CE-11001-03-24-000-2013-00442-00-2014

MEDIDAS CAUTELARES – Procedencia / SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Requisitos / ACTO DE TITULACIÓN PROFESIONAL – Son actos administrativos susceptibles de control jurisdiccional / SUSPENSIÓN DE TÍTULO DE ABOGADO – Por haber sido obtenido por medios fraudulentos / SUSPENSIÓN DE TÍTULO DE ESPECIALISTA – Al haber sido otorgado sin el lleno de los requisitos El tercero interesado en las resultas del presente proceso, aportando pruebas fraudulentas, obtuvo el título de abogado del Colegio Mayor Nuestra Señora del Rosario, es decir, para que le otorgaran el título de pregrado hizo incurrir en error a la institución educativa respecto de su conocimiento del manejo de una segunda lengua. Como el tercero interesado no cumplía con los requisitos para obtener el título de abogado tampoco podía otorgársele el título de posgrado porque el primero es prerrequisito indispensable del segundo. Por lo expuesto, el Despacho considera que hay lugar a decretar la suspensión provisional de los actos enjuiciados toda vez que del análisis realizado en esta etapa del proceso se evidencia una transgresión que amerita adoptar la medida cautelar solicitada, por cuanto no son ciertos los hechos que sirvieron de fundamento a los actos acusados.

SÍNTESIS DEL CASO: El Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario, junto con la demanda de nulidad, solicitó la suspensión provisional de las Actas de Grado 147-02-09 de 2009 y 11023 de 2010, y los Diplomas Núm. 3308 y 1633, mediante las cuales se otorgó el título profesional de abogado al señor Cesar

Augusto Franco Vargas, como también el título de Especialista en Derecho Administrativo, argumentó que las normas infringidas son las contenidas en los artículos 24 y 28 de la Ley 30 de 1992, las cuales definen que es un título académico, y a su vez reconoce que las Instituciones de Educación Superior ejercen autonomía universitaria, es allí donde la presente institución sustentó que el referido señor, no cumple con los requisitos de grado. El Consejero sustanciador decretó la suspensión provisional de los actos.

NOTA DE RELATORIA: Ver autos Consejo de Estado, Sección Primera, de 31 de julio de 2013, Radicación 11001-03-24-000-2013-00018-00; de 3 de diciembre de 2012, Radicación 11001-03-24-000-2012-00290-00, del C.P. Guillermo Vargas Ayala; Ver Sentencias, Consejo de Estado, Sección Primera, de 16 de diciembre de 1994, Radicación 2710, C.P. Ernesto Rafael Ariza Muñoz; de 30 de abril de

1996, Radicación 1968, C.P. Libardo Rodríguez FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA – ARTÍCULO 238 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 229 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 231

NORMA DEMANDADA: ACTA DE GRADO 147-02-09 DE 2009 (14 de diciembre)

COLEGIO MAYOR NUESTRA SEÑORA DEL ROSARIO (Suspendida) / DIPLOMA

3308 COLEGIO MAYOR NUESTRA SEÑORA DEL ROSARIO (Suspendido) /

ACTA DE GRADO 11023 DE 2010 (3 de diciembre) COLEGIO MAYOR

NUESTRA SEÑORA DEL ROSARIO (Suspendida) / DIPLOMA 1633 COLEGIO

MAYOR NUESTRA SEÑORA DEL ROSARIO (Suspendido)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: GUILLERMO VARGAS AYALA

Bogotá, D.C., veinte (20) de marzo de dos mil catorce (2014) Radicación número: 11001-03-24-000-2013-00442-00

Actor: COLEGIO MAYOR DE NUESTRA SEÑORA DEL ROSARIO

Demandado: COLEGIO MAYOR DE NUESTRA SEÑORA DEL ROSARIO Tercero interesado: CESAR AUGUSTO FRANCO VARGAS Se decide sobre la solicitud de suspensión provisional que, a través del medio de control de simple nulidad previsto en el artículo 137 del C.P.A.C.A. promueve el Colegio Mayor de Nuestra Señora de Rosario contra el Acta de Grado 147-02-09 del 14 de diciembre de 2009 y el Diploma N° 33081, y el Acta de Grado 11023 del 3 de diciembre de 2010 y el Diploma N° 16332 expedidos por el Colegio Mayor

Nuestra Señora del Rosario.

I. La solicitud de suspensión provisional En un acápite especial de la demanda se solicita la suspensión provisional de los actos acusados cuyo parte resolutiva es la siguiente:

“ACTA DE GRADO DEL DÍA 14 DE DICIEMBRE DE 2009

ACTA 147-02-09

En la ciudad de Bogotá D.C., a las diez de la mañana, del decimo

cuarto (14) día del mes de diciembre de dos mil nueve (2009), en el Aula Máxima de este colegio Mayor Nuestra señora del rosario, bajo la presidencia del Doctor Luis enrique Nieto Secretario General de este Colegio Mayor y con la asistencia del Doctor Juan Jacobo Calderón Villegas, orador invitado, se instaló la sesión de grado público de los siguientes alumnos de la facultad. 1 Mediante los cuales se le otorga el título profesional de abogado al señor Cesar Augusto Franco Vargas, identificado con cédula de ciudadanía N° 80’187.421. de Bogotá D.C. (Registrado bajo el serial N° 28103, libro 25, folio 52) 2 Mediante los cuales se le otorga el título de especialista en derecho administrativo al señor Cesar Augusto Franco Vargas, identificado con cédula de ciudadanía N° 80’187.421 de Bogotá D.C. (Registrado bajo el serial N° 30568, libro 27, folio 28) El Señor Cesar Augusto Franco Vargas, identificado con cédula de ciudadanía N° 80’187.421 de Bogotá, presentó y aprobó los exámenes preparatorios de grado y realizó primer semestre de la Maestría en la modalidad de sistema coterminal, cumpliendo de esta forma con el requisito de grado de conformidad con lo dispuesto en el Decreto Rectoral N° 763 del 13 de enero de 2003. Recibió el Diploma N° 3308 registrado bajo el serial N° 28103, folio 52, libro 25. El señor decano de la facultad de Jurisprudencia de este Colegio Mayor, procedió a tomar el juramento por cuyo tenor se obliga ante

Dios a guardar las constituciones de este Claustro y de la República, y a poner de presente el grave e inobjetable compromiso que de esa manera asume. Posteriormente hizo entrega a los nuevos profesionales de las letras académicas que los acredita como abogados de este Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario de acuerdo con sus constituciones. El Acuerdo Celebrado entre el Gobierno Nacional y la Honorable Consiliatura el 12 de julio de 1905, las Leyes 89 de 1892, 39 de 1903, 30 de 1992 y el artículo 69 de la constitución Nacional. El Doctor Juan Jacobo Calderón Villegas, orador invitado, dirigió a los asistentes el discurso de clausura. Hecho lo anterior se levantó la sesión.

ALEJANDRO VANEGAS FRANCO

Decano Facultad de Jurisprudencia” “Acta Individual de Grado N° 11023 En la ciudad de Bogotá D.C., el día tres (03) de diciembre de dos mil diez (2010) siendo las 09:00h, se llevó a cabo el acto de graduación por el cual el Colegio Mayor Nuestra Señora del Rosario confirió el titulo de:

ESPECIALISTA EN DERECHO ADMINISTRATIVO

A CESAR AUGUSTO FRANCO VARGAS Identificado con Cédula de Ciudadanía N° 80187421, quien cumplió con los requisitos académicos reglamentarios y las normas legales y recibió el diploma N° 1633, registrado bajo el N° 30568 del libro N° 27 folio 28. Esta acta se encuentra contenida en el Acta General de Grado firmada por: NOHRA PABÓN FERNÁNDEZ Vicerrectora MARÍA VICTORIA RAMÍREZ PÉREZ Secretaría Académica de

posgrados” El actor recuerda que la Ley 30 de 1992 en su artículo 24 define que es un título académico3, y por su parte el artículo 28 reconoce a las Instituciones de Educación Superior el ejercicio de su autonomía universitaria4. Sostiene que de conformidad con esa autonomía, la Universidad estableció en su Reglamento Académico de Pregrado5 como requisitos de grado los siguientes: 3 Artículo 24. El título, es el reconocimiento expreso de carácter académico, otorgado a una persona natural, a la culminación de un programa, por haber adquirido un saber determinado en una Institución de Educación Superior. Tal reconocimiento se hará constar en un diploma. El otorgamiento de títulos en la Educación Superior es de competencia exclusiva de las instituciones de ese nivel de conformidad con la presente Ley. Parágrafo. En los títulos que otorguen las instituciones de Educación Superior se dejará constancia de su correspondiente Personería Jurídica. 4 Artículo 28. La autonomía universitaria consagrada en la Constitución Política de Colombia y de conformidad con la presente Ley, reconoce a las universidades el derecho a darse y modificar sus estatutos, designar sus autoridades académicas y administrativas, crear, organizar y desarrollar sus programas académicos, definir y organizar sus labores formativas, académicas, docentes, científicas y culturales, otorgar los títulos correspondientes, seleccionar a sus profesores, admitir a sus alumnos y adoptar sus correspondientes regímenes y establecer, arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión social y de su función institucional.

1. Haber cursado y aprobado todos los créditos de las asignaturas

correspondientes al plan de estudios del programa en el que está matriculado. Se entenderá como no cumplido este requisito, si se encontraren créditos de cualquier asignatura reprobados.

2. Haber presentado y aprobado las evaluaciones o trabajos de grado, si los hubiere, de a cuerdo con la reglamentación de cada programa académico.

3. Haber aprobado un examen de suficiencia de segunda o tercera lengua reconocido por la universidad, de acuerdo con la reglamentación correspondiente para cada programa. Para tal efecto, el estudiante deberá acreditar ante el Secretario académico de la unidad Académica la que pertenece, la presentación y aprobación de éste. Los estudiantes que hayan aprobado exámenes de suficiencia en otro idioma deberán presentarlos para estudio y homologación ante la Secretaría Académica de

la Escuela de Ciencias Humanas.

4. Haber cancelado los derechos de Grado y encontrarse a Paz y Salvo con la Sindicatura, la Biblioteca o cualquier otra dependencia de la Universidad.

De otro lado, recuerda que el artículo 11 de la Ley 30 de 1992 definió los programas de especialización6 y, por su parte el Reglamento de Posgrados de esa universidad7 estableció como requisitos para ingresar y cursar un programa de posgrado los siguientes:

1. Estar inscrito en la forma y dentro de los términos establecidos por la universidad.

2. Poseer Titulo de pregrado o su equivalente, de a cuerdo con los Tratados Internacionales vigentes para Colombia y las normas que determine el

Gobierno Nacional.

3. Presentar y aprobar las pruebas de ingreso que determine cada programa.

4. Los demás que la Universidad exija en su política de admisiones.

5 Decreto Rectoral 826 de 2004 6 Artículo 11. Los programas de especialización son aquellos que se desarrollan con posterioridad a un programa de pregrado y posibilitan el perfeccionamiento en la misma ocupación, profesión, disciplina o áreas afines o complementarias. 7 Decreto Rectoral 980 de 2007. Señala que el titulo de pregrado es otorgado previa acreditación de los requisitos del mismo, según los documentos aportados por el estudiante. Con posterioridad se comprueba que existe fraude en el certificado correspondiente a la acreditación de la segunda lengua, hecho que es reconocido por el titulado en el proceso disciplinario. Concluye que el señor Cesar Augusto Franco Vargas, actualmente no cumple con uno de los requisitos exigidos para optar por el titulo de pregrado y por tanto no acreditaría el requisito para la titulación en el programa de posgrado en especialización.

II. Contestación del interesado Según obra en el expediente durante el término de traslado el interesado guardó silencio.

III. Para resolver, se considera: 3.1. Consideraciones de las medidas cautelares en el CPACA En el Artículo 229 del CPACA se describen las medidas cautelares así: “En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo.”

“La decisión sobre la medida cautelar no significa prejuzgamiento.” “La medida cautelar en los procesos que tengan por finalidad la defensa y protección de los intereses colectivos y en los procesos de tutela de conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo se regirán por lo dispuesto en este capítulo y podrán ser decretadas de oficio”. De la anterior definición se puede concluir que:  El Juez puede adoptar la(s) medida(s) cautelar(es) que considere necesaria(s) para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia.  Las medidas anticipadas pueden ser solicitadas y decretadas en cualquier clase de proceso declarativo que se tramite en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, y ya no solo en los juicios de anulación de actos administrativos.  El Juez podrá ordenarlas una vez presentada la demanda, en cualquier estado del proceso.  La solicitud deberá estar sustentada por la parte y tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda.  En las acciones populares y de tutela el Juez puede decretar de oficio las medidas cautelares.  El Juez deberá motivar debidamente la medida.  El decreto de medidas cautelares no constituye prejuzgamiento.- En efecto, con el ánimo de superar los temores y las reservas que siempre acompañaron a los jueces respecto del decreto de la suspensión provisional en vigencia de la legislación anterior, célebre por su escasa efectividad producto de las extremas exigencias que la jurisprudencia le impuso para salvaguardar su

imparcialidad, el inciso segundo del artículo 229 CPACA expresamente dispone que “[l]a decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento”. De lo que se trata, entonces, con esta norma, es brindar a los jueces “la tranquilidad de que se trata de mecanismos meramente cautelares, que en nada afectan ni influyen en la decisión final del fondo del asunto sub lite”8. Una suerte de presunción iure et de 8 GONZALEZ REY, Sergio. “Comentario a los artículos 229-241 CPACA”, en Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2013, p. 492. iure sobre cómo acceder a la medida no afecta la imparcialidad del Juez ni compromete su capacidad de discernimiento ni poder de decisión, que busca además promover la efectividad del nuevo régimen cautelar introducido. La jurisprudencia ya ha sido señalado que este enunciado debe ser visto como un límite a la autorización que se otorga al Juez para que analice los hechos, las pruebas y los fundamentos del caso, pues es evidente que por tratarse de una primera aproximación al asunto este análisis debe ser apenas preliminar, razón por la cual no puede suponer un examen de fondo o “prejuzgamiento” de la causa9. La carga de argumentación y probatoria que debe asumir quien solicita la medida cautelar garantizan que el Juez tenga suficientes elementos de juicio para emprender esta valoración sin tener que desplegar un esfuerzo analítico propio de la fase final del juicio ni renunciar ni relevarse del examen más profundo que debe preceder a la sentencia.

3.2. Requisitos para decretar la suspensión provisional de actuaciones administrativas.- La medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos que era la única medida cautelar en el CCA, continuó en el CPACA. En efecto: 3.2.1.- Conforme a lo dispuesto en el artículo 238 de la Constitución Política, la jurisdicción de lo contencioso administrativo podrá suspender provisionalmente los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial por los motivos y con los requisitos que establezca la ley. 3.2.2.- El anterior Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984), establecía que esta medida estaba sujeta a que la contradicción con las disposiciones invocadas como fundamento de la solicitud de suspensión fuera manifiesta y apreciada por confrontación directa con el acto demandado. Así, no permitía que el Juez pudiera realizar un estudio del caso, pues la trasgresión debía ser ostensible, y como tal, no podía implicar esfuerzo analítico alguno. 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto del 31 de julio de 2013, Rad. No. 110010324000 2013 00018 00. C.P.: Guillermo Vargas Ayala. 3.2.3.- Ahora bien, el Código ha establecido que la medida de suspensión de actuaciones administrativas solo se deberá acoger cuando se considere que no existe otra posibilidad de conjurar o superar la situación que dé lugar a su adopción y, en todo caso, en cuanto ello fuere posible el Juez o Magistrado

Ponente indicará las condiciones o señalará las pautas que deba observar la parte demandada para que pueda reanudar el procedimiento o actuación sobre la cual recaiga la medida. 3.2.4.- El CPACA10 define un conjunto de requisitos para la procedencia de la medida de suspensión provisional –tanto en acciones de nulidad simple como de nulidad y restablecimiento del derechoy define de forma general los requerimientos que debe hacer el Juez en los demás eventos. En efecto el inciso primero del Artículo 231 del CPACA, ordena: “Artículo 231.- Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos”. Como la jurisprudencia ha resaltado, se trata de “una reforma sustancial, si se tiene en cuenta que (…) habilita al Juez a realizar un estudio no simplemente superficial de la solicitud de la medida sino que incluye la apreciación de las pruebas aportadas al efecto”11. Esto, por cuanto en el marco de la nueva normatividad establecida en el CPACA, para la suspensión provisional se prescindió de la “manifiesta infracción” hasta allí vigente, lo cual se ha interpretado en el sentido que “la nueva normativa presenta una variación significativa en la

regulación de esta figura, por cuanto la norma obliga al Juez administrativo a realizar el análisis entre el acto y las normas invocadas como transgredidas y a estudiar las pruebas allegadas con la solicitud”12. 10 Inciso primero del Artículo 231 del C.P.A.C.A.. 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto del 31 de julio de 2013, Rad. No. 110010324000 2013 00018 00. C.P.: Guillermo Vargas Ayala. 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto del 3 de diciembre de 2012, Rad. No. 11001-03-24-000-2012-00290-00. C.P.: Guillermo Vargas Ayala. En este sentido se observa que, para que se decrete la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo resulta necesario que del análisis realizado por el Juez, se concluya que existe violación a las normas invocadas en la demanda o en el escrito contentivo de la solicitud. Lógicamente esta regulación especial de la suspensión provisional no puede significar que en los juicios de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho únicamente resulte procedente esta medida cautelar. Dado el principio general sentado por el Código13 respecto de la posibilidad de decretar las medidas que mejor se ajusten a las particularidades del caso cuando quiera que se cumplan los requisitos previstos para ello se impone entender que la suspensión provisional de un acto administrativo puede verse acompañada de otras medidas previas: sería el caso, por ejemplo, de una de tipo suspensivo de actuación si se está, por

hipótesis, frente a la solicitud de suspensión de la licencia ambiental para la construcción de una obra, cuya paralización podrá también requerirse; o de tipo anticipativo si se está, por ejemplo, frente a una reclamación contra un acto que deniega el reconocimiento de un derecho, cuya suspensión se solicita, y se acompaña del pedido de anticipación de reconocimiento provisional del derecho. La naturaleza de los actos de titulación profesional expedidos por instituciones de educación superior tienen el carácter de actos administrativos susceptibles de control jurisdiccional, por ser emitidos en cumplimiento de la función pública de educación. Al respecto el criterio de la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido el siguiente: “(…) Sea lo primero advertir que la jurisprudencia de esta Corporación ha distinguido entre actos meramente académicos, que escapan al control jurisdiccional, como sería, por ejemplo, los relacionados con una evaluación académica; y actos académicos, que tiene el carácter de administrativos, por ser consecuencia del cumplimiento de una función administrativa – la de educación-, pues son expedidos por las instituciones de educación superior, sean públicas o privadas, en virtud de la delegación que el Estado les ha hecho de dicha función, 13 Artículo 229 del CPACA. verbigracia (NOTA DE RELATORIA: reitera sentencias de 16 de diciembre de 1994 expediente núm.: 2710, Consejero ponente Dr. Ernesto Rafael Ariza Muñoz; y de 30 de abril de 1996, expediente núm.: 1968 Consejero Ponente Dr. Libardo Rodríguez). Los actos administrativos cuya suspensión se solicita son: I) el Acta de Grado 14702-09 del 14 de diciembre de 2009; II) el Diploma N° 3308; III) el Acta de Grado 11023 del 3 de diciembre de 2010; y IV) el Diploma N° 1633 expedidas por el Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario. 3.3. Por su parte, las normas legales que se consideran manifiestamente infringidas son las contenidas en los artículos 24 y 28 de la Ley 30 de 1992. 3.4.- Ahora bien, visto el contenido de la solicitud de suspensión provisional formulada, y una vez confrontadas las disposiciones demandadas con las normas que se invocan como fundamento de dicha petición y las pruebas allegadas al proceso, el Despacho llega a la conclusión deben suspenderse de forma provisional los efectos de los actos demandados por cuanto: En el proceso disciplinario iniciado por la Facultad de Jurisprudencia –Pregrado del Colegio Mayor Nuestra Señora del Rosario contra César Augusto Franco Vargas14 se estableció que:  Cesar Augusto Franco Vargas, aceptó que en su calidad de estudiante de pregrado de la Facultad de Jurisprudencia del Colegio Mayor Nuestra Señora del Rosario, para cumplir con el requisito de grado allegó certificado de suficiencia de segunda lengua, sin haber cursado ni aprobado curso alguno.  El anterior certificado fue expedido por una funcionaria del centro de idiomas Wall Street Instituite, sin facultades para ello, mediante el pago de una suma de dinero. De lo anterior se desprende que el tercero interesado en las resultas del presente proceso, aportando pruebas fraudulentas, obtuvo el título de abogado del Colegio

Mayor Nuestra Señora del Rosario, es decir, para que le otorgaran el titulo de 14 Proceso Disciplinario N° 39/11. pregrado hizo incurrir en error a la institución educativa respecto de su conocimiento del manejo de una segunda lengua. Como el tercero interesado no cumplía con los requisitos para obtener el título de abogado tampoco podía otorgársele el titulo de posgrado porque el primero es prerrequisito indispensable del segundo. Por lo expuesto, el Despacho considera que hay lugar a decretar la suspensión provisional de los actos enjuiciados toda vez que del análisis realizado en esta etapa del proceso se evidencia una transgresión que amerita adoptar la medida cautelar solicitada, por cuanto no son ciertos los hechos que sirvieron de fundamento a los actos acusados. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, RESUELVE: DECRETAR la suspensión provisional de los siguientes actos administrativos: Acta de Grado 147-02-09 del 14 de diciembre de 2009 y el Diploma N° 3308 “Mediante los cuales se le otorga el título profesional de abogado al señor Cesar Augusto Franco Vargas, identificado con cédula de ciudadanía N° 80’187.421 de Bogotá D.C.”, y el Acta de Grado 11023 del 3 de diciembre de 2010 y el Diploma N° 1633 “Mediante los cuales se le otorga el título profesional de abogado al señor Cesar Augusto Franco Vargas, identificado con cédula de ciudadanía N° 80’187.421 de Bogotá” D.C. expedidas por el Colegio Mayor Nuestra Señora del Rosario. Notifíquese y cúmplase,

GUILLERMO VARGAS AYALA

Consejero de Estado