CE-11001-03-24-000-2013-00252-00-2014

DECRETOS DE REESTRUCTURACION ADMINISTRATIVA – Alcance normativo / SUPERINTENDENCIA DE SUBSIDIO FAMILIAR – Autorización a las inversiones que realicen las cajas de compensación familiar en obras y servicios sociales De este modo, no cabe duda entonces de que los decretos expedidos al amparo de la competencia otorgada al Presidente por el artículo 189.16 de la Constitución (i) tienen naturaleza de disposiciones administrativas, y por ende (contrario a lo señalado por una de las partes) no tienen fuerza de ley; no obstante lo cual (ii) en tanto que normas que reglamentan una ley marco como la ley 489 de 1998, disponen de un mayor ámbito de desarrollo normativo, que amplía correlativamente las competencias regulatorias del Ejecutivo. En virtud de esta situación (iii) de manera excepcional resulta legítimo que los decretos de reestructuración administrativa así expedidos tengan por efecto derogar, modificar o sustituir normas preexistentes que tengan fuerza de ley, siempre y cuando (a) ellas se refieran a materias propias de la competencia que se ejerce en virtud de la atribución constitucional del artículo 189.16 de la Constitución, es decir, que traten de asuntos relacionados con la modificación, transformación o renovación de la organización o estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, por ser ésta la competencia que legítimamente corresponde al Ejecutivo en este campo; y (b) se respeten los principios, criterios y reglas señalados por el legislador en el artículo 54 de la ley 489 de 1998. En consecuencia (iv) estos reglamentos no pueden

derogar, modificar o sustituir normas con fuerza de ley más allá de los asuntos que estrictamente son objeto de la competencia que constitucional y legalmente se le otorga al Ejecutivo al regular un asunto por medio del sistema de ley marco, esto es, para el caso particular, lo concerniente a la estructura o andamiaje orgánico de las entidades administrativas. Entender lo contrario sería maximizar el ámbito de regulación del reglamento en claro detrimento de las facultades legislativas del Congreso y del principio democrático en que se apoyan (artículos 114 y 150 de la Carta), así como desconocer frontalmente las implicaciones más elementales de la estructura jerárquica de nuestro sistema normativo, esto es, esencialmente, lo atinente a la fuerza activa y pasiva de la ley en cuanto norma primordial del sistema de fuentes.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLITICA – ARTICULO 114 / CONSTITUCIÓN POLITICA – ARTICULO 150 / CONSTITUCIÓN POLITICA – ARTICULO 189 NUMERAL 16 / LEY 489 DE 1998 – ARTICULO 54

NOTA DE RELATORIA: Sentencias Consejo de Estado Sección Primera de 1 de noviembre de 2001, Rad. 2000-6686-01(6686), M.P. Olga Inés Navarrete Barrero; y de 6 de junio de 2013, Rad. 2008-00252, M.P: Marco Antonio Velilla Moreno CAJAS DE COMPENSACIÓN FAMILIAR – Autorización para inversión en obras y servicios sociales / SUPERINTENDENCIA DE SUBSIDIO FAMILIAR – Competencias: Autorización previa y control posterior. Diferencias / REGIMENES DE AUTORIZACION – General y particular / TECNICA

AUTORIZATORIA – Carácter preventivo y vinculante La clara diferenciación contenida en el artículo 20 de la ley 789 de 2002 entre autorizaciones (generales o particulares) y el control posterior refuerza lo anterior. Esto, por cuanto parece visible que al fijar esta regulación el legislador ha querido separar estas figuras que podrían estar integradas y alude al control en tanto que actividad que se ejerce siempre ex post y que por lo tanto habilita y comprende la posibilidad de ordenar correctivos, imponer sanciones, elevar advertencias, formular recomendaciones o incluso tomar decisiones a posteriori respecto de los sujetos controlados y sus actos y determinaciones, mas no engloba las autorizaciones. Éstas por definición son una forma de intervención ex ante y, en consecuencia, fueron singularizadas y sustraídas por la ley de aquél otro género o grupo de medidas. En últimas, no puede desconocerse el carácter preventivo inherente a la técnica autorizatoria. De aquí que tampoco pueda ignorarse que el recurso a esta clase de intervenciones presupone siempre su carácter vinculante, ya que establecer una autorización desprovista de efectos obligatorios resultaría en otra cosa. En efecto, una competencia autorizatoria en virtud de la cual se habilita a la Administración para obtener, procesar y valorar información como presupuesto para tomar una decisión final que no sea vinculante no sería tal; por su alcance limitado derivaría en una mera función consultiva o de expedir recomendaciones.

FUENTE FORMAL: LEY 789 DE 2002 – ARTÍCULO 20 / LEY 25 DE 1981 – ARTICULO 6 LITERAL F / LEY 25 DE 1981 – ARTICULO 9 LITERAL D / LEY 25

DE 1981 – ARTICULO 10 LITERAL A / DECRETO 1053 DE 2014 / LEY 21 DE 1982 – ARTICULO 54

CAJAS DE COMPENSACIÓN FAMILIAR – No tienen autonomía absoluta, lo cual habilita y convalida su intervención / INTERVENCIÓN PÚBLICA – En los planes, programas y proyectos de inversión para obras o servicios sociales de las Cajas de Compensación Familiar Para la Sala el cargo carece de fundamento. Dos razones explican esta posición: primero, el carácter especial de la actividad que desempeñan las cajas de compensación familiar y, en segundo lugar, y como consecuencia obligada de lo anterior, el carácter no absoluto de la autonomía que ostentan estos entes, que habilita y convalida intervenciones razonables y proporcionadas en dicho ámbito (…) la autorización previa y vinculante a los planes, programas y proyectos de inversión para obras o servicios sociales a que hacen referencia las disposiciones demandadas no transgrede la autonomía de las cajas de compensación. Todo lo contrario, justamente por las razones atrás señaladas no resulta admisible considerar que cualquier clase de injerencia estatal en el ámbito de esta autonomía resulte ilegítima. Dado el carácter no absoluto de este atributo y a las acentuadas razones de interés general que subyacen a dicho ámbito, si bien éste no puede ser anulado ni restringido de manera irrazonable ni desproporcionada, no hay duda que éste constituye un espacio frente al cual las autoridades cuentan con un amplio margen de intervención.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 6 /

CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 48 / CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 53 / CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 150-23 / LEY 25 DE 1981 / LEY 21 DE 1982 / LEY 789 DE 2002 / DECRETO 1053 DE 2014

NOTA DE RELATORIA: Sentencias Consejo de Estado Sección Primera de 13 de diciembre de 2012, Rad. 2005-00231-01, M.P. Marco Antonio Velilla Moreno; y de 11 de julio de 2002, Rad. 7392, M.P. Manuel Urueta Ayola.

CAJAS DE COMPENSACIÓN FAMILIAR – Su regulación, inspección, vigilancia y control compete al Estado / CAJAS DE COMPENSACIÓN FAMILIAR – Desarrollo de actividades de interés general De acuerdo con lo previsto por el artículo 39 de la ley 21 de 1982 las cajas de compensación familiar son personas jurídicas de derecho privado sin ánimo de lucro, organizadas como corporaciones en la forma prevista en el Código Civil, que cumplen funciones de seguridad social y se hallan sometidas al control y vigilancia del Estado en la forma establecida por la ley. Esta sola definición legal resulta elocuente sobre su carácter singular, ya que si bien se trata de personas de naturaleza jurídico privada, habida cuenta de la relevancia social de su actividad no pueden ser homologadas a cualquier otro sujeto privado. El hecho de tener como una de sus principales misiones el recaudo y pago de los aportes destinados al subsidio familiar explica su filiación al ámbito de la seguridad social y resalta la importancia que tiene para la comunidad en general y para las familias en

particular la gestión que desempeñan. (…)A lo anterior se suma que en la actualidad el legislador ha ido mucho más allá de su sola vinculación al pago del subsidio familiar y aprovechando su estructura organizacional y la apertura constitucional a la implicación de particulares en asuntos públicos (artículo 1 y 103 de la Constitución) y en la realización de actividades que en otro tiempo pudieron ser típicamente administrativas (artículo 210 y 365 ibidem) ha confiado a estos entes una multitud de tareas relevantes para el interés general. (…) Debido a la indiscutible relevancia para el interés general de estas actividades, al manejo de recursos públicos involucrado en el cumplimiento de estas funciones y a las claras relaciones de subordinación que se originan en este marco entre los particulares y ellas, es claro que los actos que desarrollan las cajas de compensación familiar en virtud de estas habilitaciones del legislador no pueden entenderse como actos privados cualquiera, sujetos al régimen general de libertad de empresa que proclama la Constitución en su artículo 333 y al Derecho Común que preside este ámbito. Visto desde una óptica material esta clase de actos deben considerarse como actuaciones sujetas a lo previsto por el artículo 209 de la Constitución. Por lo tanto deben ejercerse siempre con miras a servir al interés general y con sujeción a los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad que allí se consagran.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 1 / CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 48 / CONSTITUCION POLITICA –

ARTICULO 103 / CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 209 / CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 210 / CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 365 / LEY 21 DE 1982 – ARTICULO 1 / LEY 21 DE 1982 – ARTICULO 39 / LEY 71 DE 1988 – ARTICULO 6 / LEY 789 DE 2002 / LEY 100 DE 1993 / LEY 49 DE 1990 / LEY 1437 DE 2011 – ARTICULO 33

NORMA DEMANDADA: DECRETO 2595 DE 2012 – GOBIERNO NACIONALARTICULO 5 NUMERAL 7 (PARCIAL) (No Anulado) / DECRETO 2595 DE 2012 – GOBIERNO NACIONAL - ARTICULO 12 NUMERAL 1 (PARCIAL) (No Anulado)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: GUILLERMO VARGAS AYALA

Bogotá, D.C., veinte (20) de noviembre de dos mil catorce (2014) Radicación número: 11001-03-24-000-2013-00252-00

Actor: ASOCIACION NACIONAL DE CAJAS DE COMPENSACION FAMILIAR –

ASOCAJAS

Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA / MINISTERIO DE HACIENDA

Y CREDITO PUBLICO / MINISTERIO DEL TRABAJO / DEPARTAMENTO

ADMINISTRATIVO DE LA FUNCION PUBLICA Referencia: ACCION DE SIMPLE NULIDAD Procede la Sala a decidir de fondo sobre la demanda de nulidad de la referencia, promovida por la Asociación Nacional de Cajas de Compensación - ASOCAJAS

contra una parte de los artículos 5º numeral 7º y 12 numeral 1º del Decreto 2595 de 2012, del 13 de diciembre, “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia del Subsidio Familiar y se determinan las funciones de sus dependencias”.

I. LA DEMANDA 1.1. La demanda.

En ejercicio del medio de control de nulidad consagrado en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, por conducto de apoderado ASOCAJAS acudió ante el Consejo de Estado con la pretensión de obtener la declaratoria de nulidad de la expresión “y sin cuya autorización aquellos no podrán emprenderse”, contenida en los artículos 5º numeral 7º y 12 numeral 1º del Decreto 2595 de 2012, del 13 de diciembre, “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia del Subsidio Familiar y se determinan las funciones de sus dependencias”, expedido por el Presidente de la República, el Ministro de Hacienda y Crédito Público, el Ministro del Trabajo y la Directora del Departamento Administrativo de la Función Pública. 1.2. Pretensiones. La parte actora formula las siguientes pretensiones: “1. Declarar, mediante sentencia que haga tránsito a cosa juzgada, la nulidad de la expresión “y sin cuya autorización aquellos no podrán emprenderse” contenida en el numeral 7º del artículo 5º del Decreto 2595 de 2012.

2. Declarar, mediante sentencia que haga tránsito a cosa juzgada, la nulidad de la expresión “y sin cuya autorización aquellos no podrán

emprenderse” contenida en el numeral 1º del artículo 12º del Decreto 2595 de 2012”. 1.3. Normas violadas y concepto de la violación. La parte actora señala como vulneradas por las disposiciones administrativas acusadas los artículos 4, 113 y 150 numeral 8º de la Constitución, el artículo 39 de la ley 21 de 1982 y el artículo 20 de la ley 789 de 2002. En síntesis, del extenso escrito presentado por la parte demandante se puede derivar que en su criterio las disposiciones acusadas desconocen tales normas superiores y están viciadas de nulidad por las siguientes razones: - Infracción de normas en que debía fundarse y exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria. Afirma la demanda que las disposiciones cuestionadas son nulas toda vez que conforme ha establecido la jurisprudencia constitucional y la administrativa la potestad reglamentaria del Gobierno “encuentra su límite y radio de acción en la Constitución y la Ley. Es por ello que no puede alterar o modificar el contenido y el espíritu de la ley (…) así como tampoco puede reglamentar materias cuyo contenido está reservado al legislador. // En consecuencia, si un Reglamento rebosa (sic) su campo de aplicación y desconoce sus presupuestos de existencia, deberá ser declarado nulo”1. Aduce que toda vez que el Presidente no puede, so pretexto de reglamentar la ley, introducir en ella mutaciones o alteraciones que desvirtúen la voluntad del legislador, no es legítimo que en el caso objeto de análisis el reglamento haya modificado de forma palmaria el régimen de autorización de los programas y obras

sociales adelantados por las cajas de compensación familiar. Esto, por cuanto en virtud de las expresiones demandadas se desconoce que el artículo 20 de la ley 789 de 2002 estableció un régimen de autorización posterior en todo lo 1 Folio 53. relacionado con los planes, programas y proyectos de inversión para obras o servicios sociales que desarrollen cajas de compensación2. Resalta que según el artículo 41 de la ley 21 de 1982, que confía a las cajas de compensación la función de “[o]rganizar y administrar las obras y programas que se establezcan para el pago del subsidio familiar en especie o en servicios”, estas entidades gozan de independencia en el manejo de sus asuntos, sin que exista la necesidad de contar con la aprobación de otras autoridades, siempre que se observe como limitante la condición impuesta por el artículo 62 de esta ley, consistente en que su actividad se centre en los campos autorizados3. Destaca que esta independencia se ve reafirmada por el inciso 4º del artículo 16 de la ley 789 de 2002, que las habilita para asociarse, invertir o constituir personas jurídicas para la realización de cualquier actividad que desarrolle su objeto social. Alega que por lo anterior las normas demandadas del Decreto han introducido una restricción no contemplada por el legislador al régimen de independencia de las cajas de compensación4; pues, dice, “si dicha condición no la previó el legislador ordinario, mucho menos le corresponde al Presidente de la República en ejercicio de las facultades constitucionales y legales invocadas, relacionadas con la reestructuración de una entidad, implementarla en los términos y condiciones señalados en la norma atacada”5.

• Falta de competencia del Gobierno para modificar las reglas legales que constituyen el régimen jurídico de las cajas de compensación familiar.

Indica que las funciones de inspección, vigilancia y control a cargo de la Superintendencia del Subsidio Familiar (en adelante SSF) son propias de la policía administrativa. Por lo tanto, toda vez que esta actividad entraña la regulación y limitación de las libertades ciudadanas (i) deben ajustarse estrictamente al principio de legalidad, (ii) encuentran su límite en las relaciones estrictamente privadas, (iii) debe adoptar medidas en el marco de los principios de razonabilidad, idoneidad, necesidad y proporcionalidad en estricto sentido, (iv) no puede 2 Folio 56. 3 Folio 57. 4 Folio 58. 5 Idem. traducirse en discriminaciones injustificadas y, por último, (v) debe obrar contra el perturbador del orden público y no contra quien ejercite legalmente sus derechos6. Por lo tanto solo al legislador le corresponde definir las reglas que enmarcan el ejercicio de la función de policía en cabeza del Ejecutivo. Así, si solo la ley ejerce el poder de policía, mientras que la Administración le corresponde cumplir funciones de policía siempre en el marco de la ley7, no puede un decreto del gobierno ir más allá de dicho marco. Resalta que la ley 21 de 1982 determinó la naturaleza de las cajas de compensación familiar como personas jurídicas de derecho privado sin ánimo de lucro, organizadas como corporaciones en la forma prevista en el Código Civil, y aunque determinó que ellas se hallan sometidas al control y vigilancia del Estado (artículo 39) se deben tener por titulares de un ámbito notable de autonomía.

Sostiene que toda vez que las disposiciones atacadas imponen un régimen de autorización previa obligatoria y general para todos los planes, programas e inversiones sociales que realicen las cajas de compensación familiar, yendo contra lo previsto por el artículo 20 de la ley 789 de 2002, ellas implican “una reforma trascendental en la historia del sistema de compensación familiar, en la medida en que se refiere y modifica aspectos esenciales relacionados con la autonomía de gestión y administración que históricamente el régimen jurídico le ha reconocido en Colombia a las Cajas de Compensación Familiar, como corporaciones privadas sin ánimo de lucro, operadores del servicio de la seguridad social en asignaciones familiares y servicios sociales y administradoras de la prestación social de los trabajadores, subsidio familiar”8. Agrega que según la ley 789 de 2002 la competencia de la SSF para ejercer la inspección, vigilancia y control sobre las cajas de compensación familiar es general sobre los recursos que administran (artículo 20), y debe someterse a los siguientes criterios: “1. Las autorizaciones que corresponda expedir a las autoridades de inspección, vigilancia y control, se deben definir sobre los principios de celeridad, transparencia y oportunidad.

2. Cuando se trate de actividades o programas que demanden de autorizaciones de autoridades públicas, se entiende como responsabilidad 6 Folios 60-61. 7 Folio 65. 8 Folio 82. de la respectiva caja a través de la cual se realiza la operación, la consecución de los permisos, licencias o autorizaciones, siendo función de la autoridad de control, verificar el cumplimiento de los porcentajes de

ley.

3. Las autorizaciones a las Cajas se regularán conforme a los regímenes de autorización general o particular que se expidan al efecto.

4. El control se ejercerá en forma posterior, sin perjuicio de las funciones de inspección y vigilancia”9.

Manifiesta que toda vez que las actividades de inspección y vigilancia pueden ser previas, concomitantes o perceptivas, mientras que las de control serán posteriores, se impone distinguir entre las unas y otras10. Y pone de relieve que según el régimen legal de la ley 789 de 2002 el control posterior sobre la operación del sistema se definió como regla general11, sin que esto obstruya o entorpezca en absoluto la inspección y vigilancia, que puede ser previa. Enfatiza que a la luz de los artículos 20 y 24 de la ley 789 de 2002 resulta inobjetable la eliminación del control previo y de las autorizaciones anteriores, pues estas disposiciones buscan desarrollar la autonomía de las cajas de compensación12; razón por la cual el Gobierno no tenía facultades para desconocer esa situación y retornar a un modelo ya superado. - Violación del principio de autonomía de las cajas de compensación familiar. Expresa la demanda que al reconocer la importancia de las organizaciones sociales para la realización de fines de interés general la Constitución en su artículo 103 garantiza a las cajas de compensación familiar una autonomía en la gestión de sus asuntos. La ley 789 de 2002, afirma, es un desarrollo de ello; no obstante lo cual este atributo es desconocido por el Decreto 2595 de 2012 al otorgar a la SSF unas funciones que la ley no contempla en relación con asuntos

que son del resorte exclusivo de cada una de aquellas13. En su criterio “la 9 Folio 73. 10 Folio 79. 11 Folio 83. 12 Folio 85. 13 Folios 87-88. autonomía de las organizaciones sociales, entre ellas la de las Cajas de Compensación Familiar, es una consecuencia colectiva de la autonomía individual. Sin ella, el derecho a la autonomía de quienes pertenezcan a una organización social quedaría expuesto (sic) a injerencias indebidas del Estado”14. Y afirma que negar este atributo supone atentar contra el principio de pluralismo político, social y cultural que sanciona la Constitución en su artículo 1º, cerrando valiosos espacios de participación ciudadana en la gestión de asuntos públicos. Manifiesta que en virtud de la garantía constitucional de la autonomía atrás referida, y de conformidad con la jurisprudencia constitucional15, es imperativo reconocer la vigencia de un núcleo irreductible o mínimo de autonomía, que “ni el Gobierno Nacional ni las diferentes entidades que pertenecen al sector central de la Rama Ejecutiva del poder público –como es el caso de la Superintendencia de Subsidio Familiarpueden limitar y desconocer (…) en la implementación y ejecución de proyectos de inversión social, máxime cuando el legislador les ha otorgado plena autonomía en la ejecución de los mismos”16. Y sostiene que al establecer el control previo impugnado y condicionar sus obras e inversiones a la autorización de la SSF las disposiciones demandadas restringen ilegítimamente su posibilidad de obrar e invertir. - Desconocimiento del principio de buena fe.

Por último, afirma la demanda que aun cuando el artículo 83 de la Constitución proclama el principio de buena fe como un principio de lealtad que debe darse entre gobernantes y gobernados y pese a que las cajas de compensación familiar siempre han obrado de buena fe en la planeación, desarrollo y ejecución de sus programas y actividades, las disposiciones administrativas demandadas desconocen esta circunstancia y atentan contra dicho precepto superior. Esto, indica la actora, toda vez que al establecer el régimen de autorización previa impugnado, el Decreto que se demanda “no he hecho otra cosa que presumir la mala fe de las Cajas de Compensación Familiar, imponiéndoles una medida restrictiva, lo cual vulnera en forma palmaria el principio constitucional de la Buena Fe contenido en el artículo 83 de la Constitución Política”17. 14 Folio 89. 15 Se alude a la sentencia C-226 de 1997. 16 Folio 90. 17 Folio 95.

II. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Admitida y notificada en debida forma la demanda, las entidades demandadas presentaron su contestación a través de apoderado judicial, quienes no formularon excepciones sino que centraron su intervención en la defensa de la validez de las disposiciones acusadas con base en las siguientes razones: II.1. Departamento Administrativo de la Función Pública (DAFP). i) En relación con la supuesta infracción de normas superiores sostiene que resulta inexistente, ya que el Decreto atacado fue expedido por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades para reformar la estructura de la Administración que le otorga el artículo 189.16 de la Constitución y tuvo como

marco habilitante la ley 489 de 1997; las cuales, según ha sido admitido por la jurisprudencia constitucional y administrativa, son más amplias que la facultad reglamentaria habitual, pues frente a ellas la ley viene a constituir una especie de ley marco a desarrollar por el ejecutivo con mayor libertad de la que habitualmente se predica del reglamento ejecutivo común. ii) En lo atinente al régimen jurídico de las cajas de compensación familiar sostiene, con apoyo en la jurisprudencia del Consejo de Estado y en lo previsto por el artículo 20 de la ley 789 de 2002, que la función de inspección, vigilancia y control es uno de sus componentes esenciales. Por eso, afirma, no puede considerarse que las funciones asignadas a la SSF por las normas demandadas “de manera alguna excede[n] el régimen de autorización general o particular, que si bien dispone expresamente que el control se ejercerá por regla general de manera posterior, también señala que ello será sin perjuicio de las funciones de inspección y vigilancia y salvo en aquellas Cajas en que la Superintendencia del Subsidio Familiar mediante Resolución motivada así lo disponga”18. Por ende considera que las disposiciones atacadas constituyen un desarrollo adecuado tanto del artículo 189.16 de la Constitución como del artículo 54 de la ley 489 de 1998 y de los artículos 5 y 54 de la ley 25 de 1981. II.2. Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 18 Folio 125. i) Frente al señalamiento de falta de competencia del Presidente para expedir las disposiciones atacadas, señala que se trata de un argumento que no resulta

admisible por cuanto el Decreto 2595 de 2012 fue expedido en ejercicio de las facultades reconocidas por el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución, para cuyo ejercicio la jurisprudencia constitucional ha reconocido amplias facultades al ejecutivo19. Asimismo afirma que siendo el respeto al marco de los principios y reglas generales establecidas por la ley 489 de 1997 el único límite a esta competencia el ejecutivo goza de capacidad suficiente para hacer reformas estructurales al esquema organizacional de las entidades públicas nacionales20. Y agrega que según la jurisprudencia constitucional y administrativa que se ha ocupado de esta materia, en desarrollo de una ley marco como la 489 de 1997 el ejecutivo está facultado incluso para derogar leyes ordinarias y decretos, pues la Constitución excepcionalmente lo permite21. Con base en este razonamiento, afirma que el artículo 54 de la ley 489 de 1998 establece los criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno al ejercer la competencia que le reconoce el numeral 16 de la Constitución y sostiene que dicha facultad abarca “la potestad de reglamentar el régimen funcional que de manera general es establecido por el legislador ordinario al momento de crear la respectiva institución. Por tanto, siendo las expresiones acusadas connaturales al deber funcional asignado por la Ley a la Superintendencia de Subsidio Familiar y correspondiendo a esta última entidad la Supervisión de las Cajas de Compensación Familiar no hay razón para entender que las expresiones acusadas del Decreto 2595 de 2012 puedan ser contrarias a los textos constitucionales y legales”22. Concluye este apartado manifestando que el demandante debía haber acreditado

la infracción de los principios enunciados por el artículo 54 de la ley 489 de 1998, lo cual no ocurrió23. ii) Frente al señalamiento de desconocimiento de la autonomía de las cajas de compensación familiar, expresa que jurisprudencialmente se ha admitido que el 19 Folios 127 revés y 128 envés. 20 Folio 128 envés. 21 Folios 128 envés y revés. 22 Folio 130. 23 Idem. control que se ejerce sobre ellas está dirigido a garantizar que en su gestión prevalezca siempre el interés social y que el legislador, consciente de esta situación, tanto en el artículo 20 de la ley 789 como en disposiciones anteriores (caso del artículo 71 del Decreto 0341 de 1988), habilita a la Superintendencia a ejercer un control más allá de la simple autorización general. Agrega que aunque es cierto que el referido artículo 20 de la ley 789 de 2002 establece que por regla general el control se ejercerá de manera posterior, lo hace sin perjuicio de las facultades de inspección y vigilancia y con la salvedad de aquellas cajas frente a las cuales la misma Superintendencia disponga en resolución motivada que el control sea previo24. Y añade que la jurisprudencia administrativa ya ha validado esta clase de intervenciones25. II.3. Ministerio del Trabajo. i) Respecto de los cargos consistentes en la infracción de las normas superiores en que debía fundarse y la extralimitación en el ejercicio de la potestad reglamentaria, manifiesta que toda vez que se expidió con base en las facultades

que confiere el artículo 189.16 de la Constitución al Presidente de la República el Decreto 2595 ostenta la naturaleza de Decreto con fuerza de ley. Por ende, dice, “está en igualdad de rango jerárquico de una ley (…) es una norma con fuerza de ley, emanada del Gobierno en el ejercicio de una facultad originaria que le es otorgada directamente por la Constitución”26. Por este motivo, en su criterio “[n]o es predicable entonces decir que el decreto va más allá de lo contemplado en el artículo 20 de la Ley 789 de 2002, pues estas dos normas tienen igualdad jerárquica”27. Y afirma que a la vista de esta situación se debe entender que la ley posterior derogó a la anterior y en consecuencia resulta forzoso concluir que el Decreto 2595 de 2012 derogó tácitamente el artículo 20 de la ley 789 de 2002 en lo atinente a las expresiones demandadas28. En su criterio, “[p]or tratarse de normas de igual jerarquía, puede entonces afirmarse que existió una derogatoria 24 Folio 132. 25 Alude a la sentencia del 6 de diciembre de 2001, Exp. 6132, de la Sección Primera del Consejo de Estado. C.P.: Manuel Urueta Ayola. 26 Folio 139. 27 Idem. 28 Folios 140-142. tácita por parte del ejecutivo, entonces, mal podría decirse que permanece vigente un régimen de autorización general”29. Aduce igualmente que el artículo 63 de la ley 21 de 1982 le reconoce a la SSF la facultad de autorizar obras y programas de las cajas de compensación familiar, de modo que lo que hizo el Decreto atacado fue “retomar esa decisión que

inicialmente le había sido asignada, para que de manera eficiente y de acuerdo con los postulados constitucionales y legales apruebe las inversiones que realicen las Cajas, dado que como nos encontramos en un Estado Social de Derecho se debe garantizar la finalidad primaria como es que con las inversiones que realicen las Cor