CE-11001-03-24-000-2015-00204-00(2572-15)-2020

COMPETENCIA NORMATIVA / PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY / FACULTAD

REGLAMENTARIA / CAUSAL DE NULIDAD POR AUSENCIA DE

COMPETENCIA / NULIDAD PARCIAL DEL PROGRAMA 40.000 PRIMEROS

EMPLEOS / AUTONOMÍA DE LAS CAJAS DE COMPENSACIÓN FAMILIAR

[P]ara que esa manifestación de voluntad estatal sea válida se requiere, entre otros, que al sujeto de quien emana le haya sido atribuida, vía constitucional, legal o reglamentaria, la facultad de tomar dicha decisión. Esto es lo que en la teoría del acto administrativo se conoce como competencia, que no es otra cosa que la capacidad jurídica que se predica de los sujetos particulares en el derecho privado. […] [L]a competencia administrativa se determina a partir de la identificación de funciones, deberes, responsabilidades, obligaciones y facultades que le ha asignado el ordenamiento jurídico a los servidores públicos y a los particulares que ejercen funciones públicas […] [D]ado que la competencia permite que las decisiones de la administración se encuentren revestidas de legalidad, el acto administrativo estará viciado de nulidad en aquellos casos en que se profiere por un sujeto que carece de capacidad jurídica para actuar […] [E]n sistemas normativos como el colombiano (…) se predicara la existencia de una cláusula general de competencia en cabeza del Congreso de la República, la cual lo faculta para ejercer su función de producción normativa en cualquier ámbito, salvo que se trate de alguno que, por expresa disposición del constituyente, debe ser regulado por la administración a través del reglamento. […] [E]n ciertos casos, la

Constitución ha previsto la exigencia de que la regulación de un determinado asunto se realice a través de una fuente del derecho en particular que, en este caso, es la ley. Esto es lo que se conoce como el principio de reserva de ley (…) condicionamiento con ocasión del cual la configuración de ciertos temas solo puede realizarse mediante la expedición de (i) una ley en sentido formal, es decir aquella que surge del legislador ordinario o (ii) por disposiciones que sin haber surgido en el seno del Congreso de la República, tienen rango de ley al expedirse por el Gobierno Nacional en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confirió aquel. […] [D]e no haberse previsto una reserva de ley, la respectiva regulación se podrá realizar a través del reglamento siempre y cuando se tenga la competencia para el efecto y se respete el contenido de disposiciones superiores, de manera que no se trastorne el sistema de fuentes. […] [E]n los eventos en que por disposición expresa del constituyente la competencia es exclusiva del legislador no es admisible el vaciamiento de las facultades atribuidas a este mediante la expedición de normas que carezcan de rango y fuerza legal. […] [E]l Ministerio del Trabajo, por medio del artículo 6 de la Resolución 347 de 2015, transgredió la cláusula de reserva legal prevista en los artículos constitucionales 150-12 y 338, reiterada en el artículo 29 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, porque sin que previamente existiera una norma con rango y fuerza de ley que así lo indicara, definió la vocación de los recursos del FOSFEC al ordenar que se

utilizaran parcialmente para sufragar los gastos asociados a la ejecución del programa «40.000 Primeros Empleos». […] [E]n los casos en que hay reserva legal, la ausencia de una regulación previa y lo suficientemente clara y concreta por parte del legislador no puede suplirse con el ejercicio de las competencias reglamentarias que le asistan a una determinada autoridad administrativa ni si quiera cuando esta tiene autorización del Congreso, pues en tal caso, esa habilitación legal estará viciada, salvo que se le haya conferido al presidente de la República para que regule la materia a través de un decreto ley. […] [L]a Sala concluye que no le asiste razón a la entidad demandante pues considera que la función que le atribuyó la Resolución 347 de 2015 a las Cajas de Compensación Familiar se enmarca dentro de los servicios de gestión y colocación de empleo que regularon la Ley 1636 de 2013 y el Decreto 2852 del mismo año. Esto si se tiene en cuenta que las mencionadas normas consagraron previsiones generales sobre lo que debe entenderse por dichos servicios, sin que resultase necesario que la ley definiera el universo de conductas que podrían desprenderse a la hora de concretar su prestación. […] [D]entro de esa función general consistente en operar el programa «40.000 Primeros Empleos», la principal tarea de las cajas de compensación familiar es ayudar a que los jóvenes que participaran de él se puedan vincular laboralmente a las empresas, uniendo oferta y demanda. Sin embargo, como es natural, de esta gestión se derivan una serie de labores asociadas, las cuales deben entenderse incluidas en el alcance de los servicios de gestión y colocación siempre que se pueda establecer que tienen una relación

inmediata con aquellos o incluso una relación mediata cuando ha sido el mismo Ministerio de Trabajo quien la ha establecido en ejercicio de la competencia que se le confió, como sucede en este caso con las funciones que se desprenden de la operación del programa «40.000 Primeros Empleos».

FUENTE FORMAL: CP - ARTÍCULO 150 NUMERAL 12 / CP - ARTÍCULO - 338 /

ESTATUTO ORGANICO DEL PRESUPUESTO - ARTÍCULO 29 / CPACAARTICULO 137

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN "A"

Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

Bogotá, D. C., trece (13) de agosto de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-24-000-2015-00204-00(2572-15)

Actor: ASOCIACIÓN NACIONAL DE CAJAS DE COMPENSACIÓN FAMILIARASOCAJAS

Demandado: MINISTERIO DE TRABAJO

Referencia: MECANISMO DE PROTECCIÓN AL CESANTE: BENEFICIOS,

FINANCIACIÓN Y DESTINACIÓN DE RECURSOS. PROGRAMA «40.000

PRIMEROS EMPLEOS». EJERCICIO DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA.

LÍMITE A LA AUTONOMÍA DE LAS CAJAS DE COMPENSACIÓN FAMILIAR.

MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD

ASUNTO

1. La Sala dicta la sentencia que en derecho corresponda en el proceso judicial tramitado en virtud del medio de control de nulidad de que trata el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011 que ejerció la Asociación Nacional de Cajas de

Compensación Familiar, ASOCAJAS, en contra de la Nación, Ministerio del Trabajo.

DEMANDA1

Pretensión

2. Primera: Que se declare la nulidad de la Resolución 347 de 2015, «Por medio de la cual se crea el programa “40.000 primeros empleos” y se dictan otras disposiciones», expedida por el Ministerio del Trabajo.

Contenido del acto administrativo demandado Por medio de la Resolución 347 de 2015, el Ministerio de Trabajo resolvió: […] Artículo 1. Creación del Programa. Créase el Programa Nacional “40.000 primeros empleos”, como un mecanismo para mejorar la empleabilidad de la población entre 18 y 28 años de edad, que se desarrollará bajo los lineamientos establecidos por el Ministerio de Trabajo y con el apoyo de la Unidad Administrativa Especial del Servicio Público de Empleo. Artículo 2. Objetivo del Programa. Facilitar la transición de la población joven entre los procesos de formación y el mercado laboral, por medio de la adquisición de experiencia relevante en puestos de trabajo formales. Artículo 3. Alcance del programa. Los jóvenes participantes serán vinculados mediante contrato laboral por las empresas seleccionadas por un período de hasta SEIS (6) meses, los cuales serán financiados con cargo al Programa. Los empresarios que decidan participar deberán garantizar la vinculación laboral por al menos el mismo tiempo financiado por el Programa, como mínimo del SESENTA POR CIENTO (60%) de los jóvenes participantes. Parágrafo. El Ministerio del Trabajo definirá las corresponsabilidades de las empresas vinculadas al programa y la remuneración de los jóvenes

participantes. Artículo 4. Beneficiarios del programa. Serán beneficiarios del Programa los jóvenes entre 18 y 28 años de edad cumplidos, que sean bachilleres que no hayan podido continuar sus estudios o recién graduados de programas de educación superior, sin experiencia laboral afín al título de formación obtenido, que cumplan con las condiciones particulares determinadas en los lineamientos del programa desarrollados por este Ministerio. Se asegurará el acceso sin ningún tipo de discriminación a toda la población joven que cumpla con los requisitos de ingreso al Programa. Artículo 5. Operación del programa. El Programa será operado a través de los Centros de Empleo de las Agencias de Gestión y Colocación constituidas por las Cajas de Compensación Familiar. Parágrafo. El Ministerio del Trabajo, con base en los informes financieros generados por las Cajas de Compensación Familiar, los reportes presentados por la Unidad Administrativa Especial del Servicio Público de Empleo y demás información económica y social relevante para el funcionamiento de este programa, definirá las estrategias de operación en regiones donde las 1 Ff. 5 a 57. Agencias de Gestión y Colocación no tengan la capacidad operativa y financiera para atender a la población beneficiaria. Artículo 6. Financiamiento del programa. Para financiar este programa se destinará la suma de TRESCIENTOS MIL MILLONES DE PESOS ($300.000.000.000), con cargo a los recursos no ejecutados en la vigencia 2014 del Fondo de Solidaridad de Fomento al Empleo y Protección al Cesante – FOSFEC, de acuerdo a la información certificada por la

Superintendencia del Subsidio Familiar con corte a 31 de Diciembre de 2014. Estos recursos serán incluidos en la Subcuenta de Gestión y Colocación definida en el artículo 56 del Decreto número 2852 de 2013. Parágrafo. Lo anterior no afecta los porcentajes establecidos en la Resolución número 531 de 2014, su destinación ni el recaudo generado en la vigencia 2015 por las Cajas de Compensación Familiar para el Fondo de Solidaridad de Fomento al Empleo y Protección al Cesante – FOSFEC, mientras el Ministerio no expida una nueva resolución para tal fin. Artículo 7. Convocatoria a las Empresas. El Ministerio del Trabajo, buscando garantizar las mejores condiciones laborales para los jóvenes participantes del Programa, convocará a las empresas interesadas a inscribirse a través de la página web del Ministerio del Trabajo ( http://www.mintrabajo.gov.co) . Artículo 8. Vigencia. La presente resolución rige a partir de su publicación[…] Normas violadas y concepto de violación

3. Las normas que la parte demandante considera vulneradas son los artículos 1, 2, 4, 13, 42, 48, 53, 150, numerales 11 y 12, y 209 de la Constitución Política; al igual que las Leyes 21 de 1982, 789 de 2002 y 1636 de 2013.

4. Como fundamento de su pretensión, en el acápite de concepto de violación sostuvo la configuración de las siguientes causales de nulidad: 4.1. Falta de competencia por violación del principio de reserva de ley.

La demanda sostuvo que la Resolución 345 de 2015 se ocupó de

regular asuntos relativos (i) al manejo, administración y ejecución de contribuciones parafiscales y (ii) a la garantía y prestación de la seguridad social, los cuales son de competencia exclusiva del legislador, de conformidad con los artículos 48 y 150-12 de la Constitución Política, al igual que el 29 de la Ley Orgánica del Presupuesto. 4.2. Sobre el particular, indicó que los recursos que administran las cajas de compensación familiar son parafiscales destinados a la seguridad social que se obtienen de los aportes obligatorios que la Ley 21 de 1982 impuso a los empleadores. Afirmó que con estos, se financia el Mecanismo de Protección al Cesante regulado en la Ley 1636 de 2013, del que a su vez se obtiene el dinero para la implementación del programa «40.000 primeros empleos» que creó la resolución acusada. En su criterio, esto explica que los subsidios otorgados a través de ese programa tengan naturaleza de contribución parafiscal como también explica el cambio de destinación que la entidad demandada, a través del acto objeto de control, le dio a estos recursos sin estar facultada para ello. 4.3. Falta de competencia por exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria. La demandante alegó que el Ministerio de Trabajo sobrepasó lo indicado en la Ley 1636 de 2013, en desarrollo de la cual habría dictado la resolución demandada, creando un contenido nuevo que excedería su competencia. 4.4. Al respecto, adujo que (i) el acto le atribuyó a las cajas de compensación familiar la labor de asignar recursos o subsidios para el pago de salarios a los beneficiarios del programa «40.000 Primeros

Empleos», a pesar de que dicha actividad no está contemplada en mencionada ley como uno de los servicios de gestión y colocación de empleo de aquellos que corresponden a estas cajas2; (ii) adicionó y modificó los términos de la Ley 1636 de 2013 (artículos 3, 13, 18 y 29) al establecer, dentro del marco del Mecanismo de Protección al Cesante, el otorgamiento de un subsidio no contemplado en ella, al igual que nuevos beneficiarios y requisitos para acceder a este. 4.5. Desconocimiento de normas superiores en que debía fundarse. Respecto de la configuración de esta causal de nulidad, Asocajas esgrimió dos argumentos: 4.6. (i) Que el acto administrativo demandado infringe el artículo 103 de la Constitución Política, al igual que las Leyes 21 de 11982 y 789 de 2002, normas con apoyo en las cuales es posible sostener que las organizaciones sociales, y particularmente las cajas de compensación familiar, gozan del derecho a la autonomía. Anotó que este último no puede limitarse a través de la obligación que les impuso el Ministerio a las cajas de compensación familiar para que asuman nuevas funciones de gestión y colocación de empleo pues la ley les reconoce plena autonomía en la ejecución de sus planes, programas y proyectos sociales, incluido todo lo relacionado con el Mecanismo de Protección al Cesante. 4.7. A lo anterior, agregó que de esta forma se vulneró el principio de confianza legítima pues se produjo un cambio brusco e inesperado en detrimento de la expectativa seria y fundada que tenían las cajas de

compensación familiar de desarrollar su objeto social de manera autónoma. 4.8. (ii) Que la Resolución 347 de 2015 desconoce el artículo 56 de la Constitución Política, porque su expedición no estuvo precedida de la 2 En cuanto al alcance de los servicios de gestión y colocación que la Ley 1636 de 2013 asignó como competencia a las cajas de compensación familiar, adujo Asocajas que se limitaban a vincular oferta y demanda de empleo y a desarrollar programas e iniciativas que permitieran la búsqueda de trabajo. Con base en ello, precisó que el objeto de dichos servicios no era el otorgamiento de beneficios económicos como el pago de salarios y prestaciones. concertación tripartita entre el Gobierno, los empleadores y trabajadores que se exige para la adopción o fijación de las políticas salariales y laborales.

CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA3

5. El Ministerio del Trabajo se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda con apoyo en las siguientes consideraciones.

6. En primer lugar, explicó que su competencia para expedir la resolución demandada tiene fundamento en el artículo 6, numerales 1 y 5, del Decreto Ley 4108 de 2011, que facultan a dicha agencia ministerial para adoptar programas en el sector del trabajo y proponer medidas que propendan por la protección de los desempleados.

7. En línea con lo anterior, indicó que la Ley 1636 de 2013, que creó el Mecanismo de Protección al Cesante, previó en su artículo 27 que el servicio público de empleo estaría bajo la orientación, regulación y supervisión del Ministerio de Trabajo, mientras que en el 29 definió los servicios de gestión y

colocación de empleo asignados a las cajas de compensación familiar como aquellos relativos a la vinculación de la oferta y la demanda laboral, luego no es cierto que la entidad demandada careciera de competencia para reglamentar la materia ni que la Resolución 347 de 2015 les haya asignado a estas cajas una nueva función.

8. Afirmó que el objeto del artículo 3 del acto demandado no fue la creación de un subsidio consistente en el salario de los destinatarios del programa «40.000

Primeros Empleos» sino la implementación de un instrumento para facilitarle a la población joven el tránsito entre los procesos educativos y su inserción en el mercado laboral.

9. De otro lado, precisó que el artículo 77 de la Ley 1753 de 2015 admite que el Ministerio de Trabajo disponga «[…] anualmente de recursos del FOSFEC para desarrollar incentivos que permitan la eliminación de barreras de acceso al mercado laboral […]», mientras que el artículo 56 del Decreto 2852 de 2013 señala que una de las subcuentas de aquel fondo es la de servicios de gestión y colocación de empleo.

10. Al respecto, agregó que los recursos para el financiamiento del programa son saldos no ejecutados en 2014 del Fondo de Solidaridad de Fomento al Empleo y Protección al Cesante (Fosfec) que hubieren sido reasignados a la subcuenta de gestión y colocación de empleo, precisamente para cubrir los gastos asociados al cumplimiento de esta función. Adujo que, en todo caso, no se afectaba la prestación de los demás servicios del Mecanismo de Protección al Cesante porque estos serían asumidos con los dineros recaudados en la vigencia

2015. 3 Ff. 85-90, cuaderno principal.

11. Finalmente, negó que el acto demandado hubiese desconocido los artículos 56 de la Constitución Política y 2 de la Ley 278 de 1996 porque si bien el literal e) de esta última norma consagra como una de las funciones de la Comisión Permanente de Concertación de Políticas Salariales y Laborales la de fijar de manera concertada la política laboral para la creación de empleo, lo cierto es que la Resolución 347 de 2015 no establece ninguna política sino que implementa un programa en desarrollo de una política previamente definida en la Ley 1636 de

2013.

DECISIONES RELEVANTES EN LA AUDIENCIA INICIAL4

12. Las principales decisiones en la audiencia inicial fueron las siguientes: […] EXCEPCIONES PREVIAS Y MIXTAS (art. 180-6 CPACA) - La demandada no propuso excepciones previas ni mixtas - De otro lado, no se encontró acreditada ninguna excepción adicional de las enlistadas en el artículo 100 del CGP ni de las enunciadas en el numeral 6 del artículo 180 del CPACA.

Decisión notificada en estrados. FIJACIÓN DEL LITIGIO (art. 180-7 CPACA) […] Del análisis de la demanda, el despacho, de manera provisional, fijó los siguientes problemas jurídicos: Primero: ¿El Ministerio del Trabajo desconoció el principio de reserva de ley al expedir la Resolución 347 de 2015?

Segundo: ¿El Ministerio del Trabajo se excedió en el ejercicio de la potestad reglamentaria al expedir la Resolución 347 de 2015?

Tercero: ¿La Resolución 347 de 2015 vulnera los principios de autonomía y

confianza legítima de las cajas de compensación familiar?

Cuarto: ¿El acto administrativo demandado infringe el artículo 56 superior por desconocimiento del principio de participación democrática?

El apoderado de la parte actora señala estar conforme con la fijación del litigio, pero realiza unas consideraciones que pueden impactar el proceso en razón de que la expedición de una sentencia de la Corte Constitucional que declaró la inconstitucionalidad de uno de los artículos en el que se fundamentó la resolución demandada […] Interrogadas la apoderada de la entidad demandada y el Ministerio Público frente a la fijación del litigio, señalaron estar conformes […] Decisión notificada en estrados […] ALEGATOS DE CONCLUSIÓN 4 Ff. 103-105, cuaderno principal. Parte demandante

13. No hizo uso de esta oportunidad procesal.

Nación, Ministerio del Trabajo5

14. En sus alegatos de conclusión reiteró de forma muy concisa los argumentos que expuso en la contestación de la demanda, agregando que la reasignación de recursos del Fosfec que dispuso la Resolución 347 de 2015, además de tener fundamento en el artículo 6, parágrafo 1, de la Ley 1636 de 2013, se basó en la Resolución 531 de 2014 expedida por el Ministerio del Trabajo, cuyo artículo 5 previó la facultad que tiene la entidad para reasignar los saldos dicho fondo que no se hubieren ejecutado en una determinada vigencia anual.

15. De acuerdo con ello, insistió en la legalidad del acto demandado al considerar que responde a la potestad reglamentaria que se le asignó a esa

cartera ministerial tanto para la formulación e implementación de políticas de generación de empleo, como para la disposición de aquellos remanentes.

MINISTERIO PÚBLICO6

16. La Procuraduría Tercera Delegada ante el Consejo de Estado emitió concepto en el que solicitó acceder parcialmente a la pretensión de nulidad de la demanda únicamente en lo que respecta al artículo 6 de la Resolución 347 de 2015, de conformidad con el siguiente desarrollo argumentativo.

17. En cuanto al financiamiento del programa «40.000 primeros empleos», regulado en dicho artículo, precisó que no se ajusta al ordenamiento jurídico pues cuando el acto demandado dispuso que los recursos del Fosfec se utilizarían para beneficiar a la población joven sin experiencia laboral desconoció que en virtud de la naturaleza parafiscal de dicho dinero, este debe destinarse al sector que lo tributa. Como fundamento de esta posición, aludió a la sentencia C-4737 de 2019 en la que la Corte Constitucional declaró la inexequibilidad de varias de las normas contenidas en la Ley 1753 de 2015.

18. Seguidamente, la Procuraduría se ocupó de estudiar si el Ministerio de Trabajo había desconocido el principio de reserva de ley, a lo que respondió negativamente bajo el entendido de que las facultades ejercidas por la entidad al momento de proferir el acto objeto de control se enmarcan dentro del sistema de protección social y no en el de seguridad social, último que sí está sujeto a la reserva anotada. 5 Ff. 242-246. 6 Ff. 161-170, cuaderno principal. 7 Aunque en el concepto que rindió el Ministerio Público hizo mención a la sentencia C-474 de

2019, al verificar la información respectiva se encontró que la providencia a la que alude es la C473 de 2019.

19. En relación con el ejercicio de la potestad reglamentaria, concluyó que no se había presentado un exceso como quiera que las atribuciones de esa cartera ministerial son amplias en materia de promoción del empleo y fue en desarrollo de estas que se profirió la resolución acusada.

20. Finalmente, descartó que el acto administrativo demandado vulnere los principios de autonomía y confianza legítima de las cajas de compensación familiar pues, so pretexto de la garantía de estos mandatos, no es viable que estos organismos elijan las funciones que han de desempeñar.

CONSIDERACIONES

ANOTACIÓN PRELIMINAR

21. La ratio decidendi de las sentencias de constitucionalidad constituye precedente judicial de obligatorio cumplimiento para esta Corporación, pues «[…] además de ser el fundamento normativo de la decisión judicial, define, frente a una situación fáctica determinada, la correcta interpretación y, por ende, la correcta aplicación de una norma»8.

22. En este caso se observa que, tal como lo señalaron la parte demandante en la audiencia inicial y el Ministerio Público en el respectivo concepto, la doctrina constitucional fijada en la sentencia C-473 del 9 de octubre de 2019 tiene carácter vinculante y una especial trascendencia para dirimir el debate suscitado a través del presente medio de control pues en ella se determinó la naturaleza de los recursos del Fondo de Solidaridad de Fomento al Empleo y Protección al Cesante, en adelante FOSFEC, al igual que sus implicaciones a la hora de definir asuntos

como la competencia para regularlos y la destinación que puede otorgárseles.

23. Por tal motivo, a continuación, la Sala identificará las reglas que fueron determinantes del sentido de la decisión, las cuales, atendiendo al desarrollo metodológico que tuvo la providencia, pueden dividirse en tres bloques temáticos, según se explica en el siguiente cuadro.

24. TEMA REGLAS Naturaleza y - La financiación del FOSFEC procede de los recursos estatus jurídicos parafiscales contemplados en la Ley 21 de 1982 a cargo de los de los dineros empleadores y, en beneficio de sus trabajadores de medianos y del FOSFEC menores ingresos.

Alcance de la - La naturaleza de los recursos parafiscales es la de un tributo, reserva de ley luego sus elementos esenciales deben ser establecidos en materia de directamente por los órganos de representación popular parafiscales (Principio de reserva de ley: arts. 150-129 y 33810 de la Carta 8 Corte Constitucional, sentencia T-439 de 2000. 9 «ARTICULO 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: […]12. Establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente, Política; art. 29 del Estatuto Orgánico del Presupuesto). - Se trata de una contribución pues gravan un segmento social y económico específico en su propio beneficio, no a la generalidad (Art. 29 del Estatuto Orgánico del Presupuesto11). - La reserva de ley comprende los elementos esenciales de estos recursos, como son: (i) el manejo, (ii) el recaudo, (iii) la

administración y (iv) la ejecución y destinación. - El alcance de la reserva de ley en lo que se refiere a la destinación de los parafiscales supone que sea el legislador quien, como mínimo, defina la «vocación de las contribuciones parafiscales»12, esto es: (i) el sector beneficiado con los recursos, y (ii) la naturaleza y el contenido de los beneficios (actividades y programas a desarrollar). - El legislador puede alterar la finalidad o el destino establecido en la ley que creó la respectiva contribución siempre y cuando respete su destinación sectorial. Alcance del - La destinación específica significa que debe existir identidad mandato de entre el sujeto activo del tributo y los beneficiarios de los dineros destinación que se recauden. específica de los recursos - La correspondencia de la parafiscalidad se establece entre parafiscales13 sectores o grupos económicos y no entre personas individualmente consideradas. Por ello, se cumple con el requisito de destinación específica cuando el dinero se utiliza para satisfacer las necesidades del sector objeto del gravamen, pensado como un conjunto, sin que resulte necesario que el beneficio se entregue directa e individualmente a cada uno de los miembros del grupo ni en forma proporcional al aporte efectuado. Esto significa que la finalidad de los parafiscales contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley […]». 10 «ARTICULO 338. En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley,

las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos […]» 11 «ARTICULO 29. <Artículo 81 de la Ley 1687 de 2013 INEXEQUIBLE, con los efectos diferidos hasta el 31 de diciembre de 2015> <Artículo 12 de la Ley 179 de 1994, por este artículo compilado, modificado por el artículo 81 de la Ley 1687 de 2013. El nuevo texto es el siguiente:> Son contribuciones parafiscales los gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y único grupo social o económico y se utilizan para beneficio del propio sector. El manejo, administración y ejecución de estos recursos se hará exclusivamente en la forma dispuesta en la ley que los crea y se destinarán sólo al objeto previsto en ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes financieros que resulten al cierre del ejercicio contable […]». 12 En palabras de la Corte Constitucional, este deber «[…] se satisface cuando se imparte una directriz material específica que acote, primero, el universo de destinatarios de los recursos obtenidos con el tributo, y segundo, la naturaleza y el contenido de los beneficios otorgados al sector gravado […]»; sentencia C-473 de 2019. 13 Al abordar este asunto, la sentencia C-473 de 2019 explicó que el fundamento de la exigencia de destinación específica de las contribuciones reside en los principios de equidad e igualdad pues no es admisible que un determinado sector de la población sea sujeto pasivo de una carga tributaria cuyo recaudo se use para sufragar programas que beneficien otro sector que, a pesar de

tener teóricamente la misma capacidad económica, no se encuentra sometido al gravamen. puede ser la provisión de bienes públicos sectoriales como también «[…] brindar asistencia y beneficios individuales a los miembros que integran el respectivo grupo social y económico, a partir de criterios de solidaridad en la redistribución de la riqueza […]»14. - El beneficio que defina el legislador debe caracterizarse por (i) ser concreto, (ii) ser individualizable y (iii) representar para el sector gravado un beneficio objetivo y directo15. - Ello no obsta para que, de manera indirecta y consecuencial, los beneficios puedan llegar a reportar alguna utilidad o provecho para segmentos de la población no gravados o, incluso, para todo el conglomerado social.

25. Las anteriores premisas sirvieron de fundamento para que en la mencionada sentencia C-473 proferida el 9 de octubre de 2019, la Corte Constitucional declarase la inexequibilidad de las normas sometidas a estudio16, relacionadas con la disposición de recursos del FOSFEC para el reconocimiento de diferentes beneficios sociales, por considerarlas violatorias de los principios de reserva de ley y destinación específica que rigen los recursos parafiscales.

26. En virtud del carácter obligatorio y fuerza vinculante que les imprime el precedente judicial, estas premisas serán tenidas en consideración por la Sala para desatar la presente controversia.

PROBLEMAS JURÍDICOS

27. Visto lo anterior, la Sala advierte que no hay necesidad de ajustar los problemas jurídicos que de manera provisional se definieron en la etapa de fijación del litigio de la audiencia inicial. Por lo tanto, los interrogantes que corresponde

resolver para d