CE-11001-03-24-000-2011-00210-00-2011

SUSPENSION PROVISIONAL - Requisitos de procedencia en acción de nulidad / SUSPENSION PROVISIONAL - Inexistencia de sustentación Se observa que la acción incoada es la consagrada en el artículo 84 del C.C.A.. El artículo 152 ibídem fija como requisitos para la procedencia de la suspensión provisional de actos administrativos donde se pretenda su nulidad: (i) Que la medida se solicite y sustente de modo expreso en la demanda o en escrito separado, presentado antes de que sea admitida; (ii) Que haya manifiesta infracción de una de las disposiciones invocadas como fundamento de la misma, por confrontación directa o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud. Ahora bien, en el presente caso, la suspensión provisional no es procedente, pues la demandante no sustentó su solicitud; esto es, no expresó razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes, como carga mínima argumentativa que debe exponer para que, según la jurisprudencia de la Corporación, se tenga por debidamente satisfecho el requisito contemplado en el artículo 152 del C.C.A., de sustentar de modo expreso la medida de suspensión. Ella se limitó a señalar que “desconoce de manera expresa la normatividad enunciada en líneas anteriores” (…) Para que proceda la solicitud de suspensión provisional no le basta al demandante indicar las normas que considera quebrantadas, pues además debe sustentar expresamente el concepto de violación. No se accederá a la suspensión provisional solicitada, por carecer de sustentación.

NORMA DEMANDADA: RESOLUCION 3205 DE 2010 (4 de agosto) –

MINISTERIO DE TRANSPORTE (No suspendida) / RESOLUCION 5258 DE 2010 (1 de diciembre) – MINISTERIO DE TRANSPORTE (No suspendida)

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO

152

NOTA DE RELATORIA: Se citan las Sentencias C-447 de 1997 de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, Sección Primera, del 14 de julio de 2011,

Radicado 2009-00032-02, M.P. María Claudia Rojas Lasso.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejera ponente: MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO

Bogotá, D.C., dieciséis (16) de agosto de dos mil once (2011) Radicación número: 11001-03-24-000-2011-00210-00

Actor: MARIA FERNANDA DÁVILA GÓMEZ

Demandado: MINISTERIO DE TRANSPORTE Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD. ADMISIÓN DE LA DEMANDA Se decide sobre la admisión de la demanda con solicitud de suspensión provisional que, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, instaura, en nombre propio, la ciudadana María Fernanda Dávila Gómez contra las Resoluciones 3205 de 2010 (4 de agosto), “por la cual se autoriza la instalación de una caseta de peaje y se establece el cobro de la tasa a los usuarios de la ruta No. 90 de la vía Coveñas – Tolú – Toluviejo, localizada en el PR 55+800 con una cobertura de 36 kilómetros, estación denominada El

Golfo”; y 5258 de 2010 (1 de diciembre), “por la cual se modifica la Resolución 3205 del 4 de agosto de 2010…”, ambas expedidas por el Ministerio de Transporte.

1. ACTOS ACUSADOS Su tenor literal, conforme a las copias auténticas allegadas al expediente, es el siguiente: “Resolución 3205 de 2010 (4 de agosto) Por la cual se autoriza la instalación de una caseta de peaje y se establece el cobro de la tasa a los usuarios de la ruta No. 90 de la vía COVEÑAS – TOLU – TOLUVIEJO, localizada en el PR 55+800 con una cobertura de 36 kilómetros, estación denominada El Golfo El Ministro de Transporte, en uso de sus facultades legales y en especial las conferidas por la Ley 105 de 1993 y el Decreto No. 2053 del 23 de julio de 2003, y CONSIDERANDO Que el Decreto 2053 de 2003 en su artículo 5° “FUNCIONES DEL DESPACHO DEL MINISTRO” establece: “además de las funciones que determina el artículo 61 de la Ley 489 de 1998, le corresponde la siguiente: establecer los peajes, tarifas, tasas y derechos a cobrar por el uso de la infraestructura de los modos de transporte, excepto el aéreo.” Que de acuerdo con el numeral 2.5. del artículo 2° del Decreto 2053 de 2003, corresponde al Ministerio de Transporte, entre otras funciones, “formular la regulación económica en materia de tránsito, transporte e infraestructura para todos los modos de transporte”.

Que de conformidad con el numeral 7.8. del artículo 7° del Decreto 2053 de 2003, corresponde al Ministerio de Transporte, entre otras funciones, “elaborar las propuestas para establecer fórmulas y criterios en materia tarifaria y de localización de las estaciones de peaje”. Que la Ley 105 de 1993, en su artículo 21, literal d), establece que: “las tasas de peaje serán diferenciales, es decir, se fijarán en proporción a las distancias recorridas las características vehiculares y sus respectivos costos de operación. Que de acuerdo con el “ESTUDIO SOCIOECONÓMICO Y DE TRÁNSITO PARA LA INSTALACIÓN DE UNA ESTACIÓN DE PEAJE EN LA VÍA COVEÑAS – TOLU .TOLUVIEJO RUTA 90” realizado por el ingeniero ROBERTO ENRIQUE SALOM SALOM, mas las reuniones realizadas por los Alcaldes de Coveñas, Tolu y Toluviejo, Concejo Municipal, Gremio Transportador y la Comunidad en general de estos tres municipios, mediante acta número uno (1) del día 28 de abril de 2010, mediante acta número dos (2) del día 20 de mayo de 2010, mediante acta número tres (3) del día 24 de mayo de 2010, mediante acta número cuatro (4) del día 10 de junio de 2010, mediante acta número cinco (5) del día 8 de julio de 2010, se acordó la instalación del peaje. En merito de lo expuesto, este Despacho RESUELVE Artículo Primero.- Instalar una caseta de peaje ubicada en el PR 55+800 de la ruta No. 90 de la vía COVEÑAS – TOLU – TOLUVIEJO denominada

El Golfo. Artículo Segundo.- Establecer el cobro de la tasa de peaje en los dos sentidos del tránsito vehicular a los usuarios de las rutas No. 90. de la vía COVEÑAS – TOLU – TOLUVIEJO, localizada en el PR 55-800, estación denominada El Golfo, con una cobertura de 36 kilómetros. Artículo Tercero.- La estación de peaje quedará clasificada en el tipo A, color verde y sus usuarios pagarán la tasa de peaje, de acuerdo con las normas y tarifas establecidas en la Resolución No. 0060 del 14 de enero de 2010. Artículo Cuarto.- Establecer el cobro de una tarifa especial en las categorías I y II, equivalentes a $600 y $800 pesos respectivamente, en la estación de peaje El Golfo y beneficiará a todos los vehículos usuarios de esta vía. Artículo Quinto.- La estación de peaje denominada El Golfo deberá incluirse en la Resolución No. 0061 del 14 de enero de 2010, mediante la cual se fijan las tarifas especiales de las estaciones a cargo del INVIAS. Artículo Sexto.- La tasa de peaje pagada por cada vehículo beneficiado con la tarifa especial, incluye la suma de doscientos treinta y cinco pesos ($235.oo) destinados para los programas de fortalecimiento de la seguridad en las carreteras nacionales, adelantados por el Instituto Nacional de Vías – INVIAS-.” “Resolución 5258 de 2010 (1 de diciembre) Por la cual se modifica la Resolución No. 3205 del 4 de agosto de 2010, en

la que se autoriza la instalación de una caseta de peaje y se establece el cobro de la tasa a los usuarios de la ruta No. 90 de la vía COVEÑAS – TOLU – TOLUVIEJO, localizada en el PR 55+800 con una cobertura de 36 kilómetros, estación denominada El Golfo. El Ministro de Transporte, en ejercicio de las facultades legales, en especial las conferidas por los artículos 21 literal d) de la Ley 105 de 1993, 2 numerales 2.2, 2.5 y 5 numerales 5.1, 5.2, 5.4, 5.8, y 5.15, del Decreto No. 2053 del 23 de julio de 2003, y CONSIDERANDO Que mediante Resolución No. 3205 del 4 de agosto de 2010 “se autorizó la instalación de una caseta de peaje y se estableció el cobro de la tasa a los usuarios de la ruta No. 90 de la vía COVEÑAS – TOLU – TOLUVIEJO, localizada en el PR55+800 con una cobertura de 36 km, estación denominada El Golfo.” Que teniendo en cuenta el informe de comisión 08-10 del 12 de octubre de 2010 de la Subdirección de la Red Nacional de Carreteras del Instituto Nacional de Vías, se expresa la necesidad de modificar la ubicación de la caseta de peaje del PR 55+800 al PR56+150 en el tramo Coveñas – Tolu – Toluviejo, debido a que se evidenciaron rutas de evasión alrededor del antiguo PR y que irían en detrimento del recaudo de peaje. Que en memorando SRN 63086 del 14 de octubre de 2010 el Subdirector

del a Red Nacional de Carreteras del Instituto Nacional de Vías, informa que “… el PR55+800 presenta algunos problemas de vecindad, ya que existen viviendas y entradas a fincas que podrían generar problemas de evasión en la estación, razón por la cual se sugiere que el peaje sea ubicado en el PR56+150…”. Que el Decreto 2053 de 2003 en su artículo 5° “FUNCIONES DEL DESPACHO DEL MINISTRO” establece: “además de las funciones que determina el artículo 61 de la Ley 489 de 1998, le corresponde la siguiente: establecer los peajes, tarifas, tasas y derechos a cobrar por el uso de la infraestructura de los modos de transporte, excepto el aéreo.” Que de acuerdo con el numeral 2.5. del artículo 2° del Decreto 2053 de 2003, corresponde al Ministerio de Transporte, entre otras funciones, “formular la regulación económica en materia de tránsito, transporte e infraestructura para todos los modos de transporte”. Que de conformidad con el numeral 7.8. del artículo 7° del Decreto 2053 de 2003, corresponde al Ministerio de Transporte, entre otras funciones, “elaborar las propuestas para establecer fórmulas y criterios en materia tarifaria y de localización de las estaciones de peaje”. En mérito de lo expuesto, este Despacho RESUELVE Artículo Primero.- Modificar el artículo primero de la resolución No. 3205 del 4 de agosto de 2010, el cual, para todos los efectos quedará así: Artículo Primero.- Instalar una caseta de peaje en el PR 56+150 de la ruta No. 90 de la vía COVEÑAS – TOLU – TOLUVIEJO,

denominada El Golfo. Artículo Segundo.- Modificar el artículo segundo de la Resolución No. 3205 del 4 de agosto de 2010, el cual para todos sus efectos quedará así: Artículo Segundo.- Establecer el cobro de la tasa de peaje en los dos sentidos del tránsito vehicular a los usuarios de la ruta No. 90 de la vía COVEÑAS – TOLU – TOLUVIEJO, localizada en el PR 56+150, estación denominada El Golfo, con una cobertura de 36 kilómetros.”

2. ADMISIÓN DE LA DEMANDA Como la demanda reúne los requisitos formales establecidos en los artículos 137 y ss. del C.C.A., será admitida.

3. LA SOLICITUD DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL La demandante considera que los actos acusados violan los artículos 6 numeral 10 del Decreto 101 de 2000 (febrero 2) y 5 numeral 14 del Decreto 2053 de 2003

((julio 23). Los artículos de las normas que se invocan como infringidas en la presente demanda disponen: DECRETO 101 DE 2000 Por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Transporte y se dictan otras disposiciones. “Artículo 6°. Funciones del Ministro. El Ministro de Transporte cumplirá, además de las funciones que determina el artículo 61 de la Ley 489 de 1998, las siguientes: (…)

10. Emitir, en su calidad de suprema autoridad del Sector Transporte y del Sistema Nacional de Transporte, concepto vinculante previo al establecimiento de los peajes que deban cobrarse por el uso de las vías a cargo de la Nación, los departamentos, distritos y municipios,

con el fin de asegurar la adecuada operación de la infraestructura de transporte.” DECRETO 2053 DE 2003 Por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Transporte, y se dictan otras disposiciones. “Artículo 5°. Funciones del Despacho del Ministro. Además de las funciones que determina el artículo 61 de la Ley 489 de 1998, le corresponden las siguientes: (…) 5.14 Emitir, en su calidad de suprema autoridad del Sector Transporte y del Sistema Nacional de Transporte, concepto vinculante previo al establecimiento de los peajes que deban cobrarse por el uso de las vías a cargo de la Nación, los departamentos, distritos y municipios.” La actora manifiesta que debe decretarse la suspensión provisional de la disposición acusada, habida cuenta de que “aparece prima facie que el acto impugnado desconoce de manera expresa la normatividad enunciada en líneas anteriores”.

4. CONSIDERACIONES Se observa que la acción incoada es la consagrada en el artículo 84 del C.C.A.. El artículo 152 ibídem fija como requisitos para la procedencia de la suspensión provisional de actos administrativos donde se pretenda su nulidad: (i) Que la medida se solicite y sustente de modo expreso en la demanda o en escrito separado, presentado antes de que sea admitida; (ii) Que haya manifiesta infracción de una de las disposiciones invocadas como fundamento de la misma, por confrontación directa o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud.

Ahora bien, en el presente caso, la suspensión provisional no es procedente, pues la demandante no sustentó su solicitud; esto es, no expresó razones claras,

ciertas, específicas, pertinentes y suficientes, como carga mínima argumentativa que debe exponer para que, según la jurisprudencia de la Corporación, se tenga por debidamente satisfecho el requisito contemplado en el artículo 152 del C.C.A., de sustentar de modo expreso la medida de suspensión. Ella se limitó a señalar que “desconoce de manera expresa la normatividad enunciada en líneas anteriores”. Sirva a estos efectos traer a colación las anotaciones señaladas por la Sección en reciente fallo, acerca de este requisito: “En relación con este último presupuesto, esta Corporación ha advertido que, para que se configure un cargo apto, las razones de inconstitucionalidad o ilegalidad, deben ser claras1, ciertas, específicas2, pertinentes3 y suficientes4, como carga mínima de argumentación que el actor debe exponer para evitar una decisión inhibitoria.5 Siguiendo estas precisiones, la Sala contraerá su examen al cargo dirigido contra la Ordenanza 1 de 2009, que aduce violación del artículo 352 de la Constitución Política y de la Ley 819 de 2003, por ser el único que satisface las condiciones de suficiencia, pertinencia y sustentación razonables que la jurisprudencia de la Corporación, exige para que se tenga por debidamente satisfecho el requisito contemplado en el numeral 4º del artículo 137 CCA, a cuyo tenor, cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo, “deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación.” No le corresponde a esta Corporación examinar oficiosamente la constitucionalidad o legalidad de los actos administrativos acusados,

sino pronunciarse respecto de las acusaciones razonablemente 1 “La claridad de la demanda es un requisito indispensable para establecer la conducencia del concepto de la violación, pues aunque “el carácter popular de la acción de inconstitucionalidad, [por regla general], releva al ciudadano que la ejerce de hacer una exposición erudita y técnica sobre las razones de oposición entre la norma que acusa y el Estatuto Fundamental”, no lo excusa del deber de seguir un hilo conductor en la argumentación que permita al lector comprender el contenido de su demanda y las justificaciones en las que se basa”. 2 “Las razones son específicas si definen con claridad la manera como la disposición acusada desconoce o vulnera la Carta Política a través “de la formulación de por lo menos un cargo constitucional concreto contra la norma demandada”. El juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad a partir de argumentos “vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales” que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan. Sin duda, esta omisión de concretar la acusación impide que se desarrolle la discusión propia del juicio de constitucionalidad.” 3 “La pertinencia también es un elemento esencial de las razones que se exponen en la demanda de inconstitucionalidad. Esto quiere decir que el reproche formulado por el peticionario debe ser de naturaleza constitucional, es decir, fundado en la apreciación del contenido de una norma Superior

que se expone y se enfrenta al precepto demandado. En este orden de ideas, son inaceptables los argumentos que se formulan a partir de consideraciones puramente legales y doctrinarias, o aquellos otros que se limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los que “el demandante en realidad no está acusando el contenido de la norma sino que está utilizando la acción pública para resolver un problema particular, como podría ser la indebida aplicación de la disposición en un caso específico”; tampoco prosperarán las acusaciones que fundan el reparo contra la norma demandada en un análisis de conveniencia, calificándola “de inocua, innecesaria, o reiterativa”? a partir de una valoración parcial de sus efectos.” 4 “La suficiencia que se predica de las razones de la demanda de inconstitucionalidad guarda relación, en primer lugar, con la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche; así, por ejemplo, cuando se estime que el trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado ha sido quebrantado, se tendrá que referir de qué procedimiento se trata y en qué consistió su vulneración (artículo 2 numeral 4 del Decreto 2067 de 1991), circunstancia que supone una referencia mínima a los hechos que ilustre a la Corte sobre la fundamentación de tales asertos, así no se aporten todas las pruebas y éstas sean tan sólo pedidas por el demandante. Por otra parte, la suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque no

logren prime facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional”. 5 Sentencia C-1052 de 2001 sustentadas que efectivamente formulen los ciudadanos, lo cual implica que esta Corporación sólo pueda adentrarse en el estudio de fondo de un asunto cuando la acusación se ha presentado en debida forma,6 lo que implica que satisfaga la exigencia de una carga mínima de argumentación, pues esta constituye requisito sine qua non para que el debate de constitucionalidad o de legalidad se trabe en debida forma, y gire en torno a problemas jurídicos claramente discernibles.”7 Para que proceda la solicitud de suspensión provisional no le basta al demandante indicar las normas que considera quebrantadas, pues además debe sustentar expresamente el concepto de violación. No se accederá a la suspensión provisional solicitada, por carecer de sustentación. En merito de lo expuesto se, R E S U E L V E: 1°.- ADMÍTESE la demanda de nulidad instaurada en nombre propio por María Fernanda Dávila Gómez contra las Resoluciones 3205 de 2010 (4 de agosto), “por la cual se autoriza la instalación de una caseta de peaje y se establece el cobro de la tasa a los usuarios de la ruta No. 90 de la vía Cobeñas – Tolú – Toluviejo, localizada en el PR 55+800 con una cobertura de 36 kilómetros, estación denominada El

Golfo”; y 5258 de 2010 (1 de diciembre), “por la cual se modifica la Resolución 3205 del 4 de agosto de 2010…”, ambas expedidas por el Ministerio de Transporte.

Para su trámite se dispone: a) Notifíquese al Ministro de Transporte, en la forma establecida en el artículo 150 del CCA. Entréguesele copia de la demanda y sus anexos. b) Notifíquese personalmente al Procurador Delegado ante esta Corporación. c) La parte actora deberá depositar en la cuenta 4-0070-000664-4 del Banco Agrario, en el término de cinco (5) días, la suma de TREINTA Y NUEVE MIL PESOS ($39.000) M/cte. para gastos ordinarios del proceso. 6 Sentencia C-447 de 1997 7 Sentencia de 14 de julio de 2011, Rad.: 2009-00032-02, Actor: Efrén Antonio Hernández Díaz, M.P. María Claudia Rojas Lasso d) Fíjese el negocio en lista por el término de diez (10) días para que la parte demandada pueda contestar la demanda, proponer excepciones y pedir pruebas, y para que terceros la coadyuven o impugnen. e) Por Secretaría, solicítese a la Secretaría General del Ministerio de Transporte, el envío, en el término de diez (10) días, de los antecedentes administrativos del acto acusado. 2°. NIÉGASE la suspensión provisional solicitada.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.

MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO

Consejera de Estado