CE-11001-03-24-000-2017-00357-00-2020

RECURSO DE SÚPLICA – Frente a decisión que adecúa el medio de control de nulidad al de nulidad y restablecimiento del derecho y rechaza la demanda por caducidad / CADUCIDAD – Concepto / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Oportunidad para presentar la demanda / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Cómputo / RECHAZO DE LA DEMANDA – Por caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA Visto el numeral 2 del artículo 164 de la Ley 1437, sobre la oportunidad para presentar la demanda y el término de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho […]. Visto el artículo 169 ibidem, sobre las causas de rechazo de la demanda […]. [C]onsiderando que: i) la demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho debe ser presentada dentro del término de cuatro (4) meses contados desde el día siguiente de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo acusado, so pena de operar la caducidad del medio de control; y ii) la caducidad del medio de control es causal de rechazo de la demanda. La Sección Primera del Consejo de Estado ha considerado que la caducidad es un fenómeno procesal, por el cual se limita temporalmente el acceso a la administración […]. La Sala observa que, en el caso sub examine, el Auto núm. 015 de 7 de febrero de 2017 “[…] Por medio del cual

se resuelve un recurso de reposición dentro del proceso de cobro coactivo […]” fue notificado personalmente a la parte demandante el 10 de marzo de 2017 y, en consecuencia, el término de cuatro (4) meses para presentar la demanda inició el 11 de marzo de 2017 y venció el 11 de julio de 2017. Atendiendo a que la demanda fue presentada en la Secretaría de la Sección Primera de esta Corporación el 19 de septiembre de 2017 y que el término de caducidad no se interrumpió o suspendió; la Sala considera que operó la caducidad del medio de control y, por lo tanto, se configuró una de las causales de rechazo de la demanda. RECURSO DE SÚPLICA – Frente a decisión que adecúa el medio de control de nulidad al de nulidad y restablecimiento del derecho y rechaza la demanda por caducidad / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD – La regla general es el que procede para cuestionar los actos de carácter general / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD – Procedencia excepcional respecto de acto de carácter particular / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Es el que procede contra actos de contenido particular y concreto / ACTO DE CARÁCTER PARTICULAR – Lo es aquel por medio del cual se ordena la aplicación de los títulos de depósito judicial dentro de un proceso de cobro coactivo y se da cumplimiento a una orden judicial / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Es el que procede cuando se deriva de la nulidad del acto un restablecimiento automático / ADECUACIÓN DEL MEDIO DE CONTROL – De nulidad a nulidad y restablecimiento del

derecho / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA

[L]a Sala considera que el medio de control de nulidad procede contra actos administrativos de carácter general con el propósito de tutelar el orden jurídico, por lo que su objeto se restringe únicamente al control de legalidad de las decisiones administrativas, descartándose la posibilidad de que se genere o se pretenda por este medio procesal el reconocimiento o el restablecimiento de un derecho subjetivo; excepcionalmente, también procede contra actos particulares cuando: i) con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero; ii) se trate de recuperar bienes de uso público; iii) los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico; o iv) la ley lo señale expresamente. Visto el artículo 138 de la Ley 1437, sobre el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, […] tiene por objeto la protección de derechos subjetivos y la reparación de los daños causados por los efectos directos de un acto administrativo que se considera ilegal; procede contra actos de carácter particular y general, siempre que el restablecimiento del derecho que se invoque sea la consecuencia directa e inmediata del acto administrativo que se acusa. […] La Sección Primera de esta Corporación ha considerado que, cuando se pretende la nulidad de un acto administrativo de contenido particular y el restablecimiento de derechos subjetivos, el medio de control procedente es el de nulidad y restablecimiento del derecho […]. Por lo anterior, la

Sala considera que, cuando se demanda la legalidad de un acto administrativo en ejercicio del medio de control de nulidad, pero de la demanda se desprende que se persigue el restablecimiento automático de un derecho subjetivo, se debe adecuar el medio de control al de nulidad y restablecimiento del derecho. […] De conformidad con lo anterior, la Sala considera que, en el caso sub examine, los actos administrativos acusados son de carácter particular y concreto, por cuanto se dirige a una persona determinada como lo es el Patrimonio Autónomo de Remanentes del I.S.S a quien se le requirió para que inicie las gestiones pertinentes para recuperar unas sumas de dinero. Por lo expuesto anteriormente, la Sala considera que, en el caso sub examine, el medio de control procedente es el de nulidad y restablecimiento del derecho, por cuanto: i) se trata de una demanda contra actos administrativos de contenido particular y concreto; y ii) el asunto no corresponde a alguna de las causales previstas excepcionalmente en el artículo 137 de la Ley 1437; por lo que, era procedente analizar los requisitos de admisibilidad de la demanda respecto el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. TEORÍA DE LOS MÓVILES Y FINALIDADES – Evolución / TEORÍA DE LOS MÓVILES Y FINALIDADES – Criterios: pretensión litigiosa y causa petendi MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD – Marco normativo MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Marco normativo ADECUACIÓN DEL MEDIO DE CONTROL – Marco normativo y desarrollo jurisprudencial

CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO

DEL DERECHO – Marco normativo NOTA DE RELATORÍA: Ver providencias, Consejo de Estado Secciones Primera y Quinta, de 19 de febrero de 2015, Radicación 25000-23-41-000-2013-01801-01, C.P. María Elizabeth García González; 9 de febrero de 2017, Radicación 25000-23-41000-2016-00668-01, C.P. María Elizabeth García González; 16 de octubre de 2019, Radicación 11001-03-24-000-2019-00075-00, C.P Oswaldo Giraldo López; 6 de junio de 2019, Radicación 11001-03-28-000-2019-00023-00, C.P Alberto Yepes Barreiro; y Corte Constitucional, Sentencia C259 de 6 de mayo de 2015, M.P Gloria Stella Ortiz Delgado.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 125 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 137 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 138 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 171 INCISO 1 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 164 NUMERAL 2 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 169 NUMERAL 1 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 243 NUMERAL 1 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 246

CONSEJO DE ESTADO

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SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

Bogotá, D.C., nueve (9) de julio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-24-000-2017-00357-00

Actor: PATRIMONIO AUTÓNOMO DE REMANENTES DEL INSTITUTO DE

SEGUROS SOCIALES EN LIQUIDACIÓN – P.A.R.I.S.S

Demandado: FONDO DE PASIVO SOCIAL FERROCARRILES NACIONALES DE COLOMBIA – FPS Referencia: Medio de control de nulidad adecuado al trámite de nulidad y restablecimiento del derecho Asunto: Resuelve sobre el recurso de súplica interpuesto contra el auto que rechazó la demanda por caducidad AUTO INTERLOCUTORIO La Sala procede a resolver el recurso de súplica interpuesto por la parte demandante contra el auto proferido el 5 de junio de 20181, por medio del cual se rechazó la demanda por haber operado la caducidad del medio de control.

La presente providencia tiene tres partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación.

I.- ANTECEDENTES

Demanda

1. El Patrimonio Autónomo de Remanentes del Instituto de Seguros Sociales en Liquidación2 presentó demanda3 contra el Fondo de Pasivo Social Ferrocarriles Nacionales de Colombia4, en ejercicio del medio de control de nulidad5, para que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: 1 El auto fue proferido por el Consejero de Estado, doctor Oswaldo Giraldo López.

2 Administrado por Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario S.A. 3 La demanda se presentó por medio de apoderado. 4 De conformidad con el Decreto 1435 de julio 5 de 1990, el Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia es un establecimiento público del orden nacional, con personería jurídica, adscrito al Ministerio de Transporte. 5 Previsto en el artículo 137 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011, “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”. Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.1 El parágrafo 1° del ordinal segundo de la Resolución núm. 2025 de 28 de octubre de 20166, “[…] por medio del cual se modifica parcialmente la resolución no. 00054 del 17 de febrero de 2015, mediante la cual se ordena la aplicación de los títulos de depósito judicial dentro de un proceso de cobro coactivo y se da cumplimiento a una orden judicial […]”, expedida por la Funcionaria Ejecutora de Cobro Coactivo del Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia. 1.2 El Auto núm. 015 de 7 de febrero de 20177, “[…] por medio del cual se resuelve un recurso de reposición dentro del proceso de cobro coactivo no. 59032 en contra de Construcciones Pico y Pala Ltda […]”, expedido por la Funcionaria Ejecutora de Cobro Coactivo del Fondo de Pasivo Social de

Ferrocarriles Nacionales de Colombia. 1.3 El Auto núm. 100 de 12 de mayo de 20178, “[…] por medio del cual se resuelve una solicitud de revocatoria directa […]”, expedido por la Funcionaria Ejecutora de Cobro Coactivo del Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia. Providencia objeto del recurso de súplica y sus fundamentos

2. El Consejero Sustanciador, mediante auto proferido el 5 de junio de 2018, consideró que: i) el Auto núm. 100 de 12 de mayo de 2017, por medio del cual se resolvió una solicitud de revocatoria directa, no es susceptible de control judicial; ii) respecto a los demás actos acusados, el medio de control procedente es el de nulidad y restablecimiento del derecho y no el de nulidad; y iii) operó la caducidad del medio de control; en consecuencia, resolvió rechazar la demanda con base en las siguientes argumentos9: 2.1. El Auto núm. 100 de 12 de mayo de 2017, por medio del cual se resolvió una solicitud de revocatoria directa, “[…] no es susceptible de control judicial, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 96 del C.P.A.C.A., según el cual ni la solicitud de revocatoria de un acto administrativo ni su decisión reviven los términos para demandar el acto ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo […]”. 6 Cfr. folios 88 a 92 del cuaderno principal del expediente. 7 Cfr. folios 107 a 116 del cuaderno principal del expediente.

8 Cfr. folios 128 a 138 del cuaderno principal del expediente. 9 Cfr. folios 183 a 185 del cuaderno principal del expediente. Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.2. El medio de control procedente, en el presente caso, es el de nulidad y restablecimiento del derecho, por cuanto el parágrafo 1° del ordinal segundo de la Resolución núm. 2025 de 28 de octubre de 2016 y el Auto núm. 015 de 7 de febrero de 2017 “[…] son de carácter particular y concreto, una decisión favorable al demandante genera el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor de aquella, al eliminar la carga que en ellos se le imponía, consistente en iniciar las acciones tendientes a la devolución de los dineros por la firma Promociones y Cobranza Beta S.A. Igualmente, observa que el presente asunto, aunque no tenga contenido económico y por lo tanto carezca de cuantía, no envuelve interés general alguno, pues solo le interesa al demandante […]”. 2.3. Operó la caducidad del medio de control, comoquiera que el Auto núm. 015 de 7 de febrero de 2017 fue notificado personalmente a la parte demandante el 10 de marzo de 2017, por lo que la oportunidad para presentar la demanda venció el 11 de julio del mismo año; sin embargo, la demanda se presentó el 19 de septiembre de 2017. Recurso de súplica y sus fundamentos

3. La parte demandante interpuso recurso de súplica contra el auto indicado supra,

con fundamento en los siguientes argumentos10: “[…] los actos administrativos que se acusan, son objeto del presente medio de control, por cuanto los mismos fueron proferidos por el FONDO DE PASIVO SOCIAL DE FERROCARRILES (sic) NACIONAL DE COLOMBIA, sin fundamento legal o contractual alguno, en la medida en que el P.A.R.I.S.S. no puede iniciar las acciones tendientes al recobro para la devolución de los dineros que fueron entregados por la extinta entidad Instituto de Seguros Sociales, ISS liquidado a la firma Promociones y Cobranzas Beta S.A., a título de unos honorarios que se entenderían no causados por las decisiones en firme que adoptó el juez constitucional de tutela, hacerlo sería manifiestamente contrario a las disposiciones del Decreto 2013 de 2012 y en especial a las disposiciones del Decreto 053 de 27 de marzo de 2015 que le asignó la competencia al FPSFN […] No obstante lo anterior, en la providencia objeto de súplica el Consejero dispuso que si bien los actos administrativos demandados son de carácter particular y concreto, “una decisión favorable al demandante genera el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor de aquella […]. Sobre el particular, quiero respetuosamente poner de presente que el rechazo de la demanda de nulidad respecto de la resolución 2025 de 28 de octubre de 2016, el auto número 015 de 7 de febrero de 2017 y el auto número 100 de 12 10 Cfr. folios 188 a 198 del cuaderno principal del expediente. Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

de mayo de 2017, desconoce el derecho de acceso a la administración de justicia consagrado en los artículos 228 y 229 de la Constitución Política […]. Nótese que fue a partir del año de 1996, que esta Corporación incluyó nuevas exigencias a la teoría de los “motivos y finalidades”, dentro de las cuales cabe destacar que la acción de nulidad simple procede, por regla general, contra actos de carácter general y, excepcionalmente, contra actos de carácter particular que estén taxativamente señalados en la ley y contra aquellos de carácter particular que trasciendan el interés particular y conlleven un interés general implícito que comprometa el orden social, político y económico del país […]. Sin embargo la Corte Constitucional al estudiar la exequibilidad del artículo 84 del Decreto Ley 01 de 1984, determinó que la acción de nulidad se puede ejercer contra actos de carácter particular y concreto, cuando la pretensión consista en retirar el acto del ordenamiento jurídico para conservar la legalidad en abstracto […]. Ahora, si bien la Ley 1437 de 2011 -norma de orden públicoen el caso de la nulidad y de la nulidad y restablecimiento del derecho, suprimió acertadamente el calificativo de “acciones”, determinando claramente los eventos en los cuales se puede hacer uso de la nulidad simple frente a actos de carácter particular, y básicamente, en el nuevo ordenamiento administrativo elevó a rango legal la teoría que esta Corporación ha venido aplicando desde el año de 1961. No puede olvidarse que si bien la Corte Constitucional en Sentencia C - 259 de

2015 dispuso declarar exequible el artículo 137 demandado, ello fue en razón de que consideró que el Legislador, con la norma en particular objeto de análisis, se dio a la tarea de armonizar las visiones de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado sobre la acción de nulidad, para finalmente arribar a un postulado propio. […] [E]n el presente asunto, el PATRIMONIO AUTÓNOMO DE REMANENTES DEL ISS EN LIQUIDACIÓN legalmente no tiene la competencia para adelantar el trámite de un proceso ejecutivo dentro de uno de cobro coactivo por cuanto dicha competencia le fue atribuida al FONDO DE PASIVO SOCIAL DE FERROCARRILES NACIONALES, en virtud de lo dispuesto en el Decreto 553 de 2015 […] en el presente asunto no se busca ni el restablecimiento de un derecho y tampoco se busca un interés económico como bien lo indicó el Consejero, sino que lo que se pretende tutelar es el ordenamiento jurídico superior o preservar la legalidad en abstracto, pues, legalmente la competencia para adelantar el trámite de los procesos de cobro coactivo que adelantaba el ISS hoy están en cabeza del FONDO DE PASIVO NACIONAL DE FERROCARRILES NACIONALES, lo que no significa que sea única y exclusivamente interés para el PARISS pues, no puede permitirse abrirle paso a que una entidad de orden nacional como el FPSFN se libere de sus funciones y de las competencias que legalmente le han sido atribuidas. Rechazar el medio de control de nulidad simple sería entender que la sociedad FIDUCIARIA DE DESARROLLO AGROPECUARIO quien actúa única y

exclusivamente COMO VOCERA Y ADMINISTRADORA DEL PATRIMONIO

AUTÓNOMO DE REMANENTES DEL INSTITUTO DE SEGURO SOCIAL EN LIQUIDACIÓN cuyas facultades y atribuciones están plenamente definidas dentro del marco del Contrato de Fiducia Mercantil 015 de 2015 […] por vía de unos actos administrativos que fueron expedidos con infracción de las normas en que debían fundarse, en forma irregular, y que fueron falsamente motivados, debe atender y adelantar trámites que legalmente han sido atribuidos al FPSFN […]” (Mayúsculas sostenidas del texto original). Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Traslado del recurso de súplica

4. La Secretaría de la Sección Primera de esta Corporación, mediante aviso que se fijó el 28 de junio de 201811, corrió traslado del recurso de súplica y dentro del término concedido no se presentó manifestación.

II.- CONSIDERACIONES

5. La Sala abordará el estudio de las consideraciones, en las siguientes partes: i) la competencia; ii) la procedencia del recurso de súplica; iii) el problema jurídico; iv) el marco normativo sobre el medio de control de nulidad; v) el marco normativo sobre el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; vi) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre la adecuación del medio de control; vii) el marco normativo sobre la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; y viii) el análisis del caso concreto.

Competencia

6. Vistos los artículos 12512 y 24613 de la Ley 1437, sobre la expedición de providencias en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y la competencia de las salas o secciones para resolver el recurso de súplica, se concluye que esta Sección es competente para resolver el recurso de súplica que interpuso la parte demandante, con exclusión del Consejero que hubiere proferido el auto objeto del recurso.

Procedencia del recurso de súplica 11 Cfr. folio 239 del cuaderno principal del expediente. 12 “[…] Artículo 125. De la expedición de providencias. Será competencia del juez o Magistrado Ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite; sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 de este Código serán de la sala, excepto en los procesos de única instancia. Corresponderá a los jueces, las salas, secciones y subsecciones de decisión dictar las sentencias. Los autos que resuelvan los recursos de súplica serán dictados por las salas, secciones y subsecciones de decisión con exclusión del Magistrado que hubiere proferido el auto objeto de la súplica […]”. 13 “[…] Artículo 246. Súplica. El recurso de súplica procede contra los autos que por su naturaleza serían apelables, dictados por el Magistrado Ponente en el curso de la segunda o única instancia o durante el trámite de la apelación de un auto. También procede contra el auto que rechaza o declara

desierta la apelación o el recurso extraordinario. Este recurso deberá interponerse dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación del auto, en escrito dirigido a la Sala de que forma parte el ponente, con expresión de las razones en que se funda […]”. Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

7. Vistos los artículos 24314 y 246 de la Ley 1437, sobre la procedencia del recurso de súplica contra los autos proferidos por el Consejero Sustanciador.

8. Atendiendo a que el presente proceso es en única instancia, y que la parte demandante interpuso un recurso de súplica contra el auto que rechazó la demanda, que por su naturaleza es apelable, se considera que el recurso es procedente de conformidad con lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 243 y en el artículo 246 de la Ley 1437.

Problema jurídico

9. Le corresponde a la Sala determinar, en el caso sub examine, cuál es el medio de control procedente: nulidad como se presentó la demanda, o nulidad y restablecimiento del derecho como se adecuó; y, en consecuencia, confirmar o no el auto por medio del cual se rechazó la demanda por caducidad.

Marco normativo sobre el medio de control de nulidad

10. Visto el artículo 137 de la Ley 1437, sobre el medio de control de nulidad que dispone: “[…] Artículo 137. Nulidad. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de

carácter general. Procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió. También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro. Excepcionalmente podrá pedirse la nulidad de los actos administrativos de contenido particular en los siguientes casos:

1. Cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero.

2. Cuando se trate de recuperar bienes de uso público.

3. Cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico.

4. Cuando la ley lo consagre expresamente. 14 “[…] Artículo 243. Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los Jueces. También serán apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia por los

jueces administrativos:

1. El que rechace la demanda […]”.

Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Parágrafo. Si de la demanda se desprendiere que se persigue el restablecimiento automático de un derecho, se tramitará conforme a las reglas del artículo siguiente […]” (Destacado fuera de texto).

11. De conformidad con la norma citada supra, la Sala considera que el medio de control de nulidad procede contra actos administrativos de carácter general con el propósito de tutelar el orden jurídico, por lo que su objeto se restringe únicamente al control de legalidad de las decisiones administrativas, descartándose la posibilidad de que se genere o se pretenda por este medio procesal el reconocimiento o el restablecimiento de un derecho subjetivo; excepcionalmente, también procede contra actos particulares cuando: i) con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero; ii) se trate de recuperar bienes de uso público; iii) los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico; o iv) la ley lo señale expresamente.

Marco normativo sobre el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho

12. Visto el artículo 138 de la Ley 1437, sobre el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que establece: “[…] Artículo 138. Nulidad y restablecimiento del derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior.

Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y

pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel […]” (Destacado fuera de texto).

13. De conformidad con la norma citada supra, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho tiene por objeto la protección de derechos subjetivos y la reparación de los daños causados por los efectos directos de un acto administrativo que se considera ilegal; procede contra actos de carácter particular y

Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co general, siempre que el restablecimiento del derecho que se invoque sea la consecuencia directa e inmediata del acto administrativo que se acusa. Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre la adecuación del medio de control

14. Vistos: i) el artículo 137 de la Ley 1437, sobre el medio de control de nulidad; ii) el artículo 138 ibidem, sobre el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; y iii) el inciso 1 del artículo 171 ibidem, sobre la adecuación del trámite del medio de control.

15. La Sección Primera de esta Corporación ha considerado que, cuando se pretende la nulidad de un acto administrativo de contenido particular y el restablecimiento de derechos subjetivos, el medio de control procedente es el de

nulidad y restablecimiento del derecho, por las siguientes razones15: "[...] En efecto, si lo que se persigue es el restablecimiento o reparación de un derecho de carácter individual y particular, conculcado por un acto administrativo que desconoció el ordenamiento jurídico, el medio de control a instaurar no puede ser otro que el de nulidad y restablecimiento del derecho, pues fue la propia Ley la que le dio ese móvil o finalidad. Igual sucede cuando el restablecimiento del derecho se desprende automáticamente de la sentencia que acceda a las pretensiones de la demanda, es decir que a pesar de que no se invoque o pretenda una reparación del derecho conculcado, la sola declaratoria de nulidad del acto administrativo demandado produce dicho efecto resarcitorio [...]" (Destacado fuera de texto).

16. Por lo anterior, la Sala considera que, cuando se demanda la legalidad de un acto administrativo en ejercicio del medio de control de nulidad, pero de la demanda se desprende que se persigue el restablecimiento automático de un derecho subjetivo, se debe adecuar el medio de control al de nulidad y restablecimiento del derecho.

Marco normativo sobre la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; auto de 9 de febrero de 2017; C.P. María Elizabeth García González; número único de radicación 25000-23-41-000-201600668-01. Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

17. Visto el numeral 2 del artículo 164 de la Ley 1437, sobre la oportunidad para

presentar la demanda y el término de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que dispone lo siguiente: “[…] Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: […]

2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: […] d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales […]” (Destacado fuera de texto).

18. Visto el artículo 169 ibidem, sobre las causas de rechazo de la demanda, que establece: “[…] Artículo 169. Rechazo de la demanda. Se rechazará la demanda y se ordenará la devolución de los anexos en los siguientes casos:

1. Cuando hubiere operado la caducidad […]”.

Análisis del caso concreto

19. La Sala abordará el análisis del caso concreto, en las siguientes partes: i) los actos administrativos acusados; ii) sobre la adecuación del medio de control; y iii) sobre la caducidad.

Actos administrativos acusados

20. La Sala observa que, en el caso sub examine, los actos administrativos acusados son los siguientes: 20.1. El Fondo de Pasivo Social Ferrocarriles Nacionales de Colombia, mediante el parágrafo 1° del ordinal segundo de la Resolución núm. 2025 de 28 de octubre de 2016, requirió a la parte demandante para que “[…] inicie la