anulado) / DECRETO 4730 DE 2005 (28 de

diciembre) MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO – ARTICULO 4

(No anulado) / DECRETO 4730 DE 2005 (28 de diciembre) MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO – ARTICULO 5 (No anulado) / DECRETO 4730 DE 2005 (28 de diciembre) MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO – ARTICULO 6 (No anulado) / DECRETO 4730 DE 2005 (28 de

diciembre) MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO – ARTICULO 7

(No anulado) / DECRETO 4730 DE 2005 (28 de diciembre) MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO – ARTICULO 8 (No anulado) / DECRETO 4730 DE 2005 (28 de diciembre) MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO – ARTICULO 9 (No anulado) / DECRETO 4730 DE 2005 (28 de

diciembre) MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO – ARTICULO 10

(No anulado) / DECRETO 4730 DE 2005 (28 de diciembre) MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO – ARTICULO 11 (No anulado) / DECRETO 4730 DE 2005 (28 de diciembre) MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO – ARTICULO 12 (No anulado) / DECRETO 4730 DE 2005 (28 de

diciembre) MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO – ARTICULO 13

(No anulado) / DECRETO 4730 DE 2005 (28 de diciembre) MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO – ARTICULO 14 (No anulado) / DECRETO 4730 DE 2005 (28 de diciembre) MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO – ARTICULO 15 (No anulado) / DECRETO 4730 DE 2005 (28 de

diciembre) MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO – ARTICULO 17

(No anulado) / DECRETO 4730 DE 2005 (28 de diciembre) MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO – ARTICULO 18 (No anulado) / DECRETO

4730 DE 2005 (28 de diciembre) MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO – ARTICULO 19 (No anulado) / DECRETO 4730 DE 2005 (28 de

diciembre) MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO – ARTICULO 21

(No anulado) / DECRETO 4730 DE 2005 (28 de diciembre) MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO – ARTICULO 22 (No anulado) / DECRETO 4730 DE 2005 (28 de diciembre) MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO – ARTICULO 23 (No anulado) / DECRETO 4730 DE 2005 (28 de

diciembre) MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO – ARTICULO 24

(No anulado) / DECRETO 4730 DE 2005 (28 de diciembre) MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO – ARTICULO 25 (No anulado) / DECRETO 4730 DE 2005 (28 de diciembre) MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO – ARTICULO 26 (No anulado) / DECRETO 4730 DE 2005 (28 de

diciembre) MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO – ARTICULO 27

(No anulado) / DECRETO 4730 DE 2005 (28 de diciembre) MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO – ARTICULO 28 (No anulado) / DECRETO 4730 DE 2005 (28 de diciembre) MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO – ARTICULO 29 (No anulado) / DECRETO 4730 DE 2005 (28 de

diciembre) MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO – ARTICULO 30

(No anulado) / DECRETO 4730 DE 2005 (28 de diciembre) MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO – ARTICULO 31 (No anulado) / DECRETO 4730 DE 2005 (28 de diciembre) MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO – ARTICULO 32 (No anulado) / DECRETO 4730 DE 2005 (28 de

diciembre) MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO – ARTICULO 33

(No anulado) / DECRETO 4730 DE 2005 (28 de diciembre) MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO – ARTICULO 34 (No anulado) / DECRETO 4730 DE 2005 (28 de diciembre) MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO – ARTICULO 35 (No anulado) / DECRETO 4730 DE 2005 (28 de

diciembre) MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO – ARTICULO 36

(No anulado) / DECRETO 4730 DE 2005 (28 de diciembre) MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO – ARTICULO 37 (No anulado) / DECRETO 4730 DE 2005 (28 de diciembre) MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO – ARTICULO 38 (No anulado) / DECRETO 4730 DE 2005 (28 de

diciembre) MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO – ARTICULO 39

(No anulado) / DECRETO 4730 DE 2005 (28 de diciembre) MINISTERIO DE

HACIENDA Y CREDITO PUBLICO – ARTICULO 40 (No anulado) / DECRETO 4730 DE 2005 (28 de diciembre) MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO – ARTICULO 41 (No anulado).

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: MARIA ELIZABETH GARCIA GONZALEZ

Bogotá, D.C., veintitrés (23) de octubre de dos mil catorce (2014) Radicación número: 11001-03-24-000-2011-00159-00

Actor: JOSE MARIO CARDONA RAMIREZ Y OTRO

Demandado: GOBIERNO NACIONAL Referencia: ACCION DE NULIDAD Decide la Sala en única instancia la demanda presentada por los señores JOSE MARIO CARDONA RAMÍREZ y MIGUEL SANDOVAL ZABALETA, en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., contra alguna disposiciones del Decreto 4730 de 2005, “Por el cual se reglamentan normas orgánicas del presupuesto”, expedido por el Gobierno Nacional.

I.- LA DEMANDA.

I.1Solicitan los actores que se declare la nulidad de los artículos 1 a 15, 17 a 19 y 21 a 41 del Decreto 4730 de 2005. I.2La parte actora considera que con la expedición de las disposiciones acusadas se han violado los artículos 151 y 352 de la Constitución Política, porque ni la Constitución Política ni la ley le otorgan facultades al Presidente de la República y al Ministro de Hacienda y Crédito Público, para expedir, en ejercicio de la potestad

reglamentaria, normas que por su contenido, alcance y desarrollo, son materia exclusiva de la Ley Orgánica de Presupuesto. Señala que el artículo 151 de la Carta, supedita los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel, a la correspondiente Ley Orgánica (artículo 352 ídem). Que el Constituyente reservó a las leyes orgánicas la facultad de establecer los principios y normas que regulan la preparación, trámite, aprobación y ejecución de los presupuestos públicos, con el fin de preservar la seguridad jurídica en el manejo del erario, luego sólo al Congreso le corresponde su regulación. Que los artículos 151 y 352 de la Constitución Política se han desarrollado mediante las siguientes leyes: - Ley 179 de 1994, “Por la cual se introducen modificaciones a la Ley 38 de 1989, orgánica de presupuesto”. - Ley 225 de 1995, “Por la cual se modifica la Ley Orgánica de Presupuesto”, en cuyo artículo 24 se autorizó al Gobierno Nacional para que pueda compilar las normas de esta Ley, la Ley 38 de 1989 y la Ley 179 de 1994, sin cambiar su redacción ni contenido, que será el Estatuto Orgánico del Presupuesto, por lo que se expidió el Decreto 111 de 15 de enero de 1996, por el cual se compilan las anteriores leyes. - Ley 617 de 2000, “Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, y se adiciona la Ley Orgánica de Presupuesto”.

• Ley 718 de 2001, “Por la cual se reglamenta el Fondo de Compensación Interministerial, creado por el artículo 70 de la Ley 38 de 1989”. - Ley 819 de 2003, “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones”.

Argumentaron que es tan riguroso el ordenamiento Constitucional que el artículo 150, numeral 10, prohibió otorgar facultades extraordinarias al Presidente de la República para expedir normas orgánicas, por lo que el Legislativo es el único competente en estos temas, y así mismo, en atención a la estabilidad jurídica que deben tener las materias que se regulan con esta clase de leyes, para su aprobación se requiere la mayoría absoluta de votos de los miembros de una y otra Cámara, según lo dispone el artículo 151 in fine. Que dado que las normas orgánicas son de naturaleza jerárquica superior a las demás leyes, organiza lo ya constituido por la Norma de Normas, y son una pauta a seguir en determinadas materias, la vulneración de la regulación prevista en los preceptos orgánicos configura una falta a la Constitución Política. Señalaron, que para la Corte Constitucional, las leyes orgánicas se constituyen en reglamentos que establecen “límites procedimentales, para el ejercicio de la actividad legislativa, en el caso de las leyes ordinarias en general y en el de ciertas y determinadas leyes en especial; son normas de autoreferencia para quienes tienen la facultad de expedirlas y posteriormente desarrollar la materia de la cual tratan, a través de leyes ordinarias. Son normas intermedias entre disposiciones

del ordenamiento superior y las normas que desarrollan la materia que ellas regulan” (sentencia C-423 de 1995, Magistrado ponente doctor Fabio Morón Díaz). Trascribió apartes de otras sentencias proferidas por la Corte Constitucional, en las cuales se hizo referencia a las leyes orgánicas, su rango cuasi constitucional y sus características.

II.- TRÁMITE DE LA ACCIÓN.

A la demanda se le imprimió el trámite del procedimiento ordinario, en desarrollo del cual se surtieron las etapas de admisión, fijación en lista, probatoria y alegaciones.

III.- CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA.

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se opone a la prosperidad de las pretensiones, por cuanto el concepto de violación de las normas superiores, no es claro. Señala que los artículos 151 y 352 de la Constitución Política, que la parte actora señala como violados, establecen con claridad que es el Congreso de la República la autoridad competente para expedir la ley orgánica para preparar, aprobar y ejecutar el Presupuesto de Rentas y la Ley de Apropiaciones; que la Ley 225 de 1995 en su artículo 24 autorizó al Gobierno Nacional para hacer una compilación de las normas contenidas en esta Ley, las Leyes 38 de 1989 y 179 de 1994, que regulaban temas presupuestales, por lo que se expidió el Decreto 111 de 1996 que compiló dichas normas que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto. Que de conformidad con el artículo 2° del mencionado Decreto 111 de 1996, el Gobierno Nacional tiene la potestad de expedir el reglamento para la correcta

aplicación del Estatuto Orgánico del Presupuesto; que no existe duda acerca de que es el Congreso de la República por mandato Constitucional, quien puede expedir, y así lo ha hecho, las leyes orgánicas que regulan la programación, elaboración, presentación, aprobación, modificación y ejecución del presupuesto, pero estas mismas leyes, como es el caso de la Ley 225 de 1995, autorizan al Gobierno Nacional para que expida el Estatuto Orgánico del Presupuesto con fundamento en el contenido de las mismas y, en este sentido, el Estatuto se refiere a la reglamentación, que es la aplicación directa del artículo 189, numeral 11 de la Constitución Política, es decir, el ejercicio de la potestad reglamentaria por parte del Presidente de la República. Transcribe apartes de sentencias proferidas por la Corte Constitucional, que se refieren a la potestad reglamentaria. Que se evidencia, en este caso, que la parte actora se ampara en la Constitución Política y en la naturaleza de las Leyes Orgánicas, para que se declare la nulidad del Decreto 4730 de 2005, y no indicó los motivos por los cuales cada disposición acusada, contrariaba el ordenamiento jurídico vigente, lo cual conduce a declarar la ineptitud sustantiva de la demanda.

IV.- ALEGATO DEL MINISTERIO PÚBLICO.

El Agente del Ministerio Público considera que los actores desvirtuaron la presunción de legalidad de que gozan las disposiciones demandadas, porque se demostró la invasión del Ejecutivo en las competencias propias del Legislador, conforme a los artículos 151 y 352 de la Carta Política, en consonancia con el

Decreto 111 de 1996, por lo que los actos acusados deben desaparecer del orden jurídico. Previo a emitir su pronunciamiento sobre el fondo de la controversia, consideró que no le asiste razón al Ministerio de Hacienda y Crédito Público en afirmar que la demanda es inepta porque la parte actora al no indicar los motivos por los cuales consideraba que las normas demandadas trasgredían el ordenamiento jurídico vigente, no cumplió con la carga procesal que le correspondía. Transcribió apartes de la sentencia C-131 de 1993, Magistrado ponente doctor Alejandro Martínez Caballero, en la cual la Corte Constitucional trajo a colación los lineamientos que la Jurisprudencia ha establecido como requisitos mínimos razonables que hacen viable el ejercicio del derecho de demandar sin atentar contra su núcleo esencial; que el requisito del numeral 4° del artículo 137 del C.C.A., relativo al concepto de violación, “exige que al formular los cargos de inconstitucionalidad o ilegalidad, el ciudadano demandante exponga con claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, las razones por las cuales estima que el precepto acusado vulnera las normas constitucionales o legales que estima violadas”. Teniendo presente la anterior Jurisprudencia, concluye que la demanda cumple con todos los requisitos, toda vez que los actores consideraron que las normas enjuiciadas violaron los artículos 151 y 352 de la Constitución Política, y esgrimió como concepto de violación, que el Presidente de la República excedió su potestad reglamentaria. En relación con el asunto de fondo, estima que las normas demandadas, regulan

el sistema presupuestal, el ciclo presupuestal, la programación del proyecto de Presupuesto General de la Nación, la presentación del proyecto de presupuesto, la ejecución del presupuesto y el régimen presupuestal de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y Sociedades de Economía Mixta sometidas al régimen de aquellas. Que las anteriores materias reguladas por las normas demandadas se encuentran reglamentadas en el Decreto 111 de 1996, son además normas que por su contenido están regulando la programación, aprobación, modificación, ejecución del presupuesto de la Nación, las cuales deben adoptarse por medio de una Ley Orgánica, conforme lo señalan los artículos 151 y 352 de la Constitución Política y el artículo 2° del Decreto 111 de 1996; insiste en que el Decreto 4730 de 2005 pretende establecer reglas que debe seguir el Gobierno Nacional al elaborar, programar, someter a aprobación, modificar y ejecutar el presupuesto de la Nación. Finalmente, hizo referencia a un comunicado de 29 de diciembre de 2005, proveniente de la Casa de Nariño, que estima, demuestra que la intención del Ejecutivo, con la expedición del acto acusado, ha sido la de implementar modificaciones al Estatuto Orgánico de Presupuesto, invadiendo la órbita propia del Legislador, razón por la cual concluye que debe accederse a las pretensiones de la demanda.

V.- CONSIDERACIONES DE LA SALA: Antes de referirse al fondo del asunto, la Sala precisa que los actores sí expresaron los motivos por los cuales consideraban que las normas demandadas trasgredían el ordenamiento jurídico vigente, en tanto señalaron que violaron los

artículos 151 y 352 de la Constitución Política, y arguyeron que el Presidente de la República excedió su potestad reglamentaria, pues por tratarse de asuntos que exclusivamente deben ser objeto de Ley Orgánica, su expedición corresponde al Congreso de la República, lo cual es claro y pertinente. La parte actora considera que las disposiciones acusadas del Decreto 4730 de 2005, “Por el cual se reglamentan normas orgánicas del presupuesto”, expedido por el Gobierno Nacional, violan normas específicas de la Constitución Política, por lo tanto a las disposiciones acusadas se les endilgan cargos de inconstitucionalidad. Cabe resaltar que en sentencia de 15 de enero de 20031 esta Sección analizó la temática concerniente a la distribución de competencias entre la Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo y las Secciones respectivas, en relación con las acciones por inconstitucionalidad frente a los Decretos dictados por el Gobierno Nacional y consignó las consideraciones siguientes: “El Consejo de Estado ejerce sus competencias jurisdiccionales por medio de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, ya sea en Sala Plena, ya a través de alguna de sus secciones. Tratándose de la decisión de acciones de nulidad por inconstitucionalidad, el artículo 977 del CCA (según fue modificado por el art. 33 de la Ley 446) distribuyó la competencia entre la Sala Plena y las Secciones, reservando a la Sala Plena las concernientes a decretos (i) de carácter general, (ii) cuya inconformidad con el ordenamiento jurídico se establezca mediante confrontación directa con el ordenamiento jurídico, y (iii) que

no obedezcan a función propiamente administrativa. Cuando el decreto acusado no reúna estas tres condiciones, el fallo corresponde a la Sección respectiva. La Corte Constitucional, en sentencia C-560/99, declaró exequible el aparte del artículo 33 de la Ley 446 que señaló las características que debe reunir un decreto para estar deferido a la Sala Plena. …”. Visto que el Decreto 4730 de 2005 fue expedido por el Presidente de la República con arreglo al artículo 189-11 de la Constitución Política y en desarrollo de las Leyes 38 de 1989, 179 de 1994, 225 de 1995 y 819 de 2003, que le confieren la potestad reglamentaria, cuya naturaleza es administrativa, el fallo corresponde a la respectiva Sección, en este caso, a la Sección Primera. Las normas que los actores consideran violadas con los artículos 151 y 352 de la Constitución Política, a la letra dicen: “ARTICULO 151. El Congreso expedirá leyes orgánicas a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa. Por medio de ellas se establecerán los reglamentos del Congreso y de cada una de las 1 Expedientes acumulados 6414/6424/6447/6452/6453/6522/6523/6693/6714/7057. Actores: Franky Urrego Ortiz y otros. Cámaras, las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones y del plan general de desarrollo, y las relativas a la asignación de competencias normativas a las entidades territoriales. Las leyes orgánicas requerirán, para su

aprobación, la mayoría absoluta de los votos de los miembros de una y otra Cámara”. “ARTICULO 352. Además de lo señalado en esta Constitución, la Ley Orgánica del Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar”. Dadas sus especiales características, la Corte Constitucional en sentencia C-337 de 19 de agosto de 19932, precisó que las leyes orgánicas gozan de una prerrogativa especial, que reglamentan plenamente una materia, que son estatutos que abarcan toda la normativa de una serie de asuntos señalados expresamente en la Carta Política, que condicionan la actuación administrativa y la expedición de otras leyes sobre la materia de que tratan, o como lo dispone el artículo 151 constitucional, sujetan el ejercicio de la actividad legislativa. La Jurisprudencia Constitucional tiene definido que la aprobación de leyes orgánicas constituye una excepción a la cláusula general de regulación normativa que el Congreso desarrolla expidiendo leyes cuyo proceso de formación se surte con las exigencias de quórum ordinarias. En tal virtud, ha precisado que la reserva de ley orgánica exige una determinación específica en la Constitución Política, y sus alcances materiales son restrictivos en su interpretación.3 En otras palabras, solo forman parte de la reserva de ley orgánica aquellas materias específicas expresamente señaladas por el Constituyente, pues

como esta clase de leyes condiciona el ejercicio de la actividad legislativa, una 2 Magistrado ponente doctor Vladimiro Naranjo Mesa. 3 Sentencia C-540 de 22 de mayo de 2001, Magistrado ponente doctor JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO. interpretación amplia de esta reserva terminaría por despojar de sus atribuciones al legislador ordinario. Tanto es así que la Corte Constitucional en sentencia C-432 de 12 de abril de 20004, sostuvo que “la duda en el caso de si una determinada materia tiene reserva de ley orgánica o no, debe resolverse a favor del legislador ordinario”, por dos razones: (i) en observancia de la cláusula general de competencia de regulación normativa en favor del legislador; y (ii) porque las limitaciones propias de las leyes orgánicas constituyen un límite al proceso democrático. Por lo mismo, aquellas materias que no han sido objeto de señalamiento expreso por parte del Constituyente en el sentido de que deban tramitarse como leyes orgánicas, deberán entenderse sujetas a la competencia del Legislador ordinario5. Sobre este tema la Corte Constitucional también se refirió en sentencia C-557 de 20 de agosto de 2009, en la cual expresó: “… Esta Corporación en múltiples oportunidades ha señalado que por su especial naturaleza y la relevancia normativa que el Constituyente otorgó a las leyes orgánicas y estatutarias, éstas constituyen parámetros de control de constitucionalidad en sentido lato, por mandato del artículo 151 Superior, en cuanto condicionan el ejercicio de la actividad legislativa y, por consiguiente, la validez de las leyes posteriores. Así, estas leyes de naturaleza supralegal por disposición

de la propia Constitución no solamente constituyen un límite a la actuación de las autoridades sino también restringen la libertad de configuración legislativa, pues el Legislador ordinario necesariamente debe atenerse a lo establecido en ellas. La Corte ha concluido que tanto las leyes ordinarias como las normas de inferior jerarquía, además de que deben ajustarse a todas las disposiciones constitucionales, deben estar conformes a lo dispuesto en las leyes orgánicas y estatutarias, puesto que al contradecir estas últimas incurren en una violación indirecta de los artículos 151 y 152 de la Constitución, que puede generar su declaratoria de inexequibilidad, ya que su desconocimiento no genera la ilegalidad de la ley ordinaria 4 Magistrado ponente doctor ALFREDO BELTRÁN SIERRA. 5 Sentencia de 20 de septiembre de 2007, expediente núm. 2000-00644-01 (8667), Consejero ponente doctor CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE. sino que puede generar su inconstitucionalidad. (Negrillas y subrayas fuera de texto) El anterior criterio Jurisprudencial se aplica a la Ley Orgánica de Presupuesto, asunto relevante para el examen de los cargos, pues la parte actora considera que el Decreto acusado 4730 de 2005, debe declarase nulo, porque el Presidente de la República excedió la potestad reglamentaria, porque su expedición corresponde al Congreso de la República, mediante una Ley Orgánica. La Corte Constitucional mediante sentencia 1379 de 11 de octubre de 20006, señaló que las normas orgánicas, entre las cuales se incluyen las de presupuesto,

tienen una categoría superior que condiciona el ejercicio de la actividad legislativa, al punto de que el control de Constitucionalidad implica que se confronte la disposición acusada no solamente con la Constitución sino también con la norma orgánica. Ahora bien, la Ley 225 de 20 de diciembre de 1995, “Por la cual se modifica la Ley Orgánica de Presupuesto”, en su artículo 24, autorizó al Gobierno Nacional para compilar las normas de esta Ley, y las Leyes 38 de 21 de abril de 1989, “Normativo del Presupuesto General de la Nación” y 179 de 30 de diciembre de 1994, “Por la cual se introducen algunas modificaciones a la Ley 38 de 1989 Orgánica Presupuesto”, “sin cambiar su redacción ni contenido, esta compilación será el Estatuto Orgánico del Presupuesto” Por lo anterior, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 111 de 15 de enero de 1996, “por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995, que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto”. 6 Consejero ponente doctor JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO. El mismo Decreto 111 de 1996 en su artículo 2°, dispuso: “ARTICULO 2o. Esta Ley Orgánica del Presupuesto, su reglamento, las disposiciones legales que ésta expresamente autorice, además de lo señalado en la Constitución, serán las únicas que podrán regular la programación, elaboración, presentación, aprobación, modificación y ejecución del presupuesto, así como la capacidad de contratación y la definición del gasto público social. En consecuencia, todos los aspectos

atinentes a estas áreas en otras legislaciones quedan derogados.” La Corte Constitucional expresó que Ley Orgánica del Presupuesto podrá ser reformada por el Congreso cuantas veces éste lo estime conveniente, cumpliendo el trámite previsto en la Constitución y en el Reglamento del Congreso, para los proyectos de leyes orgánicas, pues una ley nunca podrá cerrar el paso a la posibilidad de su propia reforma7. Lo anterior no quiere decir que al Presidente de la República le esté vedado ejercer la potestad reglamentaria en materia de Leyes Orgánicas, como parece entenderlo la parte actora, puesto que, como ocurre con las Leyes Ordinarias, aquellas no necesariamente agotan toda la materia, en este caso presupuestal, y para hacerlas viables requieren de reglamentos que no necesariamente son materia de Ley Orgánica ni ordinaria; el ejercicio de la potestad reglamentaria además es permanente e intemporal y no requiere de habilitación distinta que la que le confiere la Constitución Política. 7 Sentencia C-541 de 23 de noviembre de 1995, Magistrado ponente doctor Jorge Arango Mejía. En esta sentencia la Corte Constitucional señaló: “Debe advertirse que este decreto ejecutivo no puede derogar, suprimir ni modificar ninguna de las normas de las leyes 38 de 1989 y 179 de 1994. Tal decreto tiene una mera fuerza indicativa y su finalidad no es otra que la de facilitar la consulta de las dos leyes mencionadas. De otra parte, el que la compilación de las normas de las dos leyes, se denomine Estatuto Orgánico de Presupuesto y no Ley Orgánica de Presupuesto, carece de significación.

Ahora bien, de conformidad con la Jurisprudencia de la Corte Constitucional reseñada, las normas demandadas deben ser comparadas con el Decreto 111 de 1996 – Estatuto Orgánico de Presupuesto. Pese a que los actores no confrontaron las disposiciones acusadas con el Estatuto Orgánico del Presupuesto, dado que el Procurador Delegado para la Conciliación Administrativa, sin transcribirlas, pero refiriéndose a los títulos de las disposiciones demandadas estimó que éstas evidentemente deben hacer parte de la Ley Orgánica del Presupuesto, la Sala presenta en el siguiente cuadro una comparación entre dichas normas. Decreto 4730 de 2005 Estatuto Orgánico de Presupuesto (norma acusada) (Decreto 111 de 1996)

CAPITULO I CAPITULO I.

El sistema presupuestal DEL SISTEMA PRESUPUESTAL Artículo 1°. Campo de aplicación. El ARTICULO 1o. La presente ley presente decreto rige para los constituye el Estatuto Orgánico del órganos nacionales que conforman Presupuesto General de la Nación a la cobertura del Estatuto Orgánico que se refiere el artículo 352 de la del Presupuesto. Constitución Política. En consecuencia, todas las disposiciones en materia Artículo 2°. Objetivos y presupuestal deben ceñirse a las Conformación del Sistema prescripciones contenidas en este Presupuestal. Son objetivos del Estatuto que regula el sistema Sistema Presupuestal: El equilibrio presupuestal. (Ley 38/89, artículo 1o.; entre los ingresos y los gastos Ley 179/94, artículo 55, inciso 1o.). públicos que permita la sostenibilidad

de las finanzas públicas en el ARTICULO 2o. Esta Ley Orgánica del mediano plazo; la asignación de los Presupuesto, su reglamento, las recursos de acuerdo con las disposiciones legales que ésta disponibilidades de ingresos y las expresamente autorice, además de lo prioridades de gasto y la utilización señalado en la Constitución, serán eficiente de los recursos en un las únicas que podrán regular la contexto de transparencia. programación, elaboración, presentación, aprobación, El Sistema Presupuestal está modificación y ejecución del constituido por el Plan Financiero, presupuesto, así como la