CE-11001-03-24-000-2012-00319-00-2014

CAJA PROMOTORA DE VIVIENDA MILITAR Y DE POLICIAReglamento para el otorgamiento de soluciones de vivienda / SUBSIDIO DE VIVIENDA – Finalidad. Trato diferenciado. Topes según categoría jerárquica / SUBSIDIO DE VIVIENDA PARA LOS MIEMBROS DE LA FUERZA PUBLICA - Sistema prestacional y no asistencial En este contexto, la Sala prohíja en su totalidad tanto la argumentación como las conclusiones a las cuales arribó la Corte en la sentencia C-057 de 2010, aplicables íntegramente al caso sub examine, dado que se trata de los mismos argumentos expuestos y con similares pretensiones pero respecto del acto administrativo que la reglamentó, esto es, el artículo 22 del Acuerdo 01 de 2011 a través del cual se definió las cuantías para acceder al subsidio para vivienda dentro de los topes máximos declarados exequibles. En consecuencia, la Sala negará las pretensiones de la demanda como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de este proveído.

NORMA DEMANDADA: ACUERDO 01 DE 2011 (27 de enero) – ARTICULO 22

CAJA PROMOTORA DE VIVIENDA MILITAR Y DE POLICIA (No anulado)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: MARCO ANTONIO VELILLA MORENO

Bogotá, D.C., seis (6) de noviembre de dos mil catorce (2014) Radicación número: 11001-03-24-000-2012-00319-00

Actor: CARLOS MARIO DAVILA SUAREZ Y BENANCIO TRIANA LOZANO

Demandado: CAJA PROMOTORA DE VIVIENDA MILITAR Y DE POLICIA –

CAPROVIMPO Referencia: ACCION DE SIMPLE NULIDAD Habiéndose derrotado el proyecto inicial presentado por el Despacho a cargo del Consejero Guillermo Vargas Ayala, procede la Sala a resolver la demanda instaurada por los ciudadanos CARLOS MARIO DÁVILA SUÁREZ Y BENANCIO TRIANA LOZANO, en ejercicio de la acción prevista en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo - C.P.A.C.A. tendiente a obtener la declaratoria de nulidad del artículo 22 del Acuerdo 01 de 2011, “por medio del cual se adopta el reglamento administrativo para el otorgamiento de soluciones de vivienda de la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía, se establecen directrices administrativas y parámetros para el manejo de las cesantías”, dictada por LA CAJA PROMOTORA DE VIVIENDA MILITAR Y DE POLICÍA – CAPROVIMPO -, para lo cual formuló las siguientes pretensiones: “1. Que es nulo el artículo 22 del Acuerdo 01 de 2011, expedido por la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía (CAPROVIMPO), publicado en el Diario oficial número 47.981 del 12 de febrero de 2011, disponible, también, en la página de internet de la misma entidad

(caprovimpo.gov.co), mediante el cual se desarrolló el artículo 24 del Decreto Ley 353 de 1994, concerniente a la fijación del subsidio de vivienda para los militares y policías. Una vez ejecutoriada la sentencia que le ponga fin a la presente acción, se comunique a la autoridad administrativa que profirió el acto,

para los efectos legales consiguientes”. (fl. 10).

I. ANTECEDENTES

1. La demanda Los hechos y el concepto de la violación fueron expuestos por la parte actora en

los términos que se resumen a continuación: 1.1. Hechos Manifiesta que a través del Decreto Ley 353 de 1994, artículo 24, el legislador extraordinario estableció el subsidio de vivienda para los oficiales, suboficiales y nivel ejecutivo, agentes de la Policía Nacional y soldados profesionales. Adujo que mediante el Acuerdo 01 de 2011, la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía desarrolló, dicha norma legal, para lo cual “emitió el acto (…) irrogándose atribuciones”, al realizar una discriminación entre los destinatarios del mismo. 1.2. Normas violadas y concepto de la violación - Desconocimiento de los principios constitucionales de igualdad y proporcionalidad (artículos 13 y 1 de la Constitución). Considera que con la expedición del Acuerdo que se acusa, se ha violado el artículo 13 de la Constitución, al resultar directamente desconocido, especialmente, el principio de proporcionalidad como componente del derecho a la igualdad, así como la igualdad material al dársele un privilegio a quienes menos lo requieren tal como la ha reconocido en diversas ocasiones la jurisprudencia de la Corte constitucional. Anota que si bien los grupos a comparar no se encuentran en la misma situación de hecho, cosa que es cierta, lo que se ataca por inconstitucional e ilegal del acto administrativo es su desproporcionalidad en el otorgamiento del subsidio.

Menciona que a los del primer rango se les adjudica el 86% de lo fijado por el Decreto Ley pertinente, a los del segundo rango un 61% de lo establecido por la misma norma y a los del tercer rango un 58%, siendo que la discriminación ya ha sido hecha en sede legislativa. Argumenta que al reglamentar la ley, se desconocieron las competencias fijadas y el derecho a la igualdad a través de uno de sus componentes, esto es, el principio de proporcionalidad y el debido juicio de razonabilidad. De esta forma, agrega que el hecho de beneficiar con un subsidio mayor a quienes tienen rango y sueldo superiores, no responde de manera adecuada a un fin constitucionalmente importante dentro de un Estado Social de Derecho, a saber, garantizar el acceso al derecho a la vivienda a la población de menores recursos. Resalta que si bien, la Corte constitucional se pronunció con relación al artículo 24, parcial, del Decreto Ley 353 de 1994, el cual establece el monto del subsidio, no lo hizo, pues no es competencia de dicho tribunal, sobre la norma demandada en esta ocasión. - Desconocimiento de los principios constitucionales de solidaridad y proporcionalidad (artículo 1 de la Constitución). Igualmente, se refiere al quebranto del principio de solidaridad, consagrado en el artículo 1º de la Constitución, fundamento del Estado Social de Derecho, lo anterior, comenta, no por el hecho de establecer cuantías diferentes de subsidios, sino por la forma “desproporcionada, desmedida, desmesurada” en la que se otorga dicho subsidio por parte de la entidad, a través de su reglamentación.

Expresa que los subsidios de vivienda son una prestación basada en el principio de solidaridad, por lo que la Administración al expedir el acto acá demandado contrarió este principio. - Desconocimiento del Decreto Ley 353 de 1994. Asevera que se desconoce, de igual manera, el Decreto Ley 353 de 1994, especialmente en el artículo 24, en cuanto a que el legislador extraordinario, ya había fijado la diferencia entre uno y otro rango para otorgar el subsidio, caso en el cual, si bien es un tope, o límite, que se le impone a la Administración, la regulación de esta cifra, se debe hacer proporcionalmente. Sostiene que por lo anterior, al realizarse una nueva discriminación, la entidad pública en cuestión está actuando como legisladora, competencia que según el ordenamiento jurídico no le pertenece, pues donde el legislador ya distinguió, el reglamento no puede volver a hacerlo. De esta manera, precisa que la reducción que debió hacer la Administración, debió ser igual a la ya establecida por el legislador, esto es, en la misma proporción para los tres rangos. II.- ACTUACIONES DE LAS PERSONAS VINCULADAS AL PROCESO Notificada del auto admisorio de la demanda, la entidad en contra de quien se dirigió el libelo inicial contestó la demanda en los términos que se resumen a continuación: 2.1. INTERVENCIÓN DE LA CAJA PROMOTORA DE VIVIENDA MILITAR Y DE POLICÍA. El apoderado de la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía – Caprovimpo, contestó la demanda de la siguiente forma:

Comenta que el Acuerdo demandado se expidió con fundamento en las facultades legales otorgadas. Sostiene que existe una errada interpretación de los actores frente al artículo 24 del Decreto 353 de 1984, dado que como quedó claro éste como los mismos actores señalan, ya diferenció las categorías y establece un subsidio atendiendo la categorización castrense y fijando unos topes máximos, topes que han sido fijados teniendo en cuenta la población a beneficiarse, por lo que estima que no hay inequidad ni violación del derecho a la igualdad consagrado en la Constitución. Indica que dada la naturaleza de la entidad - ser rentable y lograr su objetivodebe realizar un manejo adecuado de los recursos y, es por esto, que el activo más representativo de la entidad, es el portafolio de inversiones que se encuentra constituido en un 99.69% por títulos de tesorería – TES, que a 31 de diciembre de 2012 asciende a la suma de 4.1. billones. En cuanto a la violación del principio de solidaridad, asevera que tal y como lo reconoció la Corte Constitucional en la sentencia 057 de 2010, el subsidio de vivienda que se otorga a través de la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía tiene diferencias sustanciales con el Régimen del Subsidio de Vivienda General, mientras éste proviene de los recursos del Presupuesto Nacional, el otorgado a los miembros de la Fuerza Pública es diferente, los recursos para ello se deben construir financieramente paso a paso garantizando su permanencia y la cobertura. Aclara que no se ha violado el artículo 13 toda vez que el trato no ha sido

diferenciado, toda vez que a todos los que están en la misma categoría se les ha reconocido el mismo monto de subsidio, lo anterior teniendo en cuenta la categorización y jerarquía existente en las fuerzas Militares y de Policía, por lo que no hay lugar a discriminación ya que todo esto obedece a los grados y niveles de jerarquía existentes. Agrega que dadas las proyecciones, la Caja Promotora de Vivienda Militar y Policía debe garantizar los recursos necesarios para la atención de los subsidios de vivienda de una población importante como se vislumbra del análisis financiero realizado. Afirma que si no se tuviera presente el principio de sostenibilidad fiscal y responsabilidad social tendría que el Gobierno Nacional a través del Presupuesto Nacional apropiar anualmente los recursos necesarios para garantizar el otorgamiento de las soluciones de vivienda a los afiliados de la entidad (miembros de la fuerza pública). Concluye que los topes y las categorías existentes de ninguna manera quebrantan el principio de igualdad, lo anterior en razón a que obedecen a la jerarquía castrense pero sobre todo a razones de índole económicas y de sostenibilidad del sistema, lo cual significa un esfuerzo grande por parte de la entidad a fin de asegurar los recursos para suplir las necesidades de vivienda de los afiliados que cumplan con los requisitos para ello. III.- ALEGATOS DE CONCLUSIÓN El día 21 de marzo de 2014, se celebró audiencia de alegaciones. Tanto las partes como el Ministerio Público presentaran sus alegatos de conclusión de la siguiente manera: 3.1. Parte actora

La parte actora precisa que sus alegatos se concretan en cuatro puntos. Manifiesta, en primer lugar, que el artículo 22 del Acuerdo 01 de 2011 expedido por la Caja de Vivienda Militar y de Policía que desarrolla el Decreto 353 de 1994, es contrario al ordenamiento jurídico. En efecto, asegura que dicha disposición contraría el artículo 2º de la Constitución relativo a los fines esenciales del Estado, al hacer una discriminación diferente a la ya dispuesta en el Decreto Ley. En segundo lugar, expone que se vulnera el principio de solidaridad consagrado en el artículo 1º de la Constitución, fundamento del Estado Social de Derecho, no por establecer cuantías diferentes de subsidio, sino por otorgar de manera desmesurada el subsidio. Argumenta, que se quebranta artículo 13 de la Constitución que se refiere a la igualdad material y efectiva que debe garantizar el Estado colombiano a los asociados y los principios de proporcionalidad y racionalidad. Señala que el acto demandado no es proporcional y sus argumentos tampoco son razonables y racionales, son unos argumentos desproporcionados especialmente al volver a adjudicar el subsidio en montos diferentes a los que ya la ley había establecido. Finalmente, anota que se viola el artículo 51 de la Constitución que le prescribe al Estado la obligación de garantizar a todos los colombianos el acceso a una vivienda en condiciones dignas, lo anterior en la medida que si se le otorga un subsidio mayor a las personas que más posibilidades tienen de acceder a la vivienda, se estaría contraviniendo los principios Constitucionales de igualdad y acceso a la vivienda.

3.2. Parte demandada La parte accionada reiteró, en esencia, los argumentos expuestos en la contestación de la demanda, en cuanto manifestó que con la expedición del Acuerdo 01 de 2011 no se quebrantó de ninguna manera los principios de solidaridad e igualdad. Reiteró el pronunciamiento de la Corte Constitucional contenido en la sentencia C057 de 2010, en la cual se reconoció el carácter especial del régimen de subsidios de vivienda para los miembros de la Fuerza Pública y se declaró que el distinto tratamiento otorgado por el artículo 24 del Decreto Ley 353 de 1994 a sus diversos funcionarios en razón de su rango jerárquico no infringe la igualdad. Aduce que para hacer la interpretación del artículo 22 del Acuerdo mencionado, resulta necesaria la remisión al marco de referencia establecido por el artículo 24 de Decreto 353 de 1994, a la Sentencia C -057 de 2010 que decidió sobre la constitucionalidad y exequibilidad del referido artículo e, igualmente, al artículo 23 de la Ley 73. Expone que con el fin de mantener la sostenibilidad financiera de la Entidad se deben mantener los montos para los subsidios de vivienda en los salarios mínimos legales mensuales establecidos para cada una de las categorías del artículo 22 del Acuerdo 01, puesto que un incremento de los mismos generaría una presión adicional en el modelo financiero afectando la sostenibilidad de la entidad, más aun teniendo en cuenta que existe una alta concentración de afiliados en las categorías sub oficiales, nivel ejecutivo y soldados profesionales con una participación del 70% del valor total de subsidios de vivienda por año.

Concluye que no se están afectando de forma ostensible los principios de solidaridad e igualdad por cuanto el artículo 22 básicamente obedece a unos estudios financieros que se han hecho con los afiliados, adicionalmente a unos criterios de sostenibilidad financiera que procuran garantizar en mediano y largo plazo el reconocimiento y otorgamiento de estos subsidios para estas categorías. 3.3. Ministerio Público En concepto de la agencia delegada del Ministerio Público las pretensiones de la demanda deben ser desestimadas. Expresa que el tratamiento diferencial que señala el actor respecto del acto demandado, fue el que generó precisamente una demanda ante Corte Constitucional y que dio origen al pronunciamiento en la Sentencia C-057 de 2010. Resalta que se utilizó el mismo argumento de la demanda ante la Corte en el proceso de la referencia. Destaca que dicha Corporación Judicial consideró que no se configuró la vulneración del principio de igualdad, planteando las tres razones por la cuales considera que el artículo 24 de Decreto Ley no tendría vicios de inexequibilidad: En primer lugar, comenta que el tema del subsidio de vivienda difiere si se trata de otros trabajadores con el tratamiento que se le da a los miembros de la fuerza pública, lo anterior en razón a que en el caso de la fuerza pública es una prestación, mientras que en el caso de los demás trabajadores es un tema que obedece al principio de solidaridad. De otro lado, expresa que para la Corte no toda diferencia de trato que se otorgue a un grupo de trabajadores genera vulneración al principio de igualdad, porque habrá que mirar el rol, el comportamiento, las funciones que cada uno de ellos desempeña, y en este sentido, es muy diferente lo que hace un oficial a lo que

hace un sub oficial o agente. En tercer lugar, menciona que la igualdad comporta un derecho a un trato desigual. Asevera que el Acuerdo acusado generó un trato diferencial pero que se justificaba por dichas razones, por lo que no resulta posible predicar vulneración del artículo 13 de la Carta o de vulneración del artículo 2º y, por ende, las pretensiones de la parte actora no tienen vocación de prosperidad. IV-. CONSIDERACIONES DE LA SALA 4.1. TEXTO DEL ACTO ACUSADO Se demanda en este proceso la nulidad del artículo 22 del Acuerdo No. 01 de 2011, del 27 de enero, de la Junta Directiva de CAPROVIMPO, “Por medio del cual se adopta el reglamento administrativo para el otorgamiento de soluciones de vivienda de la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía, se establecen directrices administrativas y parámetros para el manejo de las cesantías y se dictan otras disposiciones”. El texto del Acuerdo demandado es del siguiente tenor: “Artículo 22.- Valor del subsidio para vivienda. De conformidad con el artículo 24 del Decreto Ley 353 de 1994, modificado por el artículo 14 de la Ley 973 de 2005, el valor del subsidio de vivienda se mide en salarios mínimos mensuales legales, y se determinará en consideración a la categoría del afiliado, así: CATEGORIA CUANTIA Oficial 121SMLM Suboficial y personal del 49.5 SMLM nivel ejecutivo de la Policía Nacional Agente 41 SMLM Soldado profesional 24.5 SMLM Parágrafo 1.- La cuantía del subsidio al que acceden los soldados

profesionales se incrementará anualmente a partir del año 2011, en tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes, hasta tanto el monto del subsidio a otorgarse a este personal se equipare al subsidio otorgado por la Entidad a la categoría de agente, es decir, en 41 salarios mínimos legales mensuales vigentes. Parágrafo 2.- La cuantía del subsidio a la que accede la categoría Suboficial y Personal de Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional se incrementará anualmente a partir del año 2011, en un (1) salario mínimo legal mensual vigente, hasta que el valor del subsidio a otorgarse a este personal alcance una cuantía de 54 salarios mínimos legales mensuales vigentes”. 4.2. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA A RESOLVER De acuerdo con lo expresado en la demanda, en su contestación y en la audiencia inicial realizada el 6 de septiembre de 2013, el problema jurídico a resolver consiste en determinar si el artículo 22 del Acuerdo No. 01 de 2011 expedido por la Junta Directiva de CAPROVIMPO, por medio del cual se define el valor de los subsidios para vivienda de los oficiales, suboficiales, personal ejecutivo, agentes y soldados profesionales, al establecer cuantías diferentes, definidas a partir de porcentajes desiguales en relación con los montos globales contemplados por la Ley como tope para los subsidios a otorgar a cada una de estas categorías de afiliados, resulta contrario a los principios constitucionales de igualdad, proporcionalidad y solidaridad. En este sentido y para efectos de decidir, la Sala estima pertinente remitirse a las

consideraciones realizadas por la Corte Constitucional en Sentencia C057 de 2010, a través de la cual decidió sobre la constitucionalidad y exequibilidad del artículo 24 del Decreto - Ley 353 de 1994. Lo anterior en razón no solo a que los argumentos del libelo demandatorio resultan ser los mismos a los que sustentaron la demanda de inconstitucionalidad del mencionado artículo 24, sino también porque en aquella oportunidad el actor también argumentó que el esquema contenido en las normas demandadas contradice la finalidad de los subsidios de vivienda, en especial los artículos 1º y 13 de la Constitución Política de Colombia. Al efecto, la providencia en comento hace precisión en torno a tres aspectos a saber:

1. FACULTAD DEL LEGISLADOR PARA DETERMINAR EL RÉGIMEN PRESTACIONAL DE LAS FUERZAS MILITARES Y LA POLICÍA NACIONAL. “Al legislador le asiste una facultad expresa y específica para determinar el régimen prestacional de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional. El último inciso del artículo 217 de la Carta señala que “La Ley determinará el sistema de reemplazos en las fuerzas militares, así como los ascensos, derechos y obligaciones de sus miembros y el

régimen especial de carrera, prestacional y disciplinario, que les es propio” y el artículo 218, al referirse al cuerpo de policía, señala en su último inciso que “La ley determinará su régimen de carrera, prestacional y disciplinario”. De otra parte, el artículo 222 de la Constitución también le ordena a la ley “determinar los sistemas de

promoción profesional, cultural y social de los miembros de la fuerza pública”. Los subsidios de vivienda, si bien no hacen parte del régimen integral de seguridad social, si pueden concebirse como un componente específico del sistema prestacional de la fuerza pública y, en todo caso, hacen parte de su sistema de promoción social”.

2. EL SUBSIDIO DE VIVIENDA PARA LOS MIEMBROS DE LA FUERZA PÚBLICA Y LA CAJA PROMOTORA DE VIVIENDA MILITAR Y DE POLICÍA. “3.2.1. En desarrollo de esa explícita facultad constitucional, el legislador, ordinario y extraordinario, ha desarrollado un régimen normativo para promover entre los miembros de la Fuerza Pública la adquisición de vivienda, como parte de una política de estímulos y beneficios a estos servidores, cuya función constitucional (“la defensa de la soberanía, la independencia, la integridad del territorio nacional y del orden constitucional” y “el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas, y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz” ) se entiende esencial para la vigencia de los valores y principios constitucionales. Ese régimen, contemplado principalmente en el Decreto Ley 353 de 1994, en la Ley 973 de 2005, y en la Ley 1305 de 2009, organiza un esquema especial, administrado y liderado por una empresa industrial y comercial del Estado conocida como la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía. 3.2.2. El objeto de esta Caja, según el artículo 1º de la Ley 973 de

2005, es el siguiente:

“La Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía, tendrá como objeto facilitar a sus afiliados la adquisición de vivienda propia, mediante la realización o promoción de todas las operaciones del mercado inmobiliario, incluidas las de intermediación, la captación y administración del ahorro de sus afiliados y el desarrollo de las actividades administrativas, técnicas, financieras y crediticias que sean indispensables para el mismo efecto.” Sobre este régimen, dijo la Corte en sentencia T-040 de 2007, lo siguiente: “..3.1 Con la expedición del Decreto-Ley 353 de 1994, la Caja de Vivienda Militar creada por la Ley 87 de 1947 y reorganizada por los Decretos 3073 de 1968, 2351 de 1971, 2184 de 1984, 2162 de 1992, fue convertida en la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía. Ese mismo decreto, al definir la naturaleza jurídica de la Caja, dispuso que esta fuera una empresa industrial y comercial del Estado, dotada de personería jurídica, autonomía administrativa y capital independiente, vinculada al Ministerio de Defensa Nacional Con posterioridad, mediante la Ley 973 de 2005, el legislador introdujo algunas modificaciones en la naturaleza de la entidad que el decretoley le había otorgado a la entidad en 1994, señalando que se trataba de una “empresa industrial y comercial del Estado de carácter financiero del orden nacional, organizada como establecimiento de crédito, de naturaleza especial, dotada de personería jurídica autonomía administrativa y capital independiente, vinculada al

Ministerio de Defensa Nacional y vigilada por la Superintendencia Bancaria.” Ahora bien, de acuerdo con lo establecido en el artículo 1º de la Ley 973 de 2005, (que modificó el artículo 1º del decreto 353 de 1994), la entidad tiene por objeto “facilitar a sus afiliados la adquisición de vivienda propia, mediante la realización o promoción de todas las operaciones del mercado inmobiliario, incluidas las de intermediación, la captación y administración del ahorro de sus afiliados y el desarrollo de las actividades administrativas, técnicas, financieras y crediticias que sean indispensables para el mismo efecto.” Adicionalmente quiso el legislador –y así lo dejó expresamente consagrado en un parágrafo del artículo en comento- , que la Caja pudiera “administrar las cesantías del personal de la Fuerza Pública, que haya obtenido vivienda de conformidad con lo dispuesto por el Gobierno Nacional”; facultad que no existía bajo el régimen del decreto 353 de 1994. 3.2 Debe aclarar la Corte qué significa que el legislador haya querido que la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía, a partir de la entrada en vigencia de la Ley 973 de 2005, fuera de “naturaleza especial” Debe señalar pues, que respecto de dicha expresión, dijo la Corte en la sentencia C—625 de 1998 –en la cual se estudió la naturaleza del Fondo Nacional del Ahorro, que la mentada especialidad, consiste en el ejercicio simultáneo, por parte de la entidad, de las funciones propias de un administrador de fondo de cesantías y de un establecimiento de crédito y de vivienda; lo que hace,

no obstante, que la empresa industrial y comercial del Estado no sea enteramente ni un fondo de cesantías ni un establecimiento de crédito y de vivienda. La naturaleza especial –en este caso de la Caja de Vivienda Militar y de Policíatiene repercusiones directas sobre la forma en la que debe entenderse la función que desempeña la empresa industrial y comercial del Estado, y que está directamente relacionada con los fines consagrados en los artículos 51 y 60 de la Constitución Política sobre los derechos de todos los colombianos a tener una vivienda digna.” La Ley 1305 de 2009, si bien introdujo cambios significativos al funcionamiento de la Caja, no modificó su naturaleza jurídica y propósito esencial. 3.2.3. Se tiene, entonces, que la inequívoca facultad constitucional atribuida al legislador en materia de regulación del regímen prestacional especial de la fuerza pública, ha sido profusamente desarrollada, en lo que toca específicamente con la política de régimen de ahorro y subsidios de vivienda, a través de la detallada y cambiante normatividad referida a la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía. La cuestión específica que se le plantea a la Corte en esta oportunidad es si esa facultad constitucional ha sido debidamente ejercida por el legislador, no en términos generales, sino en relación con el hecho de que los montos máximos de subsidios estén diferenciados según el nivel jerárquico de los eventuales beneficiarios.

3. LOS SUBSIDIOS DE VIVIENDA EN LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL. 3.3.1. Los subsidios de vivienda se consideran

jurisprudencialmente un mecanismo estatal válido para desarrollar progresivamente el derecho a la vivienda digna consagrado en la Constitución. Sobre este derecho, la Corte ha dicho: “El artículo 51 de la CP establece el derecho a la vivienda digna. Dado su contenido de derecho económico, social, cultural y programático -de desarrollo legal y progresivosu consagración constitucional no otorga a las personas, de manera inmediata, un poder de exigibilidad de la prestación allí contenida contra el Estado, salvo que concurran las condiciones que permitan que “el derecho adquiera una fuerza normativa directa”. De igual manera, la jurisprudencia ha sostenido que el derecho a disfrutar de una vivienda digna, en abstracto, no puede ser considerado como fundamental, mas por conexidad con un derecho fundamental puede ser protegido mediante la acción de tutela. En cuanto a su efectividad, el derecho a la vivienda digna no se realiza solamente en la adquisición del dominio sobre el inmueble, sino, también, en la tenencia de un bien que posibilite su goce efectivo, esto es, que permita el acceso real y estable a un lugar adecuado en donde una persona y su familia puedan desarrollarse en condiciones de dignidad…” “Para desarrollar la política social de vivienda de las clases menos favorecidas, el Estado creó el Sistema de Vivienda de Interés Social, y diseñó el subsidio familiar como uno de los mecanismos idóneos para su realización efectiva. El régimen normativo del subsidio establece requisitos y condiciones especiales dirigidas a posibilitar la adquisición de una vivienda digna por personas de escasos recursos económicos,

de modo que mediante actos positivos se pueda concretar el derecho constitucional del 51 de la CP y la garantía de acceso de las personas postulantes en condiciones de igualdad. De conformidad con lo dispuesto por el inciso 2° del artículo 91 de la Ley 388 de 1997, los recursos que destine el Gobierno Nacional para la asignación de los subsidios de vivienda de interés social que se canalizan por conducto del Fondo Nacional de Vivienda se dirigirán prioritariamente a atender las postulaciones de la población más pobre, dentro de la cual se encuentran las personas no vinculadas al sistema formal de trabajo. De igual manera las personas afiliadas al sistema formal de trabajo deberán ser atendidas en forma prioritaria por las Cajas de Compensación Familiar, de conformidad con lo establecido en el artículo 68 de la Ley 49 de 1990 y los artículos 63 y 67 de la Ley 633 de 2000 y Ley 789 de 2002.” Al ocuparse del régimen general de los subsidios de vivienda, la Corte ha reiterado en varias ocasiones que se trata de una herramienta “con que cuenta el Estado, para lograr que los ciudadanos, con escasos recursos económicos, puedan acceder a una vivienda en condiciones dignas, dando así aplicación al derecho consagrado constitucionalmente en el artículo 51” y que “es un aporte estatal que se entrega por una sola vez al beneficiario, el cual puede estar representado en especie o en dinero, y está dirigido a que personas con escasos recursos económicos puedan acceder a una vivienda o a mejorar la que ya tiene” . Se ha entendido que “en términos generales, el subsidio familiar de vivienda es una de las herramientas con las que cuenta

el Estado para lograr que los ciudadanos de más bajos recursos puedan acceder a una vivienda en condiciones dignas” y que “fue implementado en nuestro país con el objeto de asegurar el acceso a la vivienda social de los hogares de escasos recursos”. Este rápido repaso jurispru