CE-11001-03-24-000-2012-00128-00-2014

RECURSO DE SUPLICA / SUSPENSION PROVISIONAL – Improcedencia si para su decreto es necesario realizar un estudio de fondo que es propio de la sentencia Ahora bien, la actora sostiene que el acto administrativo cuya nulidad pretende es abiertamente contrario al artículo 204 de la Ley 1450 de 2011, por medio de la cual se adoptó el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, porque no tuvo como base los “estudios técnicos, económicos, sociales y ambientales, adoptados por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial”, y agrega que la CAR no podía sustraerse al mandato imperativo de la norma, pues la misma se encontraba vigente a la fecha en que se expidió la decisión administrativa. Sin embargo, la afirmación de la actora resulta inaceptable si se tiene en cuenta que la aplicabilidad y/o vigencia del artículo 204 de la Ley 1450 de 2011, que se estima violado, debe establecerse luego de un análisis profundo de las circunstancias particulares que rodean el caso concreto, a saber, los antecedentes administrativos del acto acusado y las disposiciones reglamentarias en las cuales se fundamenta, así como de la obligatoriedad e implicaciones de las decisiones judiciales que ordenaron el cumplimiento de las mismas y declararon su validez y eficacia. Dicho en otras palabras, para la Sala, la aplicabilidad del citado artículo 204 de la Ley 1450 de 2011, no puede realizarse en forma aislada, so pena de desconocer actos administrativos que quedaron en firme en vigencia de normas anteriores y, por lo tanto, el asunto relacionado con la vigencia y aplicación

inmediata de la citada disposición legal, que echa de menos la actora, exige un análisis que no es propio de esta etapa inicial del proceso sino de la sentencia.

FUENTE FORMAL: LEY 1450 DE 2011 – ARTICULO 204

NORMA DEMANDADA: ACUERDO 011 DE 2011 (19 de julio) CORPORACION

AUTONOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA CAR (No suspendido).

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: MARIA ELIZABETH GARCIA GONZALEZ

Bogotá, D.C., catorce (14) de agosto de dos mil catorce (2014) Radicación número: 11001-03-24-000-2012-00128-00

Actor: ASODESSCO

Demandado: CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCACAR Referencia: RECURSO DE SUPLICA Se decide el recurso ordinario de súplica oportunamente interpuesto por el apoderado de la sociedad demandante, contra el proveído de 19 de octubre de 2012, proferido por la Sala Unitaria del señor Consejero doctor MARCO ANTONIO VELILLA MORENO, en cuanto se negó la solicitud de suspensión provisional.

Al efecto, es de aclarar que el recurso inicialmente interpuesto contra el proveído anterior fue el de apelación, pero fue interpretado como de súplica por el Magistrado conductor del proceso mediante auto de 28 de enero de 2014, que dispuso remitir el expediente al Magistrado que sigue en turno, lo cual se hizo efectivo el 10 de marzo de 2014, tal como consta en el informe de Secretaría

visible a folio 372.

I.- FUNDAMENTOS DEL AUTO SUPLICADO.

El Consejero conductor del proceso denegó la solicitud de suspensión provisional porque, a su juicio, no se advierte una infracción manifiesta de la norma invocada como violada con el acto acusado. Señaló que para determinar si se vulneró el artículo 204, inciso 2º, de la Ley 1450 de 2011, en el sentido de si la CAR excedió sus competencias al expedir el acto administrativo cuya nulidad se pretende, es necesario analizar diversas normas de rango legal y reglamentario, tales como la Ley 507 de 1999 y las Resoluciones núms. 475 de 17 de mayo de 2000 y 621 de 28 de junio del mismo año, expedidas por el otrora Ministerio del Medio Ambiente, así como los antecedentes administrativos del acto acusado, estudio éste que debe hacerse en la sentencia.

II.- FUNDAMENTOS DEL RECURSO.

Inconforme con la decisión anterior, el apoderado de la sociedad demandante interpuso recurso de apelación, que fue interpretado como de súplica, precisando que en la demanda se indicaron claramente las razones que justifican el decreto de la medida cautelar de suspensión provisional. Alegó que el Magistrado conductor del proceso incurrió en un error al estimar que la solicitud de la citada medida se fundamenta en una presunta falta de competencia de la CAR para emitir el acto administrativo acusado, Acuerdo núm. 011 de 2011, por medio del cual “declaró la Reserva Forestal Regional Productora del Norte de Bogotá D.C., “Thomas Van der Hammen”, se adoptan unas

determinantes ambientales para su manejo y se dictan otras disposiciones”. Lo anterior, por cuanto el hecho que motiva dicha solicitud es que la decisión acusada se adoptó sin acatar lo ordenado en el inciso 2º, del artículo 204 de la Ley 1450 de 2011, según el cual “Las autoridades ambientales, en el marco de sus competencias, y con base en estudios técnicos, económicos, sociales y ambientales adoptados por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, podrán declarar, reservar, alinderar, realinderar, sustraer, integrar o recategorizar las áreas de reserva forestal.” Aseguró que el Acuerdo acusado se expidió sin que mediaran los estudios del Ministerio, a los cuales se refiere la norma transcrita, lo cual se evidencia con el simple cotejo entre tal decisión y la norma que se invoca como violada, sin necesidad de realizar amplios análisis, como se estimó en el auto recurrido. III.- CONSIDERACIONES DE LA SALA: De conformidad con el artículo 183 del C.C.A, modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998, el recurso ordinario de súplica procede en todas las instancias contra los autos interlocutorios proferidos por el ponente, que por su misma naturaleza serían apelables, de haberse dictado por el inferior, en consecuencia, en la medida en que el auto suplicado niega la solicitud de suspensión provisional, es susceptible del mencionado recurso. El acto administrativo acusado es el Acuerdo núm. 011 de 19 de julio de 2011 “Por medio del cual se declara la Reserva Forestal Regional Productora del Norte

de Bogotá D.C. ‘Thomas Van Der Hammen’, se adoptan unas determinantes ambientales para su manejo, y se dictan otras disposiciones”, emanado de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca –CAR-. A juicio de la actora, dicho acto administrativo se expidió en vigencia del artículo 204 de la Ley 1450 de 2011, por medio de la cual se adoptó el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, que establecía como requisito imprescindible para que las CAR pudieran declarar zonas de reserva forestal, basarse en “estudios técnicos, económicos, sociales y ambientales, adoptados por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial”. Asegura que la entidad demandada declaró la zona de reserva forestal mencionada en precedencia, con base en diversos conceptos, documentos e informes, emanados de entidades públicas y de particulares, pero en manera alguna se sometió a los estudios del otrora Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, de quien dijo haber obtenido la certificación de que no existen tales estudios. Advirtió que mediante Decreto Ley núm. 3570 de 27 de septiembre de 2011 “Por el cual se modifican los objetivos y la estructura del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible”, expedido en ejercicio de las facultades extraordinarias concedidas por la Ley 1444 de 2011, se modificó el inciso 2º del artículo 204 del PND, que exigía que los estudios para declarar zonas de reserva forestal, fueran elaborados por el Ministerio, en el sentido de establecer para éste, la función de

“Elaborar los términos de referencia para la realización de los estudios con base en los cuales las autoridades ambientales declararán, reservarán, alinderarán, realinderarán, sustraerán, reintegrarán o recategorizarán, las reservas forestales y para la delimitación de los ecosistemas de páramo y humedales sin requerir la adopción de los mismos por parte del Ministerio”1. Resaltó que dicha modificación es posterior a la fecha en que se expidió el acto administrativo acusado y, por lo tanto, la CAR estaba obligada a adoptar la decisión administrativa objeto de la litis, con base en los estudios realizados por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, los cuales, reiteró, no existían, y ello evidencia la abierta violación del artículo 204 de la Ley 1450 de 2011. En tales circunstancias, corresponde a la Sala verificar si el Acuerdo núm. 011 de 2011 emanado de la CAR, vulneró flagrantemente la citada disposición legal, por el hecho de que no se basó en los estudios técnicos, económicos, sociales y ambientales, que debieron ser elaborados por el otrora Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y, dado que la violación alegada debe aparecer de bulto, a partir de la confrontación directa entre la norma y el acto acusado, procede la Sala a realizar el correspondiente cotejo, en la manera que sigue: 1 Artículo 2º, numeral 15, del Decreto Ley núm. 3570 de 2011. El artículo 204 de la Ley 1450 de 2011, prescribe, en lo pertinente, lo siguiente: Artículo 204. Áreas de reserva forestal. Las áreas de reserva forestal

podrán ser protectoras o productoras. Las áreas de reserva forestal protectoras nacionales son áreas protegidas y hacen parte del Sistema Nacional de Áreas Protegidas. Las autoridades ambientales, en el marco de sus competencias, y con base en estudios técnicos, económicos, sociales y ambientales adoptados por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, podrán declarar, reservar, alinderar, realinderar, sustraer, integrar o recategorizar las áreas de reserva forestal. En los casos en que proceda la sustracción de las áreas de reserva forestal, sea esta temporal o definitiva, la autoridad ambiental competente impondrá al interesado en la sustracción, las medidas de compensación, restauración y recuperación a que haya lugar, sin perjuicio de las que sean impuestas en virtud del desarrollo de la actividad que se pretenda desarrollar en el área sustraída. Para el caso de sustracción temporal, las compensaciones se establecerán de acuerdo con el área afectada. …”. (Las negrillas y subrayas no son del texto original). De la lectura del Acuerdo núm. 011 de 19 de julio de 2011, emanado de la CAR, cuya suspensión provisional se pretende, se advierte que el mismo menciona en su parte de considerandos: “Que mediante Resolución núm. 1869 de 2 de noviembre de 1999, la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca –CARdeclaró concluido el proceso de concertación del proyecto de Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá D.C., señalando como no concertados los siguientes puntos: expansión urbana, perímetro urbano respecto del corredor de la Autopista Norte y clasificación del suelo para

determinadas áreas de protección. Que en relación con los temas sobre los cuales no se logró la concertación, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 1º, parágrafo 6º de la Ley 507 de 1999, expidió la Resolución núm. 1153 de 15 de diciembre de 1999, en la cual determinó la necesidad de conformar un Panel de Expertos con el objeto de que éstos adoptaran recomendaciones para el ordenamiento territorial del Sector Norte de Bogotá. Que según el concepto por este Panel, existe una riqueza ecológica y paisajística en la Zona Norte de Bogotá para la dinámica ecológica regional, en virtud de lo cual la recuperación y conservación de la misma debe ser un objetivo prioritario de las intervenciones del Estado. Que dicho Panel aconsejó un modelo de ordenamiento para los bordes Norte y Noroccidental de Bogotá, mediante la delimitación de las siguientes zonas: Occidente de la ALO, Valle inundable del río y humedales, Área de conservación de suelos, Franja de vivienda al Oeste del bosque, Zona de Urbanización, Área de densificación, y la Franja de conexión, restauración y protección, correspondiente a la Zona 3… … Que posteriormente, el Ministerio del Medio Ambiente expidió la Resolución 475 del 17 de mayo de 2000, acogiendo, en su gran mayoría, las recomendaciones presentadas por el Panel de Expertos para la Zona 3; y definiéndolas en el plano indicativo adoptado mediante dicha Resolución; no obstante lo anterior, consideró

que el ancho ideal de mil metros aconsejado por éstos ya no era posible de lograr, razón por la cual dispuso que esta franja debía tener un ancho mínimo de 800 metros, y ordenó a la CAR declarar una reserva forestal en esta área (artículo 5°). Que contra la Resolución núm. 475 de 2000, el Distrito Capital y la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR interpusieron sendos recursos de reposición, los cuales fueron resueltos mediante la Resolución núm. 621 de 28 de junio de 2000, proferida por dicho Ministerio, la cual ordenó en relación con la Zona 3 lo siguiente: “ARTÍCULO TERCERO.- Modificar el inciso 1° del artículo 5° de la resolución 0475 de 2000 del Ministerio del Medio Ambiente, el cual quedará de la siguiente manera: La Zona 3 “Franja de Conexión, Restauración y Protección”, hace parte del componente rural; en consecuencia, corresponde a la Corporación Autónoma Regional CAR declararla como Área de reserva Forestal del Norte, dada su importancia ecológica para la Región. Teniendo en cuenta que dicha franja constituye un elemento fundamental dentro del sistema de áreas protegidas del Distrito Capital, en el plan de manejo que se expida para esta área, además de especificar sus linderos y las previsiones relativas a los usos y medidas de conservación y restauración, se establecerán los mecanismos de coordinación con el Distrito Capital para garantizar la conservación y el adecuado manejo de la reserva. ARTÍCULO CUARTO.- Modificar el parágrafo primero del artículo 5° de

la resolución 075 de 2000, de Ministerio del Medio Ambiente, el cual quedará de la siguiente manera: En todo caso, el régimen de usos y el plan de manejo del Área de Reserva Forestal Regional del Norte deberá garantizar su carácter conectante entre los ecosistemas de los cerros orientales y el valle aluvial del Río Bogotá, así como su conformación como área cuyo objetivo principal es el mantenimiento y/o recuperación de la cobertura vegetal protectora. ARTÍCULO QUINTO.- Modificar El parágrafo tercero del artículo quinto de la Resolución 0475 de 2000 del Ministerio del Medio Ambiente, el cual quedará de la siguiente manera: Con base en lo establecido en el artículo 17 de la Resolución 1869 de 1999 emanada de la CAR, el Área de Reserva Forestal Regional del Norte prevista en el presente artículo, hará parte del sistema de áreas protegidas del Distrito Capital para efectos de planificación e inversión. ARTÍCULO SEXTO.- Modificar el parágrafo 4° del artículo 5° de la Resolución 0475 de 2000 del Ministerio de Medio Ambiente, el cual quedará de la siguiente manera: Se mantendrán los desarrollos residenciales e institucionales existentes de conformidad con las normas específicas mediante las cuales fueron aprobados dichos desarrollos, en el Área de Reserva Forestal Regional del Norte, garantizándose la función ecológica de la propiedad, de modo que se de prioridad a la preservación del suelo, la vegetación protectora, continuidad de los sistemas hídricos y corredores biológicos. Respecto de lo otros usos o actividades existentes en el área, se determinará su

compatibilidad cuando se elabore el respectivo plan de manejo.” Que el Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá D.C. fue adoptado mediante el Decreto Distrital núm. 619 de 28 de julio de 2000, el cual fue ajustado a través del Decreto Distrital núm. 1110 de 28 de diciembre del mismo año, para acoger lo dispuesto en las Resoluciones 475 y 621 de 2000, expedidas por el Ministerio del Medio Ambiente. Que el artículo 9°, literal c) del Decreto 1110 de 2000, incluye dentro del suelo rural de Sector Norte, al área “que declare y alindere la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca”, en concordancia con la leyenda contenida en el Plano núm. 16 de dicho Decreto, denominados usos del suelo en el territorio rural del Sector Norte del Distrito Capital. Que el artículo 75 del decreto Distrital 190 de 2004, contentivo del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá, contempló dentro de los componentes de la estructura Ecológica Principal al Sistema de Áreas protegidas del Distrito Capital, el cual, a su vez, incluye en su numeral 1.2. a las Áreas de Manejo Especial Regionales, que según el artículo 84 del mismo ordenamiento, acogen el régimen de usos, planes de manejo y reglamentos específicos establecidos para cada una por la autoridad competente. Que en desarrollo de lo dispuesto en las resoluciones 475 y 621 de 2000, la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca –CAR celebró el contrato de prestación de servicios núm. 162 de 2002, con el arquitecto Gustavo Perry Rubio, con el objeto de elaborar el Diagnóstico

e hipótesis de manejo para la declaratoria de la Reserva Forestal del Norte, cuya principal conclusión fue la necesidad de establecer corredores de borde, viales y de ronda declarados como parques ecológicos, con un área total de 495.82 hectáreas. Que la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, mediante sentencia del dieciséis (16) de noviembre de 2004, proferida en desarrollo de la Acción de cumplimiento núm. 2004-00027-01, ordenó a la Corporación iniciar el cumplimiento de las Resoluciones 0475 y 0621 de 2000, expedidas por el Ministerio del Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, termino en el cual la CAR debía remitir a dicho Tribunal copia del acto mediante el cual se ejecutara el mandato previsto en las resoluciones mencionadas. … Que en relación con la validez de dichas resoluciones, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sección Primera, mediante sentencia del once (11) de diciembre de 2006, con ponencia del doctor Camilo Arciniegas Andrade, denegó la petición de nulidad formulada por el Distrito Capital contra las Resoluciones núms. 1153 de 1999; y 327, 475 y 621 de 2000, expedidas por el Ministerio del Medio Ambiente, ratificando la competencia de dicho organismo, en razón de la oportunidad y la materia, para expedir dichos actos administrativos.” (Las negrillas y subrayas no son del texto original). Ahora bien, al continuar con la lectura del acto administrativo, se advierte que, para efectos de cumplir la sentencia de acción de cumplimiento referida, la CAR,

suscribió contratos y convenios interadministrativos, para la realización de los estudios en aspectos sociales, económicos, agroecológicos, ambientales y jurídicos “concernientes a la declaratoria de la futura Reserva Forestal Regional del Norte”, todo lo cual tuvo ocurrencia durante los años 2005, 2006, 2007 y 2009, tal como consta a folios 6 a 7, en apartes del Acuerdo 011 de 2011, objeto de la presente solicitud de suspensión provisional. Es de resaltar que en los considerandos del acto acusado, la CAR señaló que: “… realiza la declaratoria de esta reserva forestal, en virtud de la validez y fuerza ejecutoria de las Resoluciones 475 y 621 de 2000, y la necesidad de implementar acciones de recuperación y conservación en esta zona.” (fl. 7 vuelto); y agregó que: “… para delimitar el área a declarar como reserva forestal y determinar su régimen de usos, se consideró la zona definida como tal en el Plano de la Resolución 475 de 2000; la existencia de unas actividades consolidadas en la zona con anterioridad a la expedición de las Resoluciones 475 y 621 de 2000; los ajustes cartográficos necesarios para el establecimiento de este polígono, los cuales fueron concertados con el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, de conformidad con la definición del perímetro urbano del Distrito Capital; la ronda de protección del río Bogotá, establecida mediante el Acuerdo CAR núm. 17 de 209; la existencia de un bien de interés cultural de carácter nacional, declarado

mediante Resolución 1640 de 24 de noviembre de 2004, emanada del Ministerio de Cultura; la existencia de un área protegida de carácter Distrital, bajo la categoría de Santuario de Fauna y Flora; y otras áreas protegidas del orden distrital, declaradas en el POT de Bogotá, colindantes con el polígono establecido en el plano indicativo de la Resolución núm. 475 de 2000.” (fl. 8 vuelto), (Las negrillas y subrayas no son del texto original). Se observa entonces, sin lugar a elucubración alguna, que el acto administrativo acusado está motivado en hechos acaecidos desde el año 1999, cuando concluyó el proceso de concertación del Proyecto de Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá, D.C.; que a partir de esa época, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, determinó la necesidad de conformar un Panel de Expertos que diera recomendaciones para el ordenamiento territorial del Sector Norte de Bogotá; que como consecuencia de ello se produjeron las Resoluciones núms. 475 y 621 de 2000, emanadas del Ministerio del Medio Ambiente, por medio de las cuales le ordenó a la CAR declarar un área de reserva forestal; que el cumplimiento de esta orden fue dispuesta mediante fallo de acción de cumplimiento, proferido el 16 de noviembre de 2004 por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá; que la Sección Primera del Consejo de Estado profirió sentencia el 11 de diciembre de 2006, por medio de la cual denegó las pretensiones de nulidad contra las Resoluciones núms. 475 y 621 de 2000; y que,

en todo caso, el Consejo Directivo de la CAR, aseguró que “realiza la declaratoria de esta reserva forestal, en virtud de la validez y fuerza ejecutoria de las resoluciones 475 y 621 de 2000”. Ahora bien, la actora sostiene que el acto administrativo cuya nulidad pretende es abiertamente contrario al artículo 204 de la Ley 1450 de 2011, por medio de la cual se adoptó el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, porque no tuvo como base los “estudios técnicos, económicos, sociales y ambientales, adoptados por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial”, y agrega que la CAR no podía sustraerse al mandato imperativo de la norma, pues la misma se encontraba vigente a la fecha en que se expidió la decisión administrativa. Sin embargo, la afirmación de la actora resulta inaceptable si se tiene en cuenta que la aplicabilidad y/o vigencia del artículo 204 de la Ley 1450 de 2011, que se estima violado, debe establecerse luego de un análisis profundo de las circunstancias particulares que rodean el caso concreto, a saber, los antecedentes administrativos del acto acusado y las disposiciones reglamentarias en las cuales se fundamenta, así como de la obligatoriedad e implicaciones de las decisiones judiciales que ordenaron el cumplimiento de las mismas y declararon su validez y eficacia. Dicho en otras palabras, para la Sala, la aplicabilidad del citado artículo 204 de la Ley 1450 de 2011, no puede realizarse en forma aislada, so pena de desconocer actos administrativos que quedaron en firme en vigencia de normas anteriores y,

por lo tanto, el asunto relacionado con la vigencia y aplicación inmediata de la citada disposición legal, que echa de menos la actora, exige un análisis que no es propio de esta etapa inicial del proceso sino de la sentencia. En esa medida, la suspensión provisional resulta improcedente y ello impone confirmar el auto suplicado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E : CONFÍRMASE el proveído suplicado.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 14 de agosto de 2014.

GUILLERMO VARGAS AYALA

Presidente MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO Ausente en comisión