CE-11001-03-24-000-2017-00239-00-2020

RECURSO DE SÚPLICA – Frente a decisión que decreta una medida cautelar de suspensión provisional / COMPRA DE TIQUETES AÉREOS POR MEDIOS NO TRADICIONALES O A DISTANCIA / DERECHO DE RETRACTO DE LOS CONSUMIDORES DE TIQUETES DE TRANSPORTE AÉREO – Reglamentación / DERECHO COLECTIVO A LA PROTECCIÓN DE LOS CONSUMIDORES Y USUARIOS – Protección / POTESTAD REGLAMENTARIA – Límites /

POTESTAD REGLAMENTARIA – Titulares / POTESTAD REGLAMENTARIA

DEL DIRECTOR GENERAL DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONÁUTICA CIVIL – Exceso / SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Procede respecto de apartes de la Resolución 02466 de 2015 al contemplar unas condiciones más restrictivas para los consumidores que compran boletos o tiquetes de avión por medios no tradicionales y a distancia que las previstas en el Estatuto del Consumidor [A]unque la ley difirió y confió en la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil la fijación de normas técnicas y operativas para la prestación del servicio de transporte aéreo, mediante reglamentos de tipo regulatorio, donde es posible establecer, entre otros asuntos, la política tarifaria, cuando dichas regulaciones tengan incidencia en el ámbito de protección de los derechos de los consumidores y usuarios, es obligatoria la sujeción de la autoridad administrativa al Estatuto del Consumidor, mediante el cual el legislador adoptó disposiciones orientadas a asegurar la vigencia y aplicación de las prerrogativas contenidas en la Norma Superior. Lo anterior con fundamento en que los derechos de los consumidores

son de naturaleza constitucional y colectiva, de manera que su concreción por parte de la autoridad aeronáutica debe hacerse con apego al marco fijado por la ley, lo que se traduce en que las garantías concedidas a favor de ese sector de la población no pueden ser restringidas o disminuidas vía administrativa, en el caso particular, so pretexto del ejercicio de una función regulatoria. ESTATUTO DEL CONSUMIDOR – Naturaleza jurídica / ESTATUTO DEL CONSUMIDOR – Ámbito de aplicación [E]l Estatuto del Consumidor resulta aplicable de manera general a las relaciones de consumo de productos nacionales e importados y a la responsabilidad que de éstas surja por parte de los productores y proveedores frente al consumidor y, de forma suplementaria, a los mismos supuestos de hecho en relación con aquellos sectores de la economía en los cuales exista norma especial, que debe ser igualmente de orden legal, pues también se trata de una regulación del derecho constitucional y colectivo de los consumidores y usuarios que debe ser expedida por el legislador (art. 78 C.P.).

DERECHO COLECTIVO A LA PROTECCIÓN DE LOS CONSUMIDORES Y

USUARIOS – Naturaleza / DERECHO COLECTIVO A LA PROTECCIÓN DE

LOS CONSUMIDORES Y USUARIOS – Finalidad

COADYUVANCIA EN LOS PROCSO DE SIMPLE NULIDAD – Procedencia

[E]n el sub lite se dan los presupuestos para aceptar la intervención de terceros en calidad de coadyuvantes por cuanto: 1. La demanda que se promueve en contra de los literales a) y e) parcial y b) del numeral 3.10.1.8.2, del artículo 1º de la

Resolución núm. 02466 de 29 de septiembre de 2015, fue presentada en ejercicio del medio de control de simple nulidad previsto en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011; 2. Fue admitida mediante auto de 14 de diciembre de 2017, 3. Hasta la fecha no ha sido programada fecha y hora para la realización de audiencia inicial,

4. A los coadyuvantes les está permitido realizar todos los actos procesales

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 35 permitidos a la parte a la que ayuda, entre estos, impugnar las providencias. En ese orden, por cumplir los requisitos del citado artículo 223 del C.P.A.C.A., se reconocerán como coadyuvantes de la parte demandada (Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil) a la Asociación de Transporte Aéreo en Colombia y las sociedades Easy Fly S.A., Air France S.A.S., Latam Airlines Colombia S.A. y Aerovías del Continente Americano-Avianca, exclusivamente en lo relacionado con la interposición del recurso de súplica, por cuanto el reconocimiento de dicha condición para las demás actuaciones del proceso es del resorte del juez que adelanta el medio de control de la referencia, es decir, el ponente del auto recurrido.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 223 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 243 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 246 / LEY 336 DE 1996 – ARTÍCULO 68 / CÓDIGO DE COMERCIO – ARTÍCULO 1782 / CÓDIGO DE

COMERCIO – ARTÍCULO 1860 / LEY 105 DE 1993 / DECRETO 260 DE 2004 –

ARTÍCULO 5

NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 2466 DE 2015 (29 de septiembre de 2015) UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONÁUTICA CIVIL – ARTÍCULO PRIMERO NUMERAL 3.10.1.8.2. (Suspendido parcialmente)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Bogotá, D.C., veintiuno (21) de mayo de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-24-000-2017-00239-00

Actor: FRANCISCO IGNACIO HERRERA GUTIÉRREZ

Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONÁUTICA CIVIL

– AEREOCIVIL Referencia: NULIDAD Tema: Resuelve recurso de súplica contra auto que decreta medida cautelar AUTO La Sala decide el recurso de súplica interpuesto por la parte demandada y por quienes solicitan se les reconozca como coadyuvantes1 de ésta, en contra del auto del 28 de noviembre de 20192, mediante el cual se decretó la suspensión provisional de los efectos de algunas expresiones contenidas en el numeral 1 Cuaderno de medidas cautelares, folios 51 a 61. 2 Cuaderno de medidas cautelares, folios 11 a 32. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia

www.consejodeestado.gov.co 35 3.10.1.8.2 del artículo 1º de la Resolución núm. 02466 de 29 de septiembre de 2015, expedida por el Director General de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, “[…] por la cual se modifican y adicionan unos numerales a la norma RAC 3 de los Reglamentos Aeronáuticos […]”. 1.- Antecedentes El ciudadano Francisco Ignacio Herrera Gutiérrez, en nombre propio, instauró demanda en ejercicio del medio de control de nulidad, previsto en el artículo 137 del Código del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de obtener la declaratoria de nulidad de algunos acápites del numeral 3.10.1.8.2 del artículo 1º de la Resolución 02466 de 29 de septiembre de 2015, expedida por el Director General de la Aeronáutica Civil. En escrito anexo a la demanda3 solicitó que se decrete la suspensión provisional de los efectos del “[…] Artículo Primero Numeral 3.10.1.8.2 de la Resolución 02466 de 29 de septiembre de 2015 […]”, con fundamento en que vulnera una norma que considera de carácter superior, el Estatuto del Consumidor, contenido en la Ley 1480 de 12 de octubre de 2011, la cual asevera es una ley estatutaria y, en esa medida, constituye la norma marco general de las disposiciones aplicables a las relaciones de consumo entre proveedores y consumidores. Afirmó que la violación a la referida norma se concreta en que la resolución acusada establece “[…] condiciones diferentes y más onerosas para el ejercicio

del derecho de retracto por parte del consumidor para el caso de adquisición de tiquetes aéreos cuando se adquieren a través de métodos no tradicionales a distancia […]”, al limitar el espacio temporal dentro del cual puede ser ejercido a 48 horas siguientes a la compra y siempre y cuando la fecha prevista para el viaje sea igual o mayor a 8 días para vuelos nacionales y 15 días para vuelos internacionales, así como al fijar una retención a cargo del pasajero y a favor de la aerolínea. En línea de lo anterior, en el libelo demandatorio, al que remite en el escrito de solicitud de suspensión provisional, afirmó que la Ley 1480 de 2011 – Estatuto del Consumidor-, solo podría ser modificada o adicionada por una ley de su mismo rango normativo, es decir, por otra ley estatutaria, y no por un reglamento 3 Ibídem, folios 2 y 3. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 35 expedido por la autoridad aeronáutica; con base en esa disertación, estimó que el Director General de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil incurrió en un exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria que le fue atribuida, en tanto que, por medio de la disposición acusada, modificó y adicionó, sin tener competencia para ello, el artículo 47 de la referida Ley 1480 de 2011. Finalmente, expresó que el acto administrativo acusado es contrario al artículo 1.1.1. del RAC 1, por cuanto aquel reconoce que las disposiciones de los RAC son

aplicables a toda actividad de aeronáutica civil y a toda persona natural o jurídica nacional o extranjera que las desarrolle, siempre y cuando ello no resulte incompatible con las leyes o reglamentos vigentes en el ordenamiento jurídico colombiano, y, en este caso, es evidente la incompatibilidad que se presenta entre la resolución enjuiciada y el Estatuto del Consumidor. 2.- El auto suplicado La solicitud de medida cautelar fue acogida por el despacho del Consejero de Estado, doctor Roberto Augusto Serrato Valdés, mediante auto de 28 de noviembre de 2019, en el sentido de: “[…] PRIMERO: DECRETAR, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de este proveído, la suspensión provisional de las expresiones subrayadas que a continuación se transcriben, las cuales están contenidas en el numeral 3.10.1.8.2 del artículo 1º de la Resolución No. 02466 de 29 de septiembre de 2015 “Por la cual se modifican y adicionan unos numerales a la Norma RAC 3 de los Reglamentos aeronáuticos de Colombia”, proferida por el Director General de la Unidad Especial de Aeronáutica Civil: “[…] Artículo Primero. Modifícase y adiciónese los siguientes numerales de la RAC 3 de los Reglamentos Aeronáuticos de Colombia, así: […] 3.10.1.8.2. Retracto en caso de ventas efectuadas a través de métodos no tradicionales o a distancia a que se refiere el Decreto 1499 de 2014. En los contratos para la prestación del servicio de transporte aéreo de pasajeros que se perfeccionen a través de los mecanismos de venta a

que se refiere el Decreto 1499 de 2014. En los contratos para la prestación de servicios de transporte aéreo de pasajeros que se perfeccionen a través de los mecanismos de venta a que se refiere el Decreto 1499 de 2014, se entenderá pactado el derecho de retracto en favor del adquirente del tiquete, de acuerdo a lo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 35 siguiente: a) Podrá ser ejercido, a través de cualquier canal de atención del vendedor, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas corrientes siguientes a la operación de compra; b) Solo podrá ser ejercido con una una anterioridad igual o mayor a ocho (8) días calendario entre el momento de su ejercicio oportuno y la fecha prevista para el inicio del vuelo para operaciones nacionales. En caso de operaciones internacionales, el término será igual o mayor a quince (15) días calendario; c) Aplica para las ventas efectuadas a través de métodos no tradicionales o a distancia a que se refiere el Decreto 1499 de 2014; d) Las anteriores condiciones, son indispensables y no son excluyentes entre sí; e) La retención que se hace al pasajero se efectuará a favor del transportador. Será equivalente a sesenta mil pesos ($ 60.000) para tiquetes nacionales o a cincuenta dólares estadounidenses (US $50) para tiquetes internacionales, aplicando la tasa de cambio oficial aprobada por el Banco de la República para el día en que el pasajero comunique al

transportador o agente de viajes su decisión de retractarse. En todo caso, el valor retenido no podrá ser superior al diez por ciento (10%) del valor recibido por concepto de tarifa, excluyendo tasas, impuestos y tarifa administrativa; f) Las sumas establecidas en el presente numeral, serán reajustadas el primero de febrero de cada año de acuerdo con el aumento en el índice de precios al consumidor (IPC) del año inmediatamente anterior; g) La aerolínea o agente de viajes que vendió el tiquete, deberá reembolsar el dinero al pasajero en un plazo máximo de treinta (30) días calendario a partir de la comunicación del retracto; h) Si el pasajero ejerce su derecho de retracto ante la agencia de viajes que realizó la venta del tiquete como intermediario, esta procederá al reembolso del dinero a que haya lugar, una vez la aerolínea ponga a su disposición el monto correspondiente, sin perjuicio del plazo de treinta (30) días previsto en el inciso anterior para que el reembolso del dinero al pasajero se haga efectivo; i) El pasajero tendrá derecho a la devolución de la tasa aeroportuaria. Se excluyen aquellas tasas, impuestos y/o contribuciones que por regulación no sean reembolsables; j) El vendedor deberá informar al comprador tanto en el proceso de adquisición del servicio, como en el momento de haberse expedido el tiquete o boleto aéreo, las condiciones para ejercerlo, como también todas aquellas consecuencias que se desprendan de su Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia

www.consejodeestado.gov.co 35 ejecución, de conformidad con lo previsto en el numeral 3.10.1.1.1 del RAC, artículo 46 de la Ley 1480 de 2011. […]». Para arribar a la citada decisión, luego de efectuar un extenso análisis acerca de la naturaleza jurídica del derecho del consumidor como un derecho colectivo, destacó “[…] que la Resolución No. 2466 de 29 de septiembre de 2015, al ocuparse de reglamentar el derecho de retracto, en el caso de ventas efectuadas a través de métodos no tradicionales o a distancia, hace alusión a lo establecido en el Decreto 1499 de 12 de agosto 2014, "Por el cual se reglamentan las ventas que utilizan métodos no tradicionales y las ventas a distancia" […]”, y añadió que este fue expedido “[…] en cumplimiento de lo ordenado en el parágrafo del artículo 46 de la Ley 1480 de 20114, el cual establece la obligación del Gobierno Nacional de reglamentar dichas ventas […]”. A partir de lo cual aseveró que la Ley 1480 de 2011 es “[…] un referente obligado para la reglamentación de tiquetes aéreos que utilicen dicha modalidad de adquisición […]”. Con base en las anteriores premisas, previa verificación del contenido del acto administrativo objetado, advirtió que el Director General de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil de Colombia no tuvo en cuenta “[…] la remisión que el propio Decreto 1499 de 2014, en sus artículos 8º (numeral 9) y 9º (numeral 8), hace al derecho de retracto de que trata el artículo 47 del Estatuto

del Consumidor, en tratándose de los contratos para la adquisición de bienes y servicios, mediante la utilización de métodos no tradicionales o a distancia […]”. Por cuanto al “[…] reglamentar el derecho de retracto en los contratos para la prestación del servicio de transporte aéreo de pasajeros que se perfeccionen a través de los mecanismos de venta no tradicionales o a distancia, a través de las expresiones acusadas contenidas en la Resolución No. 2466 de 2015, lo hizo en condiciones diferentes a las establecidas en el Estatuto del Consumidor e inclusive añadió condiciones nuevas para que se pueda ejercer dicho derecho […]”. En ese contexto concluyó “[…] que se presenta un exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria por parte del Director General de la Aeronáutica Civil en tanto que si bien dicho funcionario tiene atribuida la potestad reglamentaria para la expedición de los Reglamentos Aeronáuticos de Colombia – RAC que regule (sic) 4 ARTÍCULO 46. DEBERES ESPECIALES DEL PRODUCTOR Y PROVEEDOR. El productor o proveedor que realice ventas a distancia deberá: […] PARÁGRAFO. Dentro de los seis (6) meses siguientes a la expedición de la presente ley, el Gobierno Nacional se encargará de reglamentar las ventas a distancia. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 35 el transporte aéreo, lo cierto es que dicha potestad, en lo que al derecho de retracto se refiere, tiene un límite y una restricción precisa, pues su ejercicio está

subordinado a la ley tanto desde el punto de vista jerárquico como sustancial, en este caso concreto, el desarrollo reglamentario está sometido a lo establecido en el Decreto 1499 de 2014, normatividad que, respecto del derecho de retracto, se remite a lo dispuesto por el artículo 47 del Estatuto del Consumidor […]”.

3. Los recursos de súplica 3.1. El apoderado judicial de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil interpuso recurso de súplica contra la anterior decisión, con fundamento en que “[…] la AEROCIVIL no se extralimitó en sus atribuciones ni en el ejercicio de su facultad reguladora (reglamentaria) que es autónoma y especial frente a la naturaleza de otras disposiciones, en particular la Ley 1480 de 2011, que de conformidad con lo establecido en el artículo 2º, tiene carácter supletorio respecto de las disposiciones especiales, como en este caso lo es la regulación del derecho de retracto de los pasajeros unas vez adquirido el tiquete por medios no tradicionales o vía internet […]”.

Precisó que la facultad de la cual es titular su representada y en virtud de la que expidió el acto acusado es autónoma y especial, en razón a: i) las normas que la confieren, Código de Comercio, Leyes 105 de 30 de diciembre de 19935 y 336 de 20 de diciembre de 19966; ii) las materias que son de su resorte y, iii) la finalidad para la cual fue concedida por el legislador, esto es, para garantizar la necesidad de ejercer, por parte del Estado a través de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, vigilancia y control al “[…] transporte aéreo como servicio

público esencial […]”. Con base en lo anterior sostuvo que la resolución acusada no reglamentó la Ley 1480 de 2011 ni fue su propósito hacerlo, en razón a que su expedición obedeció al “[…] al ejercicio de las facultades de regulación otorgadas a la UAE Aeronáutica Civil, no a la aplicación del Estatuto del Consumidor ni a su Decreto Reglamentario 1499 de 2014 […]”. 5 "[…] Por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones […]". 6 “[…] Estatuto General del Transporte […]”. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 35 Finalmente, precisó que el acto administrativo acusado fue expedido de conformidad con las normas que le sirven de fundamento, por cuanto el Código de Comercio en el artículo 1878, al regular “[…] el desistimiento del viaje por el pasajero […]”, establece que “[…] las empresas de transporte público podrán fijar porcentajes de reducción en la devolución del valor del pasaje, conforme a los reglamentos de la empresa, aprobados por la autoridad aeronáutica […]”. 3.2. La Asociación de Transporte Aéreo en Colombia y las sociedades Easy Fly S.A., Air France S.A.S., Latam Airlines Colombia S.A. y Aerovías del Continente Americano-Avianca, por intermedio de apoderado judicial y mediante escrito radicado el 11 de diciembre de 20197, solicitaron: i) ser tenidas como

coadyuvantes de la parte demandada y, en tal condición, ii) se les permita “[…] interponer recurso de súplica en contra del auto notificado por estado del 6 de diciembre de 2019, mediante el cual el Despacho accedió a la medida cautelar solicitada por el demandante […]”. Las razones de su inconformidad con la providencia refutada fueron las siguientes: 3.2.1. El despacho fundó la decisión de conceder las medidas cautelares en la supuesta infracción de normas que no fueron invocadas como infringidas en la demanda, y en argumentos que no fueron planteados ni en esta ni en la solicitud de medidas cautelares. Al respecto, explicaron que el auto impugnado suspendió la resolución acusada con el argumento de que aquella “[…] desconoció una remisión contenida en el Decreto 1499 de 2014 y que, por consiguiente, la UNIDAD ADMNISTRATIVA ESPECIAL DE LA AERONÁUTICA CIVIL había excedido su “potestad reglamentaria”, cuando en realidad, el acto demandando no es reglamentario sino regulatorioy, por ende, su fundamento no se encuentra en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución, como lo sostiene el demandante, sino en el Código de Comercio y en la Ley 336 de 1996 […]”. En esos términos, afirmaron que “[…] fue con base en estas consideraciones, (…) y por la presunta infracción del Código de Comercio, de la Ley 336 de 1996 y del Decreto 1499 de 2014, que no fueron las normas invocadas como infringidas, que el Despacho resolvió decretar la suspensión provisional de las normas

demandadas […]”. A partir de lo cual concluyeron que “[…] el Despacho decretó oficiosamente la 7 Cuaderno de Medidas Cautelares, folios 51 a 61. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 35 suspensión provisional del acto demandado […]” y, con ello, desconoció lo dispuesto en el artículo 229 del CPACA, según el cual su decreto procede únicamente “[…] a petición de parte debidamente sustentada […]”, así como lo dicho por la jurisprudencia del Consejo del Estado, que con base en la norma citada y el artículo 231 ibídem, “[…] ha considerado que son los argumentos planteados en la solicitud del peticionario los que encausan y delimitan la decisión del juez contencioso administrativo […]”, de manera que, a aquel, no le es posible ordenarla de oficio. 3.2.2. La resolución demandada no debe tener como parámetro de legalidad ninguna de las normas invocadas como infringidas por el demandante, a saber: i) numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política; ii) Ley 1489 de 2011 y, iii) numeral 1.1.1 del Reglamento Aeronáutico de Colombia; así como tampoco el Decreto 1499 de 2014, traído al proceso oficiosamente por el Despacho que decretó la medida. En primer lugar, puntualizaron que “[…] el fundamento de los RAC y por consiguiente de la resolución demandada no es la facultad de reglamentar leyes […]”, prevista en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución, sino que

aquellos devienen “[…] de unas muy específicas disposiciones del Código de Comercio y de la Ley 336 de 1996 […]”, por lo que “[…] no son actos reglamentarios sino regulatorios […]”, expedidos con la finalidad “[…] de determinar las reglas que gobiernan un sector específico , siguiendo unos criterios generales establecidos en la Constitución o en la ley […]”, en este caso del transporte aéreo. Bajo esa lógica sostuvieron que la “[…] norma que el demandante afirma fue infringida por el acto acusado no es un parámetro de legalidad del mismo, y, que las que sí lo son –el Código de Comercio y el artículo 68 de la Ley 336 de 1996no fueron invocadas por el actor como normas infringidas […]”. En segundo lugar, manifestaron que la Ley 1480 de 2011 tampoco resulta aplicable al sector del transporte aéreo dada la existencia de una regulación especial y, comoquiera que el artículo segundo de esta señala que su carácter es supletorio, el presente asunto se rige por lo regulado en el RAC 3, modificado y adicionado mediante la resolución acusada. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 35 En tercer lugar, adujeron que el artículo1.1.1 de los RAC “[…] no puede ser un parámetro de legalidad para los propios RAC, pues no es una norma de carácter superior […]”, así la eventual contradicción “[…] entre aquel y otro artículo de estos habría de resolverse siguiendo las normas establecidas para la resolución de

antinomias jurídicas, no mediante su anulación […]”. En todo caso, precisaron que “[…] cuando el artículo 1.1.1 de los RAC establece que sus normas serán aplicables “siempre y cuando ello no resulte incompatible con las leyes o reglamentos de dicho Estado, ni con los Convenios Internaciones vigentes en materia de aviación civil”, está haciendo referencia a las leyes o reglamentos de Estados diferentes del Colombiano […]”. En cuarto lugar, en cuanto al Decreto 1499 de 14 de agosto de 2014 “[….] traído a colación por el Despacho de manera oficiosa […]”, señalaron que sucedía lo mismo que “[…] ocurre en relación con la Ley 1480 de 2011, pues es un decreto reglamentario de esta […]”, es decir, que ni dicho decreto ni el Estatuto del Consumidor son el marco de referencia de los reglamentos aeronáuticos porque el fundamento de aquellos “[…] está en el Código de Comercio y en la Ley 336 de 1996 […]”. Agregaron que, en todo caso, “[…] el hecho de que el artículo demandado haga en su título referencia a dicho decreto no tiene como consecuencia que este sea el fundamento jurídico de aquel […]”, sino que se trata de una mera forma para referirse a la modalidad excepcional de ventas (las que utilizan métodos no tradicionales o distancia) cuyo derecho de retracto fue objeto de regulación en la norma demandada.

4. Trámite del recurso Por la Secretaría de la Sección se corrió el traslado del recurso de súplica a la parte demandante, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 246 del C.P.A.C.A8; término durante el cual allegó escrito9 en el que “[…] solicitó la

confirmación de la providencia acusada […]”, con base en que: La entidad pública demandada, al sustentar su recurso, invocó el artículo 31 de la Ley 336 de 1996, no obstante estar derogado, y, aun cuando no resulta relevante la remisión a aquel para resolver el fondo del asunto, sí deja en evidencia el “[…] 8 Cuaderno de medidas cautelares, folio 94. 9 Cuaderno de medidas cautelares, folios 108 a 112. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 35 lamentable desconocimiento de la normatividad, por parte de quien debería ser el más experto […]”, así como su parcializada posición al ponerse “[…] de lado del empresario, definiendo como propios sus derechos, y dejando de lado los del consumidor sin el más mínimo asomo de vergüenza […]”. Los coadyuvantes sustentaron su recurso a partir de una consideración “[…] puramente formal (…) basada en su opinión de la aplicación del principio de justicia rogada a la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional […]”, desconociendo que “[…] la modificación que surgió en este asunto a razón de la expedición del C.P.A.C.A., en manera alguna significa que el juzgador haya perdido su competencia para realizar el análisis que lo conduce a considerar que una disposición es ostensiblemente ilegal […]”. De las facultades invocadas como fundamento de la expedición de la resolución acusada, en particular, las contenidas en el Código de Comercio, “[…] jamás podrá concluirse que (…) se desprenda para la aeronáutica nacional la potestad

de reglamentar un derecho del consumidor, cual es el ejercicio del derecho de retracto de la compra, de forma diferente al regulado por el Estatuto del Consumidor […]”.

5. Consideraciones De acuerdo con lo antes señalado, corresponde establecer si se ajusta a derecho la decisión que decretó la suspensión provisional de algunos apartes del numeral 3.10.1.8.2. del artículo 1º de la Resolución 02466 de 29 de septiembre de 2015, con fundamento en que su expedición “[…] configuró un exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria […]”, en razón a que: i) desconoció la remisión que el Decreto 1499 de 12 de agosto de 201410 hace al derecho de retracto de que trata el artículo 47 del Estatuto del Consumidor y, como consecuencia de ello, ii) estableció condiciones más onerosas para ejercerlo respecto de las ventas de pasajes aéreos que se perfeccionen a través de métodos no tradicionales o a distancia, en comparación con las establecidas en el aludido artículo del Estatuto del Consumidor, el cual constituye un referente obligado en la materia en virtud de la mención que la norma acusada hace del decreto reglamentario del Estatuto. 10 "[…] Por el cual se reglamentan las ventas que utilizan métodos no tradicionales y las ventas a distancia […]".

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 35 Para desentrañar lo anterior la Sala se referirá, brevemente, a los siguientes puntos: i) la medida cautelar de suspensión provisional y la competencia del juez

para decretarla; ii) el derecho colectivo a la protección de los consumidores; iii) naturaleza jurídica y ámbito de aplicación del Estatuto del Consumidor, iv) la normativa aplicable al transporte aéreo, v) naturaleza jurídica de la resolución acusada y vi) el caso concreto. 5.1. Cuestión previa 5.1.1. La coadyuvancia en los procesos de simple nulidad La Asociación de Transporte Aéreo en Colombia y las sociedades Easy Fly S.A., Air France S.A.S., Latam Airlines Colombia S.A. y Aerovías del Continente Americano-Avianca presentaron escrito en la secretaría de esta Sección, el 11 de diciembre de 2019, mediante el cual solicitaron ser tenidas como coadyuvantes de la parte demandada y, en tal condición, se les permita “[…] interponer recurso de súplica en contra del auto notificado por estado del 6 de diciembre de 2019, mediante el cual el Despacho accedió a la medida cautelar solicitada por el demandante […]”. Sobre la coadyuvancia en los procesos de simple nulidad el artículo 223 del

C.P.A.C.A. señala lo siguiente: “[…] ARTÍCULO 223. COADYUVANCIA EN LOS PROCESOS DE SIMPLE NULIDAD. En los procesos que se tramiten con ocasión de pretensiones de simple nulidad, desde la admisión de la demanda y hasta en la audiencia inicial, cualquier persona podrá pedir que se la tenga como coadyuvante del demandante o del demandado.

El coadyuvante podrá independientemente efectuar todos los actos procesales permitidos a la parte a la que ayuda, en cuanto no esté en

oposición con los de esta […]”. De conformidad con la mencionada normativa, en el sub lite se dan los presupuestos para aceptar la intervención de terceros en calidad de coadyuvantes por cuanto: 1. La demanda que se promueve en contra