CE-11001-03-24-000-2015-00109-00-2020

RECURSO DE SÚPLICA - Frente a decisión que decreta la suspensión provisional de un acto administrativo / SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL - Respecto del acto por medio del cual se definen los procedimientos y condiciones de inscripción de los Prestadores de Servicios de Salud y de habilitación de servicios de Salud / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Surge como resultado de la confrontación del acto administrativo demandado con las normas superiores señaladas por el interesado o el estudio de las pruebas allegadas / MEDICINAS Y TERAPIAS ALTERNATIVAS Y COMPLEMENTARIAS – Ejercicio / PRÁCTICA DE LA MEDICINA ALTERNATIVA – La pueden ejercer los profesionales autorizados para ejercer una profesión del área de la salud / PRÁCTICA DE LA MEDICINA ALTERNATIVA – Puede ser de manera general por los profesionales del área de la salud y no solo por los profesionales de la medicina / PROFESIONALES DEL ÁREA DE LA SALUD – Concepto / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Procede respecto de la expresión “de la medicina” prevista en el artículo 2.3.2.3. de la Resolución número 00002003 de 2014 [E]l Consejero sustanciador del proceso, a solicitud del accionante, decidió suspender provisionalmente los efectos de las expresiones “medicinas”, “de la medicina” y “de las medicinas” contenidas en el acto administrativo cuestionado, por cuanto, a su juicio, transgreden lo previsto en la Ley 1164 de 2007, que en sus artículos 19 y 21 establece la autorización de manera general para que los

profesionales de la salud puedan ejercer la medicina y las terapias alternativas sin limitarlo únicamente a los profesionales de la medicina, como sí lo hace el acto acusado.[…] [E]s evidente que los artículos [19 y 21 de la Ley 1164 de 2007] invocados como vulnerados expresamente establecen una autorización de manera general a todos los profesionales de la salud para que puedan ejercer la medicina y terapias alternativas, sin que dichas prácticas se restrinjan solo a los profesionales de la medicina. Por su parte, la Resolución acusada decidió regular de manera independiente lo relacionado con el talento humano habilitado para prestar los servicios de medicina y terapias alternativas, estableciendo expresamente para el caso de la medicina alternativa, que podía ser practicada por un “[…] profesional de la medicina que acredite la respectiva certificación académica de cada una de las medicinas alternativas ofertadas […]”. En este orden de ideas, la Sala advierte que si la Ley 1164 de 2007 expresamente estableció que todos los profesionales de la salud estaban habilitados para ejercer la medicina y terapias alternativas dentro del ámbito de su competencia, no resulta procedente la limitación prevista en el acto administrativo cuestionado, pues los médicos no son los únicos profesionales de la salud. En efecto, el artículo 2º del Decreto 4192 de 9 de noviembre de 2010 […] define a la profesión de la salud. […] En virtud de lo anterior, la Sala confirmará parcialmente el auto de 22 de octubre de 2019, en lo que respecta a la suspensión provisional de los efectos de la expresión “de la medicina” en el ítem denominado

“Criterio cuenta con” contenido en el artículo 2.3.2.3. de la Resolución 00002003 de 28 de mayo de 2014 expedida por el Ministerio, dado que se cumplen los requisitos para ser decretada. RECURSO DE SÚPLICA - Frente a decisión que decreta la suspensión provisional de un acto administrativo / SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL - Respecto del acto por medio del cual se definen los procedimientos y condiciones de inscripción de los Prestadores de Servicios de Salud y de habilitación de servicios de Salud / MEDICINAS Y TERAPIAS ALTERNATIVAS Y COMPLEMENTARIAS – Denominación / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – No procede respecto de las expresiones “medicinas” y “de las medicinas” contenidas en el artículo 2.3.2.3. de la Resolución número 00002003 de 2014, puesto que estas se refieren al nombre del área de la salud / REVOCATORIA PARCIAL DEL

AUTO SUPLICADO

[E]l Consejero sustanciador del proceso, a solicitud del accionante, decidió suspender provisionalmente los efectos de las expresiones “medicinas”, “de la medicina” y “de las medicinas” contenidas en el acto administrativo cuestionado, por cuanto, a su juicio, transgreden lo previsto en la Ley 1164 de 2007, que en sus artículos 19 y 21 establece la autorización de manera general para que los profesionales de la salud puedan ejercer la medicina y las terapias alternativas sin limitarlo únicamente a los profesionales de la medicina, como sí lo hace el acto

acusado.[…] Ahora, es pertinente advertir que el auto objeto de estudio no solo suspendió provisionalmente los efectos de la expresión señalada sino también de las palabras “medicinas” y “de las medicinas” en los ítems denominados “Servicio” y “Criterio cuenta con” contenidas en el acto administrativo demandado. Sin embargo, la Sala considera que no hay lugar a decretar la medida cautelar solicitada respecto a estas últimas expresiones, pues las mismas no se refieren a la condición de profesional habilitado para practicar la medicina alternativa sino al nombre de esta área de la salud. […] [S]e revocará la medida cautelar decretada en lo referente a las expresiones “medicina” y “de las medicinas” en los ítems denominados “Servicio” y “Criterio cuenta con” contenidos en el artículo 2.3.2.3. de la Resolución 00002003 de 28 de mayo de 2014 expedida por el Ministerio, toda vez que no desconocen las normas invocadas por el actor. MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Requisitos de procedencia / SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – No se encuentra supeditada a la manifiesta infracción de la norma invocada / MEDIDAS CAUTELARES – Análisis inicial no implica prejuzgamiento / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA A voces del artículo 231 del CPACA, la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos procede por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la respectiva solicitud, «cuando tal violación surja del análisis del acto

demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud». […] [S]e puede concluir que los requisitos para la procedencia de la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo son los siguientes: i) que se invoque a petición de parte, ii) que exista una violación que surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud y, iii) si se trata de un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que se acredite, de manera sumaria, los perjuicios que se alegan como causados. […] En efecto, para suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo lo único que se debe acreditar son los tres requisitos antes mencionados, si se trata de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, o solo los dos primeros si lo que se estudia es una demanda de nulidad, dado que las demás exigencias a que se refiere el artículo 231 CPACA son aplicaciones a las medidas cautelares diferentes a la establecida en el numeral 3 del artículo 230 ibidem. […] Igualmente, es menester destacar que en relación con el anterior Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 2 de enero de 1984), la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos ya no está supeditaba a la manifiesta infracción de la norma invocada, dado que el CPACA modificó sustancialmente dicha exigencia al referirse a una vulneración que surja de la confrontación de legalidad que debe efectuar el Juez de la medida, es decir, del

análisis inicial de legalidad del acto acusado, de cara a las disposiciones que se estiman infringidas. Acerca de la manera en la que el Juez aborda este análisis inicial, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en la citada providencia de 17 de marzo de 2015 […] [E]s importante la prevención efectuada por el legislador al advertir que la decisión sobre la medida cautelar de ningún modo implica prejuzgamiento, teniendo en cuenta que, como lo ha precisado la Jurisprudencia de esta Sala, se trata de «mecanismos meramente cautelares, que en nada afectan ni influyen en la decisión final del fondo del asunto».

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 230 NUMERAL 3 / LEY 1437

DE 2011 – ARTÍCULO 231 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 243 NUMERAL 2 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 246 / LEY 1164 DE 2007 – ARTÍCULO 19 / LEY 1164 DE 2007 – ARTÍCULO 21 / DECRETO 4192 DE 2010 – ARTÍCULO 2

NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 00002003 DE 2014 (28 de mayo)

MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL – ARTÍCULO 2.3.2.3

(Suspendido parcialmente) NOTA DE RELATORÍA: Ver providencias, Consejo de Estado, Sala Plena y Sección Primera, de 17 de marzo de 2015, Radiación 11001-03-15-000-2014-03799-00, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez; y de 11 de marzo de 2014, Radicación 11001-03-24-0002013-00503-00, C.P Guillermo Vargas Ayala

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejera ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

Bogotá, D. C., treinta (30) de abril de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-24-000-2015-00109-00

Actor: JAVIER ALBERTO ÁLVAREZ CAÑÓN

Demandado: MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL - MinSalud Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Asunto: Resuelve recurso ordinario de súplica.

TESIS: SE CONFIRMA EL AUTO SUPLICADO. LOS APARTES DEL ACTO

ADMINISTRATIVO CONTROVERTIDO DESCONOCEN NORMAS DE

CARÁCTER SUPERIOR AL LIMITAR LA PRÁCTICA DE LA MEDICINA

ALTERNATIVA UNICAMENTE A LOS PROFESIONALES DE LA MEDICINA.

AUTO INTERLOCUTORIO La Sala decide el recurso ordinario de súplica oportunamente interpuesto por el MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL1, contra el auto de 22 de octubre de 2019, proferido por el Consejero OSWALDO GIRALDO LÓPEZ, por medio del cual se decretó la medida cautelar de suspensión provisional de las expresiones “medicinas”, “de la medicina” y “de las medicinas” contenidas en el artículo 2.3.2.3. de la Resolución 00002003 de 28 de mayo de 2014, “Por la cual 1 En adelante el Ministerio. se definen los procedimientos y condiciones de inscripción de los

Prestadores de Servicios de Salud y de habilitación de servicios de Salud”, expedida por la referida cartera ministerial. I.- FUNDAMENTOS DEL AUTO SUPLICADO El Consejero conductor del proceso mediante auto de 22 de octubre de 2019, decretó la suspensión provisional de las expresiones “medicinas”, “de la medicina” y “de las medicinas” contenidas en el artículo 2.3.2.3. de la Resolución 00002003 de 28 de mayo de 2014, señalando que los mencionados apartes establecen una limitante al restringir el ejercicio de la medicina alternativa solo a los profesionales de la medicina, sin tener en cuenta que la Ley 1164 de 3 de octubre de 20072, habilitó de manera general a todos los profesionales de la salud para desarrollar dicha especialidad. Para el efecto, señaló que de la lectura de los artículos 19 y 21 de la Ley 1164 de 2007, se desprende que el propósito del legislador fue autorizar de manera general a los profesionales de la salud para ejercer tanto la medicina como las terapias alternativas sin limitarlo únicamente a los profesionales de la medicina, como sí lo hizo el acto acusado. Finalmente, agregó que también le asiste razón al accionante al afirmar que el acto acusado vulnera el derecho al trabajo de los profesionales que se especializaron en medicinas alternativas, toda vez que, de conformidad con lo dispuesto por la jurisprudencia constitucional, vulnera el núcleo esencial del mencionado precepto toda acción u omisión que impide el ejercicio de la facultad de desarrollar una labor remunerada en un espacio y tiempo, como ocurre en el

presente caso. 2 “Por la cual se dictan disposiciones en materia del Talento Humano en Salud”. II.- FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE SÚPLICA El Ministerio, a través de apoderado, solicitó que se revoque el auto de 22 de octubre de 2019, que decretó la suspensión provisional de las expresiones “medicinas”, “de la medicina” y “de las medicinas” contenidas en la Resolución 00002003 de 28 de mayo de 2014 y, en su lugar, se mantenga la vigencia de las expresiones acusadas. Adujo que en la decisión recurrida se incurrió en un prejuzgamiento, pues lo decidido implica que se realice un estudio del fondo del asunto, lo que contraría lo establecido en el artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -en adelante CPACA-, que prevé que la transgresión debe ser ostensible y no debe implicar profundos razonamientos. Señaló que el acto administrativo cuestionado fue expedido por el Ministerio, precisamente, con fundamento en la normativa que regula el ejercicio de las profesiones del área de la salud, las cuales se encuentran limitadas toda vez que resulta necesaria una experticia que sólo lo dan los estudios específicos para su desempeño. Precisó que la Resolución objeto de estudio tuvo como sustento jurídico, entre otros, los artículos 18 y 19 de la Ley 1164 de 2007, que establecen que los médicos autorizados para ejercer el área de la salud podrán utilizar la medicina alternativa desde el ejercicio propio de su profesión, así como los terapistas podrán usarla en el ámbito de la suya, debido a que para el sistema de salud es

muy importante que ninguna persona realice actividades de atención en salud o ejerza competencias para las que no está autorizada. Sostuvo que para la habilitación del servicio de Medicinas Alternativas se requiere de un profesional con título universitario de médico y certificación académica expedida por una institución de educación superior que acredite un posgrado en la respectiva medicina alternativa que se pretende ejercer. Indicó que, tal y como se evidencia en el Registro Especial de Prestadores de Salud, cada medicina y terapia alternativa cuentan con un código de habilitación independiente, que requiere un título académico en una profesión del área de la salud y un certificado de formación de la terapia alternativa ofertada, las cuales según la Resolución 00002003 de 2014, son bioenergética, terapia con filtros y terapias manuales, entre otras. Afirmó que con la expedición de la Resolución cuestionada se pretendió mitigar los riesgos a los que se pueden enfrentar los usuarios del sistema de salud por el uso inadecuado por parte de quienes deben prestar los servicios de medicinas y terapias alternativas, de tal forma que, a su juicio, la norma no restringe, limita ni viola el derecho al ejercicio de la profesión, sino que establece unos mínimos que resultan de vital importancia para el desarrollo de la prestación del servicio. Puso de presente que la decisión recurrida omitió realizar una adecuada ponderación de los derechos, pues se fundamentó en la presunta vulneración del derecho al trabajo y no tuvo en cuenta que decretar la suspensión provisional de las referidas expresiones, desconoce seriamente preceptos de orden superior como la salud y la vida y puede generar un perjuicio irremediable para todo el

sistema de salud y sus usuarios. Por último, aseguró que el acto administrativo acusado se expidió desde 28 de mayo de 2014, es decir que ha producido efectos desde hace más de 5 años, por lo que se perdió la oportunidad de decretar la medida cautelar solicitada. III.- CONSIDERACIONES DE LA SALA De conformidad con el artículo 246 del CPACA, el recurso ordinario de súplica procede en todas las instancias contra los autos interlocutorios proferidos por el ponente, que por su misma naturaleza serían apelables, de haberse dictado por el inferior. En consecuencia, teniendo en cuenta que el auto que decreta una medida cautelar es susceptible del recurso de apelación, según lo establece el artículo 243, numeral 2°, ibídem, también lo es del recurso de súplica en esta instancia. Requisitos de procedencia de la suspensión provisional de los efectos del acto acusado A voces del artículo 231 del CPACA, la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos procede por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la respectiva solicitud, «cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud». Entonces, su procedencia está determinada por la violación del ordenamiento jurídico y la necesidad de proteger provisionalmente la legalidad, mientras se profiere la decisión definitiva respecto del acto administrativo demandado. Dice así el citado artículo: “[…] Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo,

la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos:

1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho.

2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados.

3. Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla.

4. Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios. […]”. (Negrillas fuera del texto original).

Del texto normativo transcrito se puede concluir que los requisitos para la procedencia de la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo son los siguientes: i) que se invoque a petición de parte, ii) que exista una violación que surja del análisis del acto demandado y su confrontación con

las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud y, iii) si se trata de un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que se acredite, de manera sumaria, los perjuicios que se alegan como causados. Sobre el particular, es pertinente resaltar que el artículo 231 del CPACA, trascrito en líneas anteriores, expresamente diferenció los requisitos para decretar la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos de los requisitos exigidos para las demás medidas cautelares. En efecto, para suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo lo único que se debe acreditar son los tres requisitos antes mencionados, si se trata de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, o solo los dos primeros si lo que se estudia es una demanda de nulidad, dado que las demás exigencias a que se refiere el artículo 231 CPACA son aplicaciones a las medidas cautelares diferentes a la establecida en el numeral 3 del artículo 230 ibidem. Frente a este tema, en auto de 17 de junio de 20153, la Sala Plena de esta Corporación extensa y claramente explicó: “[…] A continuación el artículo 231 Ibidem, en desarrollo de lo previsto en el artículo 238 de la Constitución Política4, fija en el primer inciso los requisitos que deben acreditarse para la procedencia de la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo; y, en el segundo, aquellos que deben configurarse para acceder a una cualquiera de las demás medidas, así: […] La lectura literal de la referida disposición evidencia una diferenciación

en términos de requisitos de procedibilidad entre las diferentes medidas cautelares, que, además, se refleja en sus antecedentes legislativos. Al respecto, consultada la Gaceta No. 683 de 23 de septiembre de 2010 que contiene la ponencia para primer debate ante la Cámara de Representantes del entonces proyecto de Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se evidencia que el artículo 231 estaba planteado en los siguientes términos5: «Cuando simplemente se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda. Si el demandante pretende el restablecimiento de derechos subjetivos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos:

1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho.

2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados.

3. Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más 3 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, providencia de 17 de marzo de 2015, C.p. doctora Sandra Lisset Ibarra Vélez, número único de radicación 11001-03-15-000-201403799-00. 4 En virtud del cual, se insiste, se reserva al Legislador la fijación de los motivos y requisitos para que proceda la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo. 5 En la referida ponencia, además, se suprimió un aparte introducido en el trámite del Congreso en

el que se regulaba la suspensión provisional en prevención, regulada anteriormente por el artículo 153 del Decreto 01 de 1984. gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla.

4. Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios.»6.

Al amparo de dicha propuesta, se estableció una regla clara de confrontación de legalidad cuando se demandara la nulidad de un acto, compilando bajo un solo inciso los requisitos necesarios para el decreto de la medida cuanto quiera que se solicitara un restablecimiento de derechos subjetivos. No obstante, en la ponencia para segundo debate a la Cámara, que reposa en la Gaceta No. 951 de 23 de noviembre de 2010, se dejó en claro que era necesario separar los requisitos exigidos legalmente para la medida de suspensión provisional de los necesarios para las demás medidas. Al respecto, se sostuvo: «[…] En el artículo 231, que corresponde a los requisitos para decretar las medidas cautelares, en el inciso primero se reforma la redacción con el objetivo de que la suspensión provisional de los actos administrativos resulte eficaz. Con esta orientación se señala que, cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, si tal

violación surge del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud; igualmente, cuando además se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos, para que proceda dicha medida cautelar. Así mismo, se varía la frase inicial del inciso segundo del citado artículo 231 para una mejor comprensión de la distinción entre las condiciones para que proceda la suspensión provisional de actos administrativos y los requisitos que se deben cumplir para la adopción de las demás medidas cautelares. En efecto, no sobra recordar que los requisitos previstos para las demás medidas cautelares –diferentes a la suspensión provisional de los actosen los numerales subsiguientes tiene por objeto que el tiempo transcurrido en el proceso no afecte los intereses de mayor valía de la comunidad, o no causen agravio a un interés subjetivo; por eso, proceden siempre y cuando se reúnan ciertos supuestos, como el buen derecho del demandante (bonus fomus iuri), o sea la 6 En similares términos se radicó el proyecto de ley ante el Senado, según se evidencia en la Gaceta No. 1173 de 17 de noviembre de 2009. Leído el artículo original que se sometió a valoración, solo se evidencia un cambio en la redacción del literal b) numeral 4º. probabilidad razonable de que prospere su causa; la eventual lesión del interés público y los perjuicios que la medida pudiera ocasionar; y la irremediabilidad de los dañoso el temor fundado de

la ineficacia final de la sentencia por la demora del proceso (pericumlum mora). (…)”. Con el objeto de lograr la eficacia de la medida de suspensión provisional, tal como se manifestó en la ponencia para segundo debate ante la Cámara de Representantes, se concluye que el inciso primero del artículo 231 exige como requisito fundamental para resolver esta cautela un análisis inicial de legalidad 7 . Agregando, que en los casos en los que se reclama el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios, se acredite por lo menos sumariamente la existencia de estos. En las demás medidas contempladas en el artículo 230 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, distintas de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo, se deberán atender para su análisis los criterios de fumus boni iuris, o apariencia de buen derecho, periculum in mora, o perjuicio de la mora, y, la ponderación de intereses, y será el Juez en su análisis y valoración de la situación propia de casa caso quien establezca los pesos argumentativos de los mismos en la decisión que adopte […]”. Teniendo en cuenta lo anterior, se puede concluir que los requisitos previstos en el inciso segundo y los numerales del artículo 231 del CPACA, que aluden a la apariencia del buen derecho, el perjuicio de la mora y la ponderación de intereses, entre otros, no son exigibles cuando se pretende la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, pues para esta medida cautelar solo se aplica el inicio primero de la norma en mención, el cual establece los tres requisitos ya

referidos: i) que se invoque a petición de parte, ii) que exista una violación que surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud y, iii) si se trata de un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que se acredite, de manera sumaria, los perjuicios que se alegan como causados. 7 De regularidad, en términos de Hans Kelsen, en su obra “La Garantía Constitucional de la Jurisdicción”. Concepto entendido, en este contexto, como la sujeción de las normas de rango inferior a las normas de rango superior. Igualmente, es menester destacar que en relación con el anterior Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 2 de enero de 1984), la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos ya no está supeditaba a la manifiesta infracción de la norma invocada, dado que el CPACA modificó sustancialmente dicha exigencia al referirse a una vulneración que surja de la confrontación de legalidad que debe efectuar el Juez de la medida, es decir, del análisis inicial de legalidad del acto acusado, de cara a las disposiciones que se estiman infringidas8. Acerca de la manera en la que el Juez aborda este análisis inicial, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en la citada providencia de 17 de marzo de 2015 sostuvo: “[…] Para el estudio de la procedencia de esta cautela se requiere una valoración del acto acusado que comúnmente se ha llamado valoración inicial, y que implica una confrontación de legalidad de

aquél con las normas superiores invocadas, o con las pruebas allegadas junto a la solicitud. Este análisis inicial permite abordar el objeto del proceso, la discusión de ilegalidad en la que se enfoca la demanda, pero con base en una aprehensión sumaria, propia de una instancia en la que las partes aún no han ejercido a plenitud su derecho a la defensa. Y esa valoración inicial o preliminar, como bien lo contempla el inciso 2º del artículo 229 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, no constituye prejuzgamiento, y es evidente que así lo sea, dado que su resolución parte de un conocimiento sumario y de un estudio que, si bien permite efectuar interpretaciones normativas o valoraciones 8 Vale la pena ahondar en el tema de la transición del régimen de las medidas cautelares que tuvo lugar con el nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, asunto explicado en la citada providencia de 17 de marzo de 2015 (número único de radicación 11001 03 15 000 2014 03799 00), en la cual se puntualizó: «[…] Ahora bien, centrando el estudio en la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo, es notorio para la Sala que la nueva disposición, sin desconocer los rasgos característicos del acto administrativo, amplió, en pro de una tutela judicial efectiva, el ámbito de competencia que tiene el Juez de lo contencioso administrativo a la hora de definir sobre la procedencia de tal medida cautelar; y ese cambio, que se refleja en el tenor literal de la norma, consulta la intención del legislador y el entendimiento de la

medida cautelar en el marco constitucional. Una interpretación del artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo teniendo en cuenta solamente la variación literal del enunciado normativo, pudo haber ge