CE-11001-03-24-000-2012-00335-00-2020

DECISIÓN DE EXCEPCIONES / FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA – Propuesta por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible / DEMANDA DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD – Frente a los actos administrativos por medio de los cuales se anuncia por motivos de utilidad pública e interés social, los Macroproyectos de Interés Social Nacional Recodo de San Antonio y Pesqueras del Municipio de Mosquera, Departamento de Cundinamarca / ACTOS ADMINISTRATIVOS DEMANDADOS – Sus fundamentos se basan en cuestiones de protección del medio ambiente y de ordenamiento territorial / ESCISIÓN DEL MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL – Transferencias de procesos judiciales al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible / FUNCIÓN DEL MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE – En relación con la ordenación del territorio desde el punto de vista ambiental y la protección del medio ambiente en proyectos de vivienda de interés social / EXCEPCIÓN DE FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA - No probada En el caso objeto de examen, […] los actos acusados, tanto en su parte motiva como en su parte resolutiva tienen implicaciones de carácter ambiental y de ordenamiento del territorio. En cuanto a los factores ambientales que fueron tenidos en cuenta para la expedición de esos actos administrativos, se valoró que, entre otros aspectos, el sistema hídrico del municipio de Mosquera está en situación crítica y no se ha contado con medidas de preservación, conservación ni con parques naturales o áreas de reserva natural; que el macroproyecto que se anuncia

propone Ia protección y preservación ambiental de los ecosistemas como los cuerpos de agua denominados humedales. En relación con el ordenamiento del territorio, se hizo alusión al fenómeno del desplazamiento, el cual ha ejercido una dinámica de presión poblacional sobre la ciudad, ampliando la demanda de servicios y equipamientos e incrementando la problemática urbana de la ciudad, ya que la mayor parte de los desplazados se ubica en áreas periféricas que ocupan zonas de alto riesgo o de importancia ambiental. Ahora bien, el Decreto 3570 de 2011 en comento preceptúa en su artículo 36 los criterios para la transferencia de los procesos judiciales en los cuales sea parte el escindido Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, […] Como se lee, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible quedará a cargo de los procesos judiciales en los que era parte el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, salvo aquellos que por su naturaleza, objeto o sujeto procesal, deban ser adelantados por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio. En el caso objeto de examen, como se puso de presente, la materia regulada en los actos acusados da cuenta que para su expedición se tuvieron en cuenta factores ambientales, urbanísticos y de ordenamiento del territorio, de lo cual se deriva que la legitimación en la causa por pasiva en el presente proceso no solamente recae en cabeza del Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio sino también en cabeza del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. El apoderado del Ministerio de Ambiente y Desarrollo

Sostenible plantea en su excepción que de conformidad con lo establecido en los artículos 16 numeral 12 y 18 numeral 9 del Decreto Ley 3571 de 2011, […] a este ente le corresponde emitir conceptos de viabilidad técnica sobre el impacto territorial y urbano de los proyectos y macroproyectos urbanos que requieran recursos del Presupuesto Nacional, y apoyar técnica y financieramente a municipios en la planificación, gestión y ejecución de proyectos de renovación urbana. Sobre el punto, el Despacho advierte que si bien es cierto al Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio le corresponde todo lo relacionado con macroproyectos de vivienda, como sucede en el caso objeto de examen, también lo es que esta materia no resulta ajena al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, en atención a los fundamentos y lo decidido en los actos acusados, los cuales dan cuenta de los componentes ambientales y de ordenación del territorio en los proyectos de vivienda de interés social. Por los motivos anteriores, el Despacho concluye que no le asiste razón al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, en tanto que la materia regulada en los actos acusados y las funciones legalmente atribuidas a dicho ministerio dan cuenta que tiene precisas facultades en relación con la ordenación del territorio desde el punto de vista ambiental y la protección del medio ambiente en proyectos de vivienda de interés social. Por lo tanto, el Despacho negará la prosperidad de la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva invocada por ese ministerio. LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA – Concepto / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA – Determinada por la capacidad para ser parte del proceso / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA – Clases / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA DE

HECHO – Concepto / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA MATERIAL – Concepto / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA Así las cosas, la legitimación en la causa en el proceso contencioso hace referencia a la posibilidad de formular o controvertir las pretensiones de la demanda por tratarse del sujeto activo o pasivo de la relación jurídica sustancial debatida en el proceso. Ahora bien, la jurisprudencia del Consejo de Estado se ha referido a la existencia de dos clases de legitimación para actuar en el proceso, a saber, la legitimación de hecho y la legitimación material. De igual forma, se ha señalado que el análisis de ese aspecto particular debe darse en distintas etapas del proceso, toda vez que no es lo mismo verificar la relación de hecho de una de las partes con el proceso -legitimación de hecho-, que estudiar el vínculo de uno de los sujetos en los supuestos que dieron lugar a la formulación de la demandalegitimación material-. EXCEPCIONES – Concepto / EXCEPCIONES – Clases / EXCEPCIONES DE FONDO – Concepto / EXCEPCIONES PREVIAS – Concepto / EXCEPCIONES MIXTAS – Concepto / EXCEPCIONES PREVIAS Y MIXTAS – Finalidad /

REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA

[L]as excepciones son una herramienta con la que cuenta el demandado para ejercer sus derechos de contradicción y defensa durante el trámite procesal. Así, el Legislador contempló tres (3) tipos, a saber, las previas, las mixtas y las de fondo. La última, es decir, las de fondo, son aquellas que tienen por objeto controvertir las pretensiones en que se funda el libelo introductorio y, por lo tanto,

deben ser resueltas al momento de proferir sentencia, pues con ella se controvierte el derecho sustancial que se reclama vía jurisdiccional. Por su parte, las excepciones previas y mixtas tienen como finalidad sanear el proceso en su parte inicial en aras de evitar pronunciamientos inhibitorios, o en caso contrario, terminarlo cuando las falencias tengan tal connotación que sean insuperables. Ahora bien, el carácter mixto se explica en que pueden proponerse para sanear el proceso, y además atacar el medio de control, por lo que pueden, eventualmente, ser resueltas en la sentencia definitiva, siempre que el juez carezca de los suficientes elementos para resolverla en la oportunidad correspondiente. Vistas así las cosas, y entendiendo que las excepciones previas y las mixtas buscan atacar el ejercicio del medio de control al existir inconsistencias en la forma en la que fue presentada la demanda, se advierte que la finalidad de este tipo de herramientas es sanear los mencionados vicios en aras de evitar una decisión inhibitoria o, en su defecto, impedir la continuación del proceso en caso de que la naturaleza de las citadas falencias no permitan su trámite. Es decir, se refieren a situaciones acontecidas de manera previa a que se trabe la Litis, momento éste en el cual existe una verdadera controversia ventilada ante los jueces de la República; de modo que las irregularidades que tengan que ver con situaciones propias del devenir procesal una vez admitida la demanda, tendrán que ser ventiladas en la etapa de saneamiento. EXCEPCIONES – Oportunidad para plantearlas / DECISIÓN DE EXCEPCIONES – Debe hacerse en la audiencia inicial / DECISIÓN DE

EXCEPCIONES – Variación por Decreto Legislativo 806 de 2020 / AUDIENCIA INICIAL – Se prescinde de su celebración para el análisis de las excepciones propuestas cuando no se requiere la práctica de ninguna prueba En materia contenciosa administrativa la oportunidad para plantearlas es en la contestación a la demanda y en la contestación a la reforma a la demanda. Ahora bien, el momento de resolver las excepciones presentadas fue variado por el artículo 12 del Decreto Legislativo 806 de 2020, pues con anterioridad a su entrada en vigencia (4 de junio), su análisis debía acometerse en la audiencia inicial conforme lo expone el numeral 6º de la Ley 1437 de 2011. Así pues, y como quiera que la primera normativa debe aplicarse al caso bajo examen y que esta a su vez remite a los artículos 100, 101 y 102 del CGP, el Despacho abordará el estudio de las excepciones presentadas a la luz de lo allí dispuesto, pues no es requerida la práctica de ninguna prueba.

FUENTE FORMAL: DECRETO LEGISLATIVO 806 DE 2020 – ARTÍCULO 12 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 180 NUMERAL 6 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 75 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 100 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 101 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 102 / LEY 1444 DE 2011 – ARTÍCULO 11 / LEY 1444 DE 2011 – ARTÍCULO 12 / LEY 1444 DE 2011 – ARTÍCULO 14 /

LEY 1444 DE 2011 – ARTÍCULO 16 / LEY 99 DE 1993 – ARTÍCULO 2 / LEY 99

DE 1993 – ARTÍCULO 5 NUMERAL 1 / LEY 99 DE 1993 – ARTÍCULO 5

NUMERAL 3 / LEY 99 DE 1993 – ARTÍCULO 5 NUMERAL 7 / LEY 99 DE 1993 – ARTÍCULO 5 NUMERAL 10 / LEY 99 DE 1993 – ARTÍCULO 5 NUMERAL 12 / LEY 99 DE 1993 – ARTÍCULO 5 NUMERAL 16 / DECRETO LEY 3570 DE 2011 – ARTÍCULO 1 / DECRETO LEY 3570 DE 2011 – ARTÍCULO 2 NUMERAL 1 / DECRETO LEY 3570 DE 2011 – ARTÍCULO 2 NUMERAL 2 / DECRETO LEY 3570 DE 2011 – ARTÍCULO 2 NUMERAL 3 / DECRETO LEY 3570 DE 2011 – ARTÍCULO 2 NUMERAL 6 / DECRETO LEY 3570 DE 2011 – ARTÍCULO 2 NUMERAL 7 / DECRETO LEY 3570 DE 2011 – ARTÍCULO 2 NUMERAL 10 / DECRETO LEY 3571 DE 2011 – ARTÍCULO 16 NUMERAL 12 / DECRETO LEY 3571 DE 2011 – ARTÍCULO 18 NUMERAL 9

NOTA DE RELATORÍA: Ver providencias Consejo de Estado, Secciones Segunda y Tercera, de 9 de abril de 2014, Radicación 27001-23-33-000-201300347-01, C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren; 16 de mayo de 2019,

Radicación 25000-23-26-000-2011-00438-01, C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera, 28 de junio de 2019, Radicación 5001-23-33-000-2015-00397-01, C.P. Ramiro Pazos Guerrero; y de 10 de diciembre de 2018, Radicación 05001-23-31000-2009-00485-01, C.P. Martha Nubia Velásquez Rico

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Bogotá, D.C., veintiocho (28) de octubre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-24-000-2012-00335-00

Actor: EMPRESA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DE BOGOTÁ –

EAAB

Demandado: MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO

TERRITORIAL (AHORA MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO

SOSTENIBLE – MINAMBIENTE Y MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO – MINVIVIENDA) De conformidad con lo dispuesto en el artículo 12 del Decreto Legislativo 806 del 4 de junio de 20201, en concordancia con el numeral segundo del artículo 101 del Código General del Proceso2 (en adelante CGP), procede el Despacho a pronunciarse sobre la excepción formulada en el trámite de la referencia.

I. ANTECEDENTES I.1. El 10 de octubre de 2012, la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de

Bogotá (en adelante EAAB) instauró demanda en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 137 del CPACA, por medio de la cual pretende la declaratoria de nulidad de las Resoluciones nros. 501 de 11 de marzo de 2009, “por medio de la cual se anuncia por motivos de utilidad pública e interés social, el Macro proyecto de Interés Social Nacional Recodo de San Antonio del Municipio de Mosquera, Departamento de Cundinamarca”, y 102 de 27 de enero de 2011, “por medio de la cual se anuncia por motivos de utilidad pública e interés social, el Macro proyecto de Interés Social Nacional Pesqueras en el Municipio de 1 Decreto 806 del 4 de junio de 2020, “por el cual se adoptan medidas para implementar las tecnologías de la información y las comunicaciones en las actuaciones judiciales, agilizar los procesos judiciales y flexibilizar la atención a los usuarios del servicio de justicia, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica” “Artículo 12. Resolución de excepciones en la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. (…) Las excepciones previas se formularán y decidirán según lo regulado en los artículos 100, 101 Y 102 del Código General del Proceso. Cuando se requiera la práctica de pruebas a que se refiere el inciso segundo del artículo 101 del citado código, el juzgador las decretará en el auto que cita a la audiencia inicial, y en el curso de esta las practicará. Allí mismo, resolverá las excepciones previas que requirieron pruebas y estén pendientes de decisión.” 2 “Artículo 101. Oportunidad y trámite de las excepciones previas.

(…)

2. El juez decidirá sobre las excepciones previas que no requieran la práctica de pruebas, antes de la audiencia inicial, y si prospera alguna que impida continuar el trámite del proceso y que no pueda ser subsanada o no lo haya sido oportunamente, declarará terminada la actuación y ordenará devolver la demanda al demandante.

Cuando se requiera la práctica de pruebas, el juez citará a la audiencia inicial y en ella las practicará y resolverá las excepciones.” Mosquera, Departamento de Cundinamarca”, expedidas por el escindido Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (ahora Ministerios de Ambiente y Desarrollo Sostenible y de Vivienda, Ciudad y Territorio). I.2. Mediante auto del 2 de abril de 2014, la demanda fue inadmitida por falta de acreditación de la representación legal de la parte actora. En auto proferido el 13 de agosto de 2014, se admitió la demanda y se ordenó notificar al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, al Alcalde del municipio de Mosquera (tercero con interés directo en las resultas del proceso), al Procurador Delegado para la Conciliación Administrativa, y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. I.3. En proveído fechado el 23 de noviembre de 2015, se resolvió la solicitud de nulidad procesal presentada por el apoderado del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, en el sentido de aclarar el numeral 2 del auto fechado el 13 de agosto de 2014, resolviendo lo siguiente: “notifíquese personalmente al

escindido Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Sostenible, hoy Ministerios de Ambiente y Desarrollo Sostenible y de Vivienda, Ciudad y Territorio, de la admisión de la demanda del presente proceso en la forma establecida en el artículo 199 del CPACA, modificado por el artículo 612 del CGP”. I.4. En auto proferido el 30 de marzo de 2016 se resolvió recurso de reposición interpuesto por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible en contra del auto proferido el 23 de noviembre de 2015, en el sentido de confirmar la decisión recurrida. I.5. En auto fechado el 30 de julio de 2018, el expediente fue remitido al Despacho en cumplimiento de la medida de compensación ordenada por el Acuerdo 094 de 16 de mayo de 2018, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado. I.6. En proveído fechado el 28 de enero de 2019 se negó la medida cautelar de suspensión provisional de los actos acusados.

II. EXCEPCIÓN PROPUESTA En el escrito de contestación a la demanda, solamente el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, por intermedio de apoderado judicial planteó expresamente como excepción la “FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA”.

Aseguró que de conformidad con la Ley 1444 del 4 de mayo de 2011 se le otorgaron facultades al Presidente de la República para escindir el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial en el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio.

Explicó que las funciones relacionadas con la vivienda, el desarrollo territorial y el saneamiento básico fueron asignadas mediante el Decreto 3571 de 2011 al creado Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio. En consecuencia, cualquier tema relacionado con esos asuntos es competencia de ese ministerio. Adujo que de acuerdo con los artículos 1º y 2º del Decreto Ley 3570 de 2011, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible no tiene asignadas funciones relacionadas con la vivienda, el acueducto y el alcantarillado, estas se encuentran en cabeza del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, de conformidad con lo establecido en los artículos 16 numeral 12 y 18 numeral 9 del Decreto Ley 3571 de 2011. Manifestó de acuerdo con estas normas, es al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio al que le corresponde manejar todo lo relacionado con los macroproyectos de viviendas de interés social. Destacó que los artículos 34, 35 y 36 del Decreto Ley 3570 de 2011 ordenó la transferencia de bienes, derechos, obligaciones, archivos, y procesos judiciales al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. Indicó que de conformidad con el principio de legalidad para funcionarios públicos, el Ministerio solo puede actuar y asumir compromisos según lo expresamente asignado en la ley, por lo que no puede asumir responsabilidades ajenas a su competencia, como lo sería responder por las consecuencias derivadas de la expedición de los actos acusados en este proceso. En consecuencia, concluyó que de conformidad con la ley, esa entidad no se

encuentra legitimada para responder por las pretensiones del presente proceso judicial.

III. TRASLADO Durante el término de traslado de la excepción invocada por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, la parte actora indicó que desde el inicio del proceso, esta Corporación Judicial le ha manifestado a ese ministerio que en estricto cumplimiento de la garantía constitucional del debido proceso, y teniendo en cuenta que la acción de nulidad presentada se dirige contra actos administrativos expedidos por la Nación, tanto el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible como el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio deben ser notificados del presente proceso judicial, con el objetivo de no privar a la Nación del acceso debido a la administración de justicia y del debido proceso.

Por lo tanto, solicitó declarar impróspera la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva.

IV. CONSIDERACIONES Sea lo primero advertir que las excepciones son una herramienta con la que cuenta el demandado para ejercer sus derechos de contradicción y defensa durante el trámite procesal. Así, el Legislador contempló tres (3) tipos, a saber, las previas, las mixtas y las de fondo.

La última, es decir, las de fondo, son aquellas que tienen por objeto controvertir las pretensiones en que se funda el libelo introductorio y, por lo tanto, deben ser resueltas al momento de proferir sentencia, pues con ella se controvierte el derecho sustancial que se reclama vía jurisdiccional. Por su parte, las excepciones previas y mixtas tienen como finalidad sanear el proceso en su parte inicial en aras de evitar pronunciamientos inhibitorios, o en caso contrario, terminarlo cuando las falencias tengan tal

connotación que sean insuperables. Ahora bien, el carácter mixto se explica en que pueden proponerse para sanear el proceso, y además atacar el medio de control, por lo que pueden, eventualmente, ser resueltas en la sentencia definitiva, siempre que el juez carezca de los suficientes elementos para resolverla en la oportunidad correspondiente.3 Vistas así las cosas, y entendiendo que las excepciones previas y las mixtas buscan atacar el ejercicio del medio de control al existir inconsistencias en la forma en la que fue presentada la demanda, se advierte que la finalidad de este tipo de herramientas es sanear los mencionados vicios en aras de evitar una decisión inhibitoria o, en su defecto, impedir la continuación del proceso en caso de que la naturaleza de las citadas falencias no permitan su trámite. Es decir, se refieren a situaciones acontecidas de manera previa a que se trabe la Litis, momento éste en el cual existe una verdadera controversia ventilada ante los jueces de la República; de modo que las irregularidades que tengan que ver con 3 En la transcripción de la Sesión del 13 de octubre de la Comisión Redactora del CPACA se evidencia lo dicho: “Doctor Arboleda: (minutos 00:03:17 a 00:03:33 Pista 4 no se escucha).

Doctor Ostau De Lafont: No, es el mismo proyecto, ese era el mismo proyecto que se trabajó en esa comisión, yo estuve en esa comisión, inclusive delegado por el Consejo de Estado, eso fue en el 2004 cuando Alejandro Ordóñez era presidente, entonces me comisionó para ir a esa comisión y yo rendí aquí un informe del proyecto, listo, se hizo ese trabajo. De ahí en adelante el Instituto ha

procurado vender la idea y ahorita se estableció con el Ministro Vargas Lleras. Bueno, entonces… bueno, fíjate que siempre hacen falta porque Ruth trabajó esta parte de pruebas y excepciones. Pero mirémoslas. “En relación con las excepciones previas el C. de P. C. establece que el traslado, pruebas (cuando son necesarias) y la decisión de las excepcione, se cumple antes de la audiencia. Por el contrario, en el proyecto de C.C.A. se dispone que la audiencia inicial se lleve a cabo antes de resolver las excepciones previas y antes de que se practiquen las pruebas que sean necesarias para hacerlo. Artículo 180. Debe ser el de nosotros. “Es más adecuada la regulación del C.P.C. No hay razón para que, en este aspecto el C.C.A. tenga una regulación distinta. No tiene sentido tramitar la audiencia cuando — por ejemplo - el Juez puede, con anterioridad, decidir las excepciones con pruebas documentales y llega a la conclusión de que debe dar por terminado el proceso. La regulación anterior implica modificar el término durante el cual el demandante puede reformar la demanda: Mientras en el C. de P. C. la demanda puede reformarse hasta "antes de resolver sobre las excepciones previas que no requieran práctica de pruebas, o antes de la notificación del auto que las decrete", término que es fácilmente manejable por el demandante que es quien va a ejercer este derecho, en el proyecto de C.C.A. la demanda puede reformarse "hasta al vencimiento de los diez días siguientes al traslado de la demanda”. Pero es anterior a la audiencia, de todas maneras. Lo de la modificación de la demanda. “La ley de descongestión amplió las denominadas excepciones mixtas, mecanismo que permite

que excepciones de fondo puedan ser resueltas en esta etapa. Se dispuso en el artículo sexto de la ley de descongestión: También podrán proponerse como previas las excepciones de cosa juzgada, transacción, caducidad de la acción, prescripción extintiva y falta de legitimación en la causa. Cuando el juez encuentre probada cualquiera de estas excepciones, lo declarará mediante sentencia anticipada.”. Igualmente, en la transcripción de la sesión del 18 de noviembre de 2010 se habla del tema de las excepciones mixtas: “Doctor Ostau De Lafont: No, pero puede decir que la resuelve en el fondo, en la sentencia. Yo lo que quiero decir, Mauricio, es que si admitimos la teoría de las excepciones mixtas, para mí, el juez hoy podría decir con eso: yo considero que no es el momento adecuado para resolver, o no tengo los elementos para resolver como excepción previa la caducidad. O sea, la deja para resolverla en la sentencia.” situaciones propias del devenir procesal una vez admitida la demanda, tendrán que ser ventiladas en la etapa de saneamiento. En ese mismo sentido esta Corporación ha manifestado: “Sobre este tema conviene precisar que, acorde con la finalidad prevista por el numeral 6º del artículo 180 de la Ley 1437 de 2011, en la audiencia inicial el funcionario judicial deberá decidir tan sólo las excepciones que tengan la calidad de previas, es decir, aquellas que se encaminen a atacar la forma del proceso, en procura de evitar decisiones inhibitorias; también podrá resolver, como lo anuncia la norma, las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción,

conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, pero, en todo caso, encaminadas a atacar el ejercicio de la acción, mas no de la pretensión. Resulta propicio comentar aquí la diferencia que existe entre las dos clases de excepciones que puede formular la parte demandada en ejercicio del derecho de defensa, las previas, y las de mérito, siendo aquellas, también denominadas dilatorias o de forma, las que buscan atacar el ejercicio de la acción, por presentarse alguna inconsistencia en la manera como fue presentada la demanda, vale decir, por alguna deficiencia externa; y estas, llamadas también de fondo o perentorias, destinadas a atacar el derecho sustancial reclamado por el accionante. La finalidad de las excepciones previas, es la de conjurar vicios formales en procura de evitar decisiones inhibitorias o, dada la entidad de las falencias, impedir que continúe el curso del proceso ab inicio, ya que no sería posible, ante su existencia, llegar a la sentencia por sustracción de materia; por su parte, la finalidad de las excepciones de fondo, es controvertir la existencia misma y alcance del derecho reclamado por el demandante, por lo que tienen la virtud de enervar las pretensiones y provocar que el fallo correspondiente se constituya en cosa juzgada, dando término de manera definitiva al debate planteado. Pues bien, teniendo como premisa tales definiciones, debe el juez, en ejercicio del principio constitucional del iura novit curia, determinar con total claridad, ante omisiones de los postulantes en un proceso sometido a su conocimiento, independientemente del título que hubieren dado a cada una de ellas, si las excepciones planteadas

se encaminan a atacar la forma de la demanda o el fondo del asunto, a fin de pronunciarse sobre cada una de ellas en la correspondiente etapa procesal, que para el caso que nos ocupa, las previas lo serán en la audiencia inicial del artículo 180 del CPACA y las de mérito en la de juzgamiento consagrada por el artículo 182 ibídem.” 4. (Se destaca). 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, Auto del 9 de abril de 2014. Radicado número 27001-23-33-000-2013-00347-01(0539-14).

Consejero Ponente: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren.

Bajo tal perspectiva, es claro para el Despacho que corresponde al operador judicial valorar en cada caso en concreto cuáles de las excepciones invocadas en la contestación de la demanda, se ajustan o no dentro del análisis antes descrito. En materia contenciosa administrativa la oportunidad para plantearlas es en la contestación a la demanda y en la contestación a la reforma a la demanda. Ahora bien, el momento de resolver las excepciones presentadas fue variado por el artículo 12 del Decreto Legislativo 806 de 2020, pues con anterioridad a su entrada en vigencia (4 de junio), su análisis debía acometerse en la audiencia inicial conforme lo expone el numeral 6º de la Ley 1437 de 20115. Así pues, y como quiera que la primera normativa debe aplicarse al caso bajo examen y que esta a su vez remite a los artículos 100, 101 y 102 del CGP, el Despacho abordará

el estudio de las excepciones presentadas a la luz de lo allí dispuesto, pues no es requerida la práctica de ninguna prueba. Es pertinente traer a colación las disposiciones aplicables. El artículo 12 del Decreto Legislativo en mención es del siguiente tenor: “Artículo 12. Resolución de excepciones en la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. De las excepciones presentadas se correrá traslado por el término de tres (3) días en la forma regulada en el artículo 110 del Código General del Proceso, o el que lo sustituya. En este término, la parte demandante podrá pronunciarse sobre ellas y, si fuere el caso, subsanar los defectos anotados en las excepciones previas. Las excepciones previas se formularán y decidirán según lo regulado en los articulas 100, 101 y 102 del Código General del Proceso.Cuando se requiera la práctica de pruebas a que se refiere el inciso segundo del artículo 101 del citado código, el juzgador las decretará en el auto que cita a la audiencia inicial, y en el curso de esta las practicará. Allí mismo, resolverá las excepciones previas que requirieron pruebas y estén pendientes de decisión. 5 “Artículo 180. Audiencia inicial. Vencido el término de traslado de la demanda o de la de reconvención según el caso, el Juez o Magistrado Ponente, convocará a una audiencia que se sujetará a las siguientes reglas: (…)

6. Decisión de excepciones previas. El Juez o Magistrado Ponente, de oficio o a petición de

parte, resolverá sobre las excepciones previas y las de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva. Si excepcionalmente se requiere la práctica de pruebas, se suspenderá la audiencia, hasta por el término de diez (10) días, con el fin de recaudarlas. Al reanudar la audiencia se decidirá sobre tales excepciones. Si alguna de ellas prospera, el Juez o Magistrado Ponente dará por terminado el proceso, cuando a ello haya lugar. Igualmente, lo dará por terminado cuando en la misma audiencia advierta el incumplimiento de requisitos de procedibilidad. El auto que decida sobre las excepciones será susceptible del recurso de apelación o del de súplica, según el caso.” Las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, se tramitarán y decidirán en los términos señalados anteriormente. La providencia que resuelva las excepciones mencionadas deberá ser adoptada en primera instancia por el juez, subsección, sección