CE-11001-03-24-000-2012-00050-00A-2014

RECHAZO DE LA DEMANDA – Procedencia de la acción de nulidad contra actos de contenido particular y concreto Para la Sala, es claro que si el actor no estaba de acuerdo con la adecuación de la acción que hizo el Magistrado conductor del proceso en la providencia inadmisoria, debió debatirlo por medio del recurso de reposición, y, como no lo hizo, no tenía otra opción distinta a la de corregir la demanda en la forma señalada por el ponente, esto es, demostrando la legitimación que le asistía para interponer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, so pena de rechazo, como en efecto ocurrió en virtud de lo dispuesto en el inciso 2º del artículo 143 del C.C.A. Lo anterior sería suficiente para confirmar el auto suplicado, pero la Sala estima útil agregar que, en todo caso, le asistió razón al Magistrado que conoce del proceso al establecer que la acción de nulidad incoada por el actor no es procedente para debatir la legalidad de actos administrativos de contenido particular y concreto, como los acusados, que definen una situación jurídica en particular frente a la Industria de Licores del Valle, porque no se presentan las situaciones excepcionales que la Jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado para aceptar tal posibilidad, en virtud de la teoría de los móviles y las finalidades. También ha dicho la Jurisprudencia de esta Sala que excepcionalmente procede la acción de nulidad contra actos administrativos de contenido particular, en virtud de la importancia jurídica que revisten “para la comunidad en general o cuando, por ejemplo, los mismos afectan la economía

nacional”. En consecuencia, si se declara la nulidad de los actos administrativos acusados, el citado restablecimiento automático consistiría en que la Industria de Licores del Valle sería controlada por la Contraloría Delegada, como lo advirtió el Consejero conductor del proceso, sin que ello revista trascendencia económica, social o cultural alguna, aún cuando uno de los actos acusados haya calificado como de impacto nacional los hechos que dieron lugar al control fiscal de dicha empresa, habida cuenta de que la modificación del funcionario competente aprovecharía exclusivamente a la empresa objeto del control excepcional y no a la comunidad en general.

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 143 INCISO 2

NOTA DE RELATORIA: Acción de nulidad contra actos de contenido particular y concreto, Estado, Sección Primera, sentencia de 27 de agosto de 2008, Rad. 2000-90071, MP. Martha Sofía Sanz Tobón; sentencia de 15 de noviembre de 2007, Rad. 2002-00348, MP. Marco Antonio Velilla Moreno; sentencia de 1 de

marzo de 2007, Rad. 2005-0178, MP. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: MARIA ELIZABETH GARCIA GONZALEZ

Bogotá, D.C., tres (3) de julio de dos mil catorce (2014) Radicación número: 11001-03-24-000-2012-00050-00A

Actor: HERNANDO MORALES PLAZA

Demandado: CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA

Referencia: RECURSO DE SUPLICA – ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Se decide el recurso ordinario de súplica oportunamente interpuesto por el demandante, contra el proveído de 26 de noviembre de 2013, proferido por la Sala Unitaria del señor Consejero Doctor GUILLERMO VARGAS AYALA, por medio del cual se rechazó la demanda por no haberse corregido en los términos señalados en el auto inadmisorio de la misma.

I.- FUNDAMENTOS DEL AUTO SUPLICADO.

El Consejero conductor del proceso rechazó la demanda, en consideración a que el actor no la subsanó en debida forma. Ello por cuanto, mediante auto de 18 de julio de 2012 la demanda fue inadmitida y se le ordenó al demandante ajustarla a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, habida cuenta de que los actos administrativos acusados1 son de contenido particular. Mencionó que los actos acusados son definitivos, porque concretan una situación jurídica, razón por la cual son susceptibles de ser demandados en sede jurisdiccional. 1 Autos núms. 914 de 20 de diciembre de 2010, “por medio del cual se admite y comisiona a control excepcional a la Industria de Licores del Valle”, 032 de 18 de enero de 2011, por el cual se revoca parcialmente dicho auto y 0062011 de 21 de octubre de 2011, por medio del cual se declaran unos hechos como de impacto Nacional, todos estos expedidos por la Contraloría General de la República. Precisó que excepcionalmente procede la acción de nulidad contra actos

administrativos de contenido particular y concreto, en los casos especiales que ha señalado la Jurisprudencia de esta Corporación, a partir de los siguientes criterios: i) La Regulación Legal, que consiste en que exista una norma que consagre la posibilidad de controvertir dichos actos por vía de la acción de nulidad, cuando puedan afectar gravemente el orden jurídico y la vida social; ii) La afectación grave del orden público social, económico o cultural de la nación” y iii) La pretensión económica, que busca establecer si de conformidad con las súplicas del demandante o un eventual fallo de nulidad se genera o no un restablecimiento del derecho automático, bien sea para el actor o para un tercero. Aseguró que en el presente asunto de proferirse una sentencia que acoja las pretensiones de nulidad de los actos administrativos acusados, se produciría dicho restablecimiento automático en cabeza “de quienes están siendo investigados en el proceso de responsabilidad fiscal, esto es, la Industria de Licores del Valle, habida cuenta de que quien asumiría la competencia del proceso donde está siendo investigada sería la Contraloría Departamental y no la Contraloría General de la República”. Concluyó que la acción procedente en este caso es la de nulidad y restablecimiento del derecho y no la de nulidad instaurada por el demandante, quien, por tanto, no corrigió la demanda en el sentido de adecuar la acción correspondiente a las pretensiones.

II.- FUNDAMENTOS DEL RECURSO.

Inconforme con la decisión anterior, el demandante interpuso recurso de súplica. Manifestó que la teoría de los móviles y las finalidades sí es aplicable en el

presente asunto y, por lo tanto, la acción de nulidad sí es la procedente para controvertir los actos administrativos acusados, porque lo que se pretende con la misma es proteger el principio de legalidad y el interés general, pues, a su juicio, las decisiones de la Contraloría General de la República vulneraron el derecho fundamental al debido proceso, en cuanto al Juez natural “comoquiera que desde el momento en que se aceptó el control excepcional sin el lleno de los requisitos formales, constitucionales legales y decide que sea la Contraloría General la que conozca del proceso, ya vicia de nulidad por el factor subjetivo – competencia, todos los actos administrativos que profiera y por ende el proceso de responsabilidad fiscal…”. Agregó que los actos administrativos acusados afectan gravemente el orden público, social, económico o cultural de la Nación, habida cuenta de que uno de ellos, a saber, el Auto núm. 006-2011 de 21 de octubre de 2011, declaró “unos hechos como de impacto nacional”. Estimó injusto que se le exija realizar un estudio sobre la admisibilidad de la demanda, cuando ello corresponde al Consejero conductor del proceso. Aseguró que el artículo 84 del C.C.A., establece claramente las causales para incoar la acción de nulidad, dentro de las cuales se encuentran la falta de competencia del funcionario del cual emana el acto acusado y que éste se expida con falsa motivación, causales que, a su juicio, están presentes en el caso examinado, por lo que sí resulta procedente la citada acción. Señaló que no pretende el restablecimiento del derecho de la Industria de Licores

del Valle, pues ello no es posible porque el juicio de responsabilidad fiscal adelantado en su contra quedó ejecutoriado el 17 de mayo de 2012; tampoco pretende que se restablezca el derecho de terceros, como los señores Luis Telmo Rojas Perea, Juan Pablo Muñoz y Raimundo Tello, a quienes representa en sendos proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que se adelantan ante el tribunal Administrativo de Cundinamarca. Estimó que los actos administrativos acusados son de contenido general y abstracto y no, como lo señala el Magistrado conductor del proceso, de contenido particular y concreto, que no afectan el derecho de persona alguna.

III.- CONSIDERACIONES DE LA SALA:

III.1. Cuestión previa. Mediante escrito visible a folio 230, el Consejero doctor MARCO ANTONIO VELILLA MORENO, manifestó estar incurso en la causal de impedimento prevista en el numeral 2º del artículo 150 del C.P.C., por haber proferido el auto inadmisorio en el proceso de la referencia, por lo cual solicitó ser separado del conocimiento del mismo. Por auto de 8 de mayo de 2014, se declaró fundado dicho impedimento y se dispuso remitir el expediente al Despacho que sigue en turno, de conformidad con lo dispuesto en el inciso 3º del artículo 183 del C.C.A. III.2.- Procedencia del recurso. De conformidad con el artículo 183 del C.C.A, modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998, el recurso ordinario de súplica procede en todas las instancias contra los autos interlocutorios proferidos por el ponente, que por su misma naturaleza serían apelables, de haberse dictado por el inferior, en consecuencia,

en la medida en que el auto suplicado rechazó la demanda, es susceptible del mencionado recurso. III.3.- Caso concreto. En el caso objeto de estudio, el recurrente asegura que la demanda no debió ser rechazada por cuanto la acción de nulidad sí procede contra los actos administrativos acusados, por medio de los cuales se admite y comisiona a control excepcional a la Industria de Licores del Valle, se revoca parcialmente tal decisión y se declaran unos hechos como de impacto Nacional. El actor asegura que dichos actos administrativos afectan gravemente el orden público social, económico o cultural de la Nación, porque uno de ellos declara unos hechos como de impacto nacional; que la nulidad de los mismos no implica un restablecimiento inmediato y que lo que se pretende con este asunto es la salvaguarda de la legalidad, razones por las cuales estima que la acción de nulidad escogida es la procedente. En el caso examinado, el auto recurrido, por medio del cual se rechazó la demanda, se produjo en atención a que ésta no fue corregida en los precisos términos establecidos en el auto inadmisorio, fechado 18 de julio de 2012, en el sentido de 1) Indicar la legitimación que le asiste al actor, como quiera que para el otrora Consejero conductor del proceso, doctor MARCO ANTONIO VELILLA, la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho, y 2) Identificar los actos definitivos contra los cuales se dirige la demanda, pues a juicio del citado Magistrado, los actos acusados son preparatorios o de trámite.

En efecto, en el numeral 1° de la parte resolutiva del auto de inadmisión, el Magistrado conductor del proceso declaró que la acción procedente en el presente asunto es la de nulidad y restablecimiento del derecho y no la de nulidad incoada, pues los actos administrativos contra los cuales se dirige, son de contenido particular y concreto. Contra dicho auto, el demandante no interpuso recurso alguno, pese a que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 180 del C.C.A., en concordancia con el 181 ibídem, el recurso de reposición era el procedente para discutir la decisión de adecuar la acción de la referencia a la de nulidad y restablecimiento del derecho. En lugar de ello, el actor procedió a presentar escrito por medio del cual manifestó: “procedo a SUBSANAR la presente demanda…”, por medio del cual insistió en que la acción procedente es la de nulidad, la cual puede ser interpuesta por cualquier persona, por lo que, a su juicio, no estaba obligado a demostrar algún tipo de interés o legitimación, como lo ordenó el auto inadmisorio. Ahora bien, al entrar a decidir sobre la admisión de la demanda y a verificar si la misma había sido subsanada, el actual Magistrado conductor del proceso, doctor GUILLERMO VARGAS AYALA, en el auto suplicado, advirtió que los actos acusados son de carácter definitivo y por lo tanto pasibles de ser enjuiciados por vía jurisdiccional, al tiempo que constató que los mismos son de contenido particular y concreto, por lo que la acción de nulidad no es la procedente en este asunto, como lo sostiene el actor. Por ello, concluyó que éste no subsanó la

demanda en debida forma y dio lugar al consecuente rechazo de la misma. Para la Sala, es claro que si el actor no estaba de acuerdo con la adecuación de la acción que hizo el Magistrado conductor del proceso en la providencia inadmisoria, debió debatirlo por medio del recurso de reposición, y, como no lo hizo, no tenía otra opción distinta a la de corregir la demanda en la forma señalada por el ponente, esto es, demostrando la legitimación que le asistía para interponer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, so pena de rechazo, como en efecto ocurrió en virtud de lo dispuesto en el inciso 2º del artículo 143 del C.C.A. Dicho en otras palabras, en el caso concreto, la tarea del operador jurídico en el auto suplicado, por medio del cual se rechazó la demanda, no era otra que la de verificar que la misma se hubiera corregido en debida forma, habida cuenta de que el auto inadmisorio, que ordenó subsanarla, por estimar que la acción procedente era la de nulidad y restablecimiento del derecho, no fue recurrido; el Magistrado conductor del proceso, constató que el actor insistió en promover la acción de nulidad y, en esa medida, no acató lo ordenado en el proveído inadmisión. Lo anterior sería suficiente para confirmar el auto suplicado, pero la Sala estima útil agregar que, en todo caso, le asistió razón al Magistrado que conoce del proceso al establecer que la acción de nulidad incoada por el actor no es procedente para debatir la legalidad de actos administrativos de contenido particular y concreto, como los acusados, que definen una situación jurídica en

particular frente a la Industria de Licores del Valle2, porque no se presentan las situaciones excepcionales que la Jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado para aceptar tal posibilidad, en virtud de la teoría de los móviles y las finalidades. 2 Consistente en disponer en su contra, el control excepcional a cargo de la Contraloría General de la República. Al efecto ha dicho esta Corporación3: “- Del restablecimiento del derecho automático. Una de las consecuencias de la declaración de nulidad de un acto administrativo es que las cosas vuelven al estado en que se encontraban antes de la expedición del mismo. Ello puede implicar o no un restablecimiento del derecho automático para el interesado, pues en algunos casos basta con la declaración de nulidad para volver a la situación particular inicial, alterada con el acto que se anula. El restablecimiento automático determina el tipo de acción contencioso administrativa procedente, de conformidad con la teoría de los motivos y las finalidades adoptada por esta Corporación, en los siguientes términos4: “Es oportuno traer a colación las precisiones que sobre el tema atinente a la acción procedente frente a actos de contenido particular se han dado por parte de esta Corporación. Al efecto, resulta más que ilustrativa la sentencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de 4 de marzo de 2003 (Expediente núm. 1999-05683 (IJ-030), Consejero ponente doctor Manuel S. Urueta Ayola, que precisó los alcances de la decisión de la Corte Constitucional, plasmada en la sentencia C-426 de 2002: “…

VI. 1. 2. 2. La formulación original de la teoría de los motivos y

finalidades En el año de 1959 se inició el cambio de orientación de la jurisprudencia del Consejo de Estado en cuanto hace a la procedibilidad de las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, cambio que luego se consolidaría en el año de 1961. Consideró el Consejo de Estado en la providencia de 1959 que el criterio tenido en cuenta por el legislador para distinguir las acciones de nulidad y de plena jurisdicción fue el de la preexistencia del derecho, cuando dijo que “La razonabilidad de esa diferencia está en relación directa con los objetivos y finalidades de las dos acciones, ya que la primera sólo tiene por mira la restauración de la legalidad y del orden jurídico general al obtenerse por la jurisdicción … la nulidad del acto jurídico que se dice causante del respectivo quebrantamiento, y por el contrario, la segunda, más que volver por el imperio de la normalidad legal violentada, desde un punto de vista genérico y altruista, lo que procura dentro del llamado por la ley ‘restablecimiento del derecho’, no es cosa distinta a la de que se declare a cargo del Estado una indemnización no siempre de orden moral simplemente, sino de índole 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 27 de agosto de 2008, proferida en el expediente núm. 200090071, Consejera Ponente doctora Martha Sofía Sanz Tobón. 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 15 de noviembre de 2007, proferida en el expediente N°200200348-01, Consejero Ponente doctor Marco Antonio Velilla Morena.

patrimonial” (Sent. 1º de diciembre 1959, tomo LXII, núms. 387-391, pag. 55). Sin embargo, esa tesis no era aceptada de manera indiscutida, pues en sentencia de la misma fecha (v. pág. 47 del número precitado de los Anales), el Consejo retuvo la tesis del contenido del acto como indicador de la procedencia de la acción. Algunos meses después, la teoría de los móviles y finalidades encuentra su formulación acabada en la sentencia de agosto 10 de 1961, tomo LXIII, núms. 392-396, p. 202), con ponencia de CARLOS GUSTAVO ARRIETA ALANDETE, en donde se dijo: “No es la generalidad del ordenamiento impugnado el elemento que determina la viabilidad del contencioso popular de anulación. Son los motivos determinantes de la acción y las finalidades que a ella ha señalado la ley, los elementos que sirven para identificarla jurídicamente y para calificar su procedencia. ...los únicos motivos determinantes del contencioso popular de anulación son los de tutelar el orden jurídico y la legalidad abstracta contenida en esos estatutos superiores,, y que sus finalidades son las de someter la administración pública al imperio del derecho objetivo. “Los motivos y finalidades del actor deben estar en consonancia con los motivos y finalidades que las normas legales asignan a la acción. Es presumible esta similitud ... cuando se acciona por la vía del contencioso popular de anulación contra actos impersonales y abstractos, porque esta clase de ordenamientos entrañan una violación continua y permanente de la legalidad objetiva, que afecta directamente

a la comunidad ... Distinta es la situación cuando el recurso se dirige contra actos particulares, (caso en el cual) la doctrina de los motivos y finalidades opera en dos formas : si la declaratoria de nulidad solicitada no conlleva el restablecimiento del derecho subjetivo, el contencioso popular puede ejercitarse inclusive por el titular de ese derecho; pero si la sentencia favorable a las pretensiones del actor determina el restablecimiento automático de la situación jurídica individual afectada por la decisión enjuiciada, el recurso objetivo no será admisible, salvo que la acción se intente dentro de los cuatro meses… “El contencioso popular de anulación es el contencioso exclusivo de la legalidad. Se desarrolla en torno de dos extremos únicamente : la norma violada y el acto violador. En el precepto comentado ( art. 67 ) se señala como motivo determinante de la acción de plena jurisdicción, el quebrantamiento de un estatuto civil o administrativo, pero sólo en cuanto ampara una situación jurídica subjetiva. La ley establece así el lindero preciso de los dos contenciosos. El contencioso privado de plena jurisdicción es el contencioso del restablecimiento y de la responsabilidad estatal. En la regulación del artículo 67, la acción se desenvuelve en torno de estos tres elementos : la norma violada, el derecho subjetivo protegido por ella y el acto violador de aquélla y éste.

VI. 1. 2. 3. La pretensión como elemento de distinción Posteriormente, 11 años más tarde, la Corporación reiteró y precisó la doctrina de 1961, al introducir la idea de “pretensión litigiosa”, como

elemento de distinción entre las dos acciones. Se dijo en esa oportunidad, en auto de 8 de agosto de 1972, Mag. Pon. Dr. HUMBERTO MORA, que las acciones de nulidad y de plena jurisdicción se distinguían en el sentido de que la primera buscaba la tutela del orden jurídico abstractamente considerado, sobre la base del principio de jerarquía normativa, lo cual originaba un proceso que, en principio, no llevaba implicado un litigio o contraposición de pretensiones; en tanto que la segunda, tenía por objeto la garantía de derechos privados, vulnerados por actuaciones de la administración, lo cual se lograba mediante el restablecimiento del derecho o el resarcimiento del daño. Agregaba el comentado auto que “... la acción de nulidad procede, en principio, contra todos los actos administrativos, generales o particulares, con el objeto de tutelar o garantizar el orden jurídico…; pero si mediante la petición de nulidad del acto se pretende la tutela de derechos particulares, civiles o administrativos, para restablecerlos o precaver su violación …, se trata de una pretensión litigiosa, que se promueve contra la administración y que debe hacerse valer conforme al régimen de la acción de plena jurisdicción” (Anales, tomo LXXXIII, Números 435-436, págs. 372 a 381).

VI. 1. 2. 4. El estado actual de la teoría en la jurisprudencia de la Sala Plena El desarrollo jurisprudencial de la última década ha tenido que ver, de manera principal, con la procedencia de la acción de nulidad frente a

actos creadores de situaciones jurídicas individuales, posición que en alguna medida implica reconsideración del tratamiento que se le venía dando a la materia en ese punto específico.

VI. 1. 2. 4. 1. Actos de contenido particular señalados en la ley Dentro de su proceso de evolución, la teoría de los motivos y finalidades fue objeto de algunas precisiones, mediante auto de 2 de agosto de 1990, de la Sección Primera, con ponencia de PABLO CACERES, en relación con la acción de nulidad frente a actos particulares. Se dijo en dicho auto lo siguiente: “Si observamos la evolución legislativa desde la ley 167 de 1941, código bajo cuyo imperio se formuló la jurisprudencia de 1961, encontramos que la procedencia de la acción pública contra actos de contenido particular y concreto está precisamente regulada por la ley. El legislador colombiano ha venido considerando, en las diversas normas procesales expedidas desde 1941 hasta el Decreto extraordinario 2304 de 1989, cuáles relaciones individuales y concretas (creadas en el seno del derecho público) pueden afectar gravemente el orden jurídico y, por supuesto la vida social y, con esa presunción indiscutible (originada en la esencia política de la potestad legislativa), ha señalado expresamente los casos en que cualquier persona puede atacar ante el juez los actos administrativos de contenido individual”. Cita como ejemplos, las acciones de nulidad electoral, consagrada en los artículos 223 y ss del código contencioso administrativo; de nulidad de cartas de naturaleza, prevista en los artículos 221 y ss ibídem; de nombramientos de

empleados del control fiscal, artículo 57 de la Ley 20 de 1975, hoy derogada; de nombramientos ilegales de funcionarios, según los términos del Decreto legislativo Núm. 2898 de 1953, también derogado, y de marcas, según lo dispuesto por el artículo 585 y ss. del Código de Comercio. Dice el auto comentado que “Es de vital importancia anotar … que si la facultad de los ciudadanos de atacar jurisdiccionalmente actos administrativos de contenido subjetivo no tuviera limitación alguna y la acción del artículo 84 se pudiera emplear indiscriminadamente, no solo contra los actos generales o reglamentarios, sino contra todos aquellos creadores de situaciones particulares, derechos o relaciones de esta naturaleza, sin excepción alguna, carecería totalmente de sentido que la ley hubiera establecido expresamente las acciones de nulidad en los casos arriba enlistados y en otros que la sabiduría del legislador dispondrá en su oportunidad. En tal supuesto bastaría la simple acción de nulidad de que habla el artículo 84 del C. C. A. para gobernar todas las hipótesis en que se impugnaran actos por cualquier persona. Lo contrario es dejar al garete, a la deriva y sin gobierno los derechos individuales y quitarle a los actos administrativos particulares la virtud de ser ejecutorios. Es, sencillamente, acabar con el principio básico de la seguridad de las relaciones jurídicas que vertebra el derecho colombiano y le hace indispensable en el mantenimiento del sistema político”. El auto que acaba de citarse fue adoptado por la Sección Primera en la sentencia de 28 de agosto de 1992, en donde se reiteró lo siguiente:

“La acción de nulidad procede contra los actos generales y aquellos actos particulares que la ley señala, y señale en el futuro, expresamente, si tienen como motivos determinantes la tutela del orden jurídico y la legalidad abstracta sobre la base del principio de la jerarquía normativa y si persiguen como finalidad someter a las entidades públicas y a las personas privadas que desempeñen funciones administrativas al imperio del derecho objetivo… “La acción de nulidad y restablecimiento del derecho, por su parte, cabe contra los actos de carácter general y de carácter particular si se tienen como motivos determinantes de su ejercicio el quebrantamiento de un estatuto civil o administrativo, en cuanto ampare una situación jurídica subjetiva, y si tiene como finalidad la garantía de los derechos privados, civiles o administrativos, violados por un acto administrativo…”.

VI. 1. 2. 4. 2. Actos particulares de contenido económico o social La Sección Primera consideró posteriormente que la doctrina de los motivos y finalidades contra actos particulares, en la modalidad que acaba de enunciarse, se podía ampliar en el sentido de que la acción de simple nulidad procediera contra actos creadores de situaciones jurídicas individuales y concretas, a pesar de que ello no hubiera sido expresamente previsto en la ley, “cuando esa situación conlleve un interés para la comunidad en general de tal naturaleza e importancia que desborde el simple interés de la legalidad en abstracto, por afectar de manera grave y evidente el orden público social o económico. En estos casos, no obstante, deberá vincularse al proceso a la persona directamente afectada con el acto”. (Sentencia de 26 de octubre de

1995, C. P. LIBARDO RODRIGUEZ). …” (las negrillas y subrayas no son del texto original). A la luz de la jurisprudencia transcrita, los actos administrativos de contenido particular tienen la virtud de ser ejecutorios, de manera que en principio, no pueden ser impugnados por cualquier persona por vía de la acción de simple nulidad sino por el directamente afectado, mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Lo contrario atenta contra el principio de la seguridad jurídica, como quedó visto en los términos de la jurisprudencia de esta Corporación. Ahora bien, en virtud de la acción reparadora, la prosperidad de la pretensión de nulidad del acto administrativo acusado implica el restablecimiento del derecho subjetivo afectado con la conducta de la Administración, lo cual no ocurre con la acción de nulidad pues la finalidad de ésta es la protección del orden jurídico, no la reparación de daños.” (las negrillas y subrayas del párrafo primero de esta transcripción no son del texto original). De igual manera, en proveído de 1o. de marzo de 2007 (Expediente núm. 200500178, Actor: Hospital de la Samaritana E.S.E., Consejero ponente doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), proceso en el cual se controvertía un acto de contenido particular a través de la acción de simple nulidad, como ocurre en el caso sub examine, señaló: “Sea lo primero advertir que la Sección Primera frente a la teoría de los motivos y finalidades, ha señalado, entre otros, en auto de 2 de agosto de 1990, reiterado en la sentencia de la misma Sala del 28 de agosto de

1992, que los actos de contenido particular no son, en principio, susceptibles de ser atacados en ejercicio de la acción de nulidad simple, salvo en aquellos eventos expresamente determinados por la ley, entre los cuales se mencionaron los regulados en los artículos 221 y 223 del C.C.A. y 585 y siguientes del Código de Comercio, concluyendo que sólo excepcionalmente podría ser utilizada para acusar actos diferentes de los de contenido particular. También la Sección Primera, en sentencia del 26 de octubre de 1995, consideró que la teoría de los móviles y finalidades podía “ampliarse”, entendiendo que la acción de simple nulidad procedería, adicionalmente, frente a actos creadores de situaciones jurídicas individuales y concretas, cuando tales situaciones implican “un interés para la comunidad en general de tal naturaleza e importancia que desborde el simple interés de legalidad en abstracto, por afectar de manera grave y evidente el orden público social y económico”, y ello aún cuando la posibilidad de atacar dichos actos mediante la acción mencionada no hubiera sido expresamente prevista por el legislador. Esta posición fue adoptada por la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia del 29 de octubre de 1996, en la que se precisó que, además de los casos previstos en la ley, habría lugar al ejercicio de la acción de nulidad simple en aquéllos eventos en que se tratara de actos creadores de situaciones particulares y concretas que comportaran “un interés de la comunidad de tal naturaleza e importanci