CE-11001-03-24-000-2019-00061-00-2020

DECISIÓN DE EXCEPCIONES – De la denominada ineptitud de la demanda / DEMANDA DE NULIDAD – Frente al decreto que establece las características de los vehículos de recolección y transporte de residuos sólidos y las condiciones de las bases de operación de las personas prestadoras del servicio público de aseo / CONTENIDO DE LA DEMANDA - Requisitos: Deber de indicar las normas violadas y explicar el concepto de su violación / CONTENIDO DE LA DEMANDA - El demandante tiene la facultad de citar como violadas normas de carácter constitucional o legal / EXCEPCIÓN PREVIA DE INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA - No probada porque la demanda está formulada en forma completa [E]l Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio planteó en el escrito de contestación de la demanda que “las normas de carácter general no pueden declararse nulas para atender situaciones particulares” , sosteniendo que lo buscado por la actora era dejar sin efecto el pliego de cargos que, con ocasión al presunto desconocimiento de la norma que aquí reprocha, le fue notificado por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, lo que se traduce en que el medio de control que procede en el asunto bajo examen es el previsto en el artículo 138 del CPACA, y no el incoado. De lo dicho se observa que, si bien el Ministerio no invoca ninguno de los numerales del artículo 100 del CGP, aplicable en los asuntos que se ventilan ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo por expresa disposición del artículo 306 del CPACA, y que sus argumentos no se encuadran en las causales previstas en dicha disposición, sus

manifestaciones configuran una excepción previa, según lo dicho por esta Corporación en auto del 12 de diciembre de 2019, emitido en el proceso número 11001-03-24-000-2017-00130-00,[...] Lo expuesto permite concluir que las afirmaciones hechas por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, en cuanto a que las normas de carácter general no pueden declararse nulas para atender situaciones particulares, constituye una excepción previa que el Despacho deberá a resolver. Por otra parte, el artículo 100 del Código General del Proceso, en concordancia con el 12 del Decreto Legislativo 806 de 2020, incorpora la excepción titulada: “Ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales o por indebida acumulación de pretensiones”; [...] Analizando el caso en concreto, se evidencia que el Ministerio hace referencia a la primera de las causas, indicando que la demanda incumple con los numerales 2, 3 y 4 del artículo 162 de la Ley 1437 de 2011, [...] Así pues, la inconformidad radica en el supuesto incumplimiento de los presupuestos formales, consistentes en la indicación con precisión y claridad de las pretensiones y la determinación de los hechos, omisiones y disposiciones normativas que les sirven de fundamento, aspectos que efectivamente son relevantes y que, por ende, son analizados desde el estudio de admisión de la demanda. El análisis que presenta la cartera ministerial en lo atinente al presunto incumplimiento del numeral 2 antes citado, resulta desacertado, en la medida en que la norma exige una pretensión clara y precisa,

cuestión que es evidente dada su propia lectura en el caso objeto de estudio; [...] [E]n relación con el reparo por el presunto incumplimiento de lo previsto en el numeral 3 del artículo 162 del CPACA, es importante resaltar que el medio de control impetrado, según lo dispone el artículo 137 del CPACA, tiene como finalidad que se declare la nulidad de actos administrativos de carácter general, por lo que el sustento fáctico de la misma resulta ser la expedición de la norma enjuiciada, sin que sea necesario contextualizar más hechos; máxime cuando, como en este caso, el único cargo propuesto no requiere de un contexto fáctico previo a la expedición del Decreto, por consistir en un análisis eminentemente legal. [...] Por último, se acusa a la demanda de carecer de los fundamentos de derecho de las pretensiones, por no existir una relación armónica entre las normas presuntamente violadas y el concepto de la violación que permita configurar la Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co nulidad del acto demandado; apreciación de la que se aparta el Despacho, ya que, tal como se observa en el numeral tres (3) acápite de fundamentos de derecho del libelo introductorio, el concepto de violación narrado resulta claro, coherente y conexo con la pretensión formulada. Por lo expuesto anteriormente, el Despacho considera que la demanda cumple con las exigencias del artículo 162 del CPACA, razón por la cual la excepción de inepta demanda planteada por Ministerio de Vivienda, Ambiente y Territorio en la contestación de la demanda será negada.

DECISIÓN DE EXCEPCIONES – De la denominada ineptitud de la demanda / DEMANDA DE NULIDAD – Respecto del acto que establece las características de los vehículos de recolección y transporte de residuos sólidos y las condiciones de las bases de operación de las personas prestadoras del servicio público de aseo / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD – Procedencia excepcional respecto de acto de carácter particular / CONDUCENCIA DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD – Procede / EXCEPCIÓN DE HABÉRSELE DADO A LA DEMANDA EL TRÁMITE DE UN PROCESO DIFERENTE AL QUE CORRESPONDE - Aplicabilidad / EXCEPCIÓN DE HABÉRSELE DADO A LA DEMANDA EL TRÁMITE DE UN PROCESO DIFERENTE AL QUE CORRESPONDE - Alcance / EXCEPCIÓN DE HABÉRSELE DADO A LA DEMANDA EL TRÁMITE DE UN PROCESO DIFERENTE AL QUE CORRESPONDE – Supone la existencia de distintos tipos de procedimiento De la lectura de demanda lo primero que resulta claro para el Despacho es que la pretensión ventilada en esta sede no consiste en la declaración de nulidad del pliego de cargos a que hace referencia el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, sino de los artículos 2.3.2.2.2.3.36 y 2.3.2.2.2.3.50 del Decreto 1077 de 26 de mayo de 2015, “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio”, disposiciones estas que ostentan un claro contenido general, pues a través de ellas busca definir las características de los vehículos de recolección y transporte de residuos sólidos y

las condiciones de las bases de operación de las personas prestadoras del servicio público de aseo, respectivamente. [...] Así las cosas, el medio de control para censurar su validez es claramente el previsto en el artículo 137 del C.P.A.C.A. [L]a eventual nulidad de las citadas disposiciones no lleva aparejado de manera automática el restablecimiento del derecho de la forma en que lo evidencia el Ministerio en su contestación, pues, aun cuando PROMOAMBIENTAL en el escrito que solicita el decreto de la medida cautelar de esas dos normativas, alude a la afectación y generación de perjuicios, tales no derivan de la aplicación del Decreto 1077 de 2015, sino del adelantamiento de un procedimiento administrativo sancionatorio independiente adelantado por otra autoridad, esta es, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. Nótese además que el sólo impulso de dicho proceso no implica por sí mismo la existencia de una sanción, pues deberá probarse allí que exista mérito para ello; luego, no se está en presencia del restablecimiento automático de que trata el parágrafo del artículo 137 del CPACA, para que se posibilite la controversia a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y en esa medida, la excepción tampoco tiene vocación de prosperar. EXCEPCIONES – Concepto / EXCEPCIONES – Clases / EXCEPCIONES DE FONDO – Concepto / EXCEPCIONES PREVIAS – Concepto / EXCEPCIONES MIXTAS – Concepto / EXCEPCIONES PREVIAS Y MIXTAS – Finalidad /

REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia

www.consejodeestado.gov.co [L]as excepciones son una herramienta con la que cuenta el demandado para ejercer sus derechos de contradicción y defensa durante el trámite procesal. Así, el Legislador contempló tres (3) tipos, a saber, las previas, las mixtas y las de fondo. La última, es decir, las de fondo, son aquellas que tienen por objeto controvertir las pretensiones en que se funda el libelo introductorio y, por lo tanto, deben ser resueltas al momento de proferir sentencia, pues con ella se controvierte el derecho sustancial que se reclama vía jurisdiccional. Por su parte, las excepciones previas y mixtas tienen como finalidad sanear el proceso en su parte inicial en aras de evitar pronunciamientos inhibitorios, o en caso contrario, terminarlo cuando las falencias tengan tal connotación que sean insuperables. Ahora bien, el carácter mixto se explica en que pueden proponerse para sanear el proceso, y además atacar el medio de control, por lo que pueden, eventualmente, ser resueltas en la sentencia definitiva, siempre que el juez carezca de los suficientes elementos para resolverla en la oportunidad correspondiente. Vistas así las cosas, y entendiendo que las excepciones previas y las mixtas buscan atacar el ejercicio del medio de control al existir inconsistencias en la forma en la que fue presentada la demanda, se advierte que la finalidad de este tipo de herramientas es sanear los mencionados vicios en aras de evitar una decisión inhibitoria o, en su defecto, impedir la continuación del proceso en caso de que la naturaleza de las citadas falencias no permitan su trámite. Es decir, se refieren a

situaciones acontecidas de manera previa a que se trabe la Litis, momento éste en el cual existe una verdadera controversia ventilada ante los jueces de la República; de modo que las irregularidades que tengan que ver con situaciones propias del devenir procesal una vez admitida la demanda, tendrán que ser ventiladas en la etapa de saneamiento. EXCEPCIONES – Oportunidad para plantearlas / DECISIÓN DE EXCEPCIONES – Debe hacerse en la audiencia inicial / DECISIÓN DE EXCEPCIONES – Variación por Decreto Legislativo 806 de 2020 / AUDIENCIA INICIAL – Se prescinde de su celebración para el análisis de las excepciones propuestas cuando no se requiere la práctica de ninguna prueba En materia contenciosa administrativa la oportunidad para plantearlas es en la contestación a la demanda y en la contestación a la reforma a la demanda. Ahora bien, el momento de resolver las excepciones presentadas fue variado por el artículo 12 del Decreto Legislativo 806 de 2020, pues con anterioridad a su entrada en vigencia (4 de junio), su análisis debía acometerse en la audiencia inicial conforme lo expone el numeral 6 de la Ley 1437 de 2011. Así pues, y como quiera que la primera normativa debe aplicarse al caso bajo examen y que esta a su vez remite a los artículos 100, 101 y 102 del CGP, el Despacho abordará el estudio de las excepciones presentadas a la luz de lo allí dispuesto, pues no es requerida la práctica de ninguna prueba.

NOTA DE RELATORÍA: Ver providencias, Consejo de Estado, Sección Primera y

Segunda, de 12 de diciembre de 2019, radicación 11001-03-24-000-2017-0013000 C.P. Oswaldo Giraldo López; de 9 de abril de 2014, radicación 27001-23-33000-2013-00347-01(0539-14), C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 137 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 162 NUMERAL 2 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 162 NUMERAL 3 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 162 NUMERAL 4 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 180 NUMERAL 6 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 306 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 100 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 101 NUMERAL 2 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 102 / DECRETO LEGISLATIVO 806 DE 2020 – ARTÍCULO 12

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Bogotá, D.C., diez (10) de septiembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-24-000-2019-00061-00

Actor: PROMOAMBIENTAL DISTRITO S.A.S. E.S.P

Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO – MINVIVIENDA De conformidad con lo dispuesto en el artículo 12 del Decreto Legislativo 806 del 4 de junio de 20201, en concordancia con el numeral segundo del artículo 101 del Código General del Proceso2 (en adelante CGP), procede el Despacho a pronunciarse sobre las excepciones previas en el trámite de la referencia.

I. Antecedentes I.1. El 1 de febrero de 2019 PROMOAMBIENTAL DISTRITO S.A.S. E.S.P. instauró demanda en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 137 del CPACA, que se pretende la declaratoria de nulidad de los artículos 2.3.2.2.2.3.36 y 2.3.2.2.2.3.50 del Decreto 1077 de 2015, por medio del cual se expide el Decreto 1 Decreto 806 del 4 de junio de 2020, “por el cual se adoptan medidas para implementar las tecnologías de la información y las comunicaciones en las actuaciones judiciales, agilizar los procesos judiciales y flexibilizar la atención a los usuarios del servicio de justicia, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica” “Artículo 12. Resolución de excepciones en la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. (…) Las excepciones previas se formularán y decidirán según lo regulado en los artículos 100, 101

Y 102 del Código General del Proceso. Cuando se requiera la práctica de pruebas a que se refiere el inciso segundo del artículo 101 del citado código, el juzgador las decretará en el auto que cita a

la audiencia inicial, y en el curso de esta las practicará. Allí mismo, resolverá las excepciones previas que requirieron pruebas y estén pendientes de decisión.” 2 “Artículo 101. Oportunidad y trámite de las excepciones previas. (…)

2. El juez decidirá sobre las excepciones previas que no requieran la práctica de pruebas, antes de la audiencia inicial, y si prospera alguna que impida continuar el trámite del proceso y que no pueda ser subsanada o no lo haya sido oportunamente, declarará terminada la actuación y ordenará devolver la demanda al demandante.

Cuando se requiera la práctica de pruebas, el juez citará a la audiencia inicial y en ella las practicará y resolverá las excepciones.” Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio, por parte del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio.3 I.2. Aquella fue sometida a reparto el 8 de febrero de 2019 y allegada al Despacho ese mismo día. I.3. Mediante auto del 13 de abril de 2019 la demanda fue admitida, siguiendo el trámite de rigor.

II. Excepciones propuestas II.1. En el escrito de contestación de la demanda el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio planteó como excepciones las siguientes: II.1.1. “INEPTITUD DE LA DEMANDA”4 indicando que la misma desconoce lo dispuesto en los numerales 2, 3 y 4 del artículo 162 del Código de Procedimiento

Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA). Respecto del numeral 2 consideró que la pretensión única de la demanda es improcedente en la medida que los artículos controvertidos son una remisión de los artículos 37 y 51 del Decreto 2981 del 2013, “Por el cual se reglamenta la prestación del servicio público de aseo”, por lo que las disposiciones contenidas en las normas demandadas continuarían vigentes al no declararse nulos los artículos del Decreto en mención; en lo que refiere al numeral 3, indicó que la demanda no contiene ningún hecho u omisión que fundamente la pretensión, lo que imposibilita cualquier análisis; y, por último, alegó desconocimiento del numeral 4, al no existir una relación armónica entre las normas presuntamente violadas y el concepto de la violación que permita configurar la nulidad del acto demandado. II.1.2. “POTESTAD REGLAMENTARIA DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA”,5 asegurando que la Presidencia de la República actuó con la competencia otorgada por el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, a saber: “ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes”. II.1.3. “CARÁCTER COMPILATORIO DEL DECRETO 1077 DE 2015,”6 afirmando que el demandante omite que la norma enjuiciada, en virtud de los principios de racionalización y simplificación del ordenamiento jurídico, reúne normas reglamentarias preexistentes y que, por tanto, no requiere consulta previa alguna y

no puede ser demandada sin cuestionar su fuente primaria. II.1.4. “LAS NORMAS DE CARÁCTER GENERAL NO PUEDEN DECLARARSE NULAS PARA ATENDER SITUACIONES PARTICULARES”, argumentando que la pretensión principal del demandante es dejar sin efectos los cargos que están 3 Visto a folio 2 del cuaderno principal. 4 Vista a folio 96 del cuaderno principal. 5 Vista a folio 99 del cuaderno principal. 6 Vista a folio 100 del cuaderno principal. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co vinculados al pliego proferido en el expediente No. 20184403506000072E y evitar una sanción de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios por la infracción de las normas que a través de este proceso solicita se declaren nulas, por lo que el medio de control adecuado es el de Nulidad y Restablecimiento de Derecho. Así lo indico literalmente: “Al hacer una revisión integral de la demanda presentada por la sociedad PROMOAMBIENTAL S.A.S. E.S.P., se puede determinar que la intención del demandante al acudir al medio de control de nulidad es con el fin de evitar una sanción ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, dentro del pliego de cargos Expediente 20184403506000072E, por la presunta infracción de normas a las que están sujetos quienes presten servicios públicos. Al respecto, se puede observar que, dentro del pliego de cargos, en el numeral 1.3 “TERCER CARGO: PRESUNTA INFRACCIÓN

RELACIONADA CON LAS CARACTERISTICAS QUE DEBEN TENER LOS VEHICULOS RECOLECTORES”, en el que se expone una presunta infracción al artículo 2.3.2.2.2.3.36, numerales 1, 4, 6 y 17, determinando que el incumplimiento de estos requisitos puede acarrear la imposición de las sanciones previstas en el 81 de la Ley 142 de 1994. Por otra parte, el numeral 1.4. “CUARTO CARGO: PRESUNTA INFRACCIÓN RELACIONADA CON LAS CARACTERISTICAS DE LA BASE DE OPERACIONES DE PROMOAMBIENTAL”, en el que se expone una presunta infracción al artículo 2.3.2.2.2.3.50, numerales 1, 3 y 4. En este orden de ideas y en concordancia con lo expuesto, se puede determinar que la finalidad de acudir al medio de control no es otro distinto al de dejar sin efectos los cargos que están vinculados al pliego de cargos iniciados por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. Es necesario manifestar que si bien el apoderado de PROMOAMBIENTAL S.A.S. E.S.P., indica que se puede ver avocada a un perjuicio irremediable con ocasión a las posibles sanciones por el pliego de cargos abierto en su contra, su situación particular y el perjuicio al que según él se podrían ver expuestos, no es competencia del medio de control de nulidad, sino de una nulidad y restablecimiento de derecho frente al acto administrativo en el hipotético caso de comprobarse que se le ha lesionado un derecho.”7

II.2. La Presidencia de la República contestó la demanda; sin embargo, la misma será tenida por extemporánea, en consideración a que fue presentada fuera del término establecido en los artículos 199 del CPACA, en consonancia con el 612 del CGP, para responder a las pretensiones de ilegalidad de los actos que se 7 Visto a folios 101 y 102 del cuaderno principal. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cuestionan (16 de septiembre de 2019), habida cuenta de que se radicó luego de transcurridos tres (3) días de haberse vencido el mencionado término (21 de junio al 12 de septiembre de 2019)8, tal y como consta a folios 134 a 144 del Cuaderno Principal. II.3. La Secretaría de la Sección Primera de esta Corporación corrió traslado de las excepciones propuestas del 10 al 15 de octubre de 20199.

III. Traslado PROMOAMBIENTAL DISTRITO S.A.S. E.S.P., afirmó que, de ser declarada la nulidad pretendida, esta será extensiva a todo el texto normativo que la reproduzca, y que por tanto su única pretensión es válida y procedente. Aseguró que el fundamento fáctico de la demanda lo constituye la expedición de las normas demandadas, ya que el medio de control utilizado es de carácter abstracto. Por último, indicó que en el escrito de la demanda se expuso de manera detallada cómo los artículos cuestionados vulneran la Constitución y la ley.

IV. Consideraciones: IV.1. Sea lo primero advertir que las excepciones son una herramienta con la que cuenta el demandado para ejercer sus derechos de contradicción y defensa durante el trámite procesal. Así, el Legislador contempló tres (3) tipos, a saber, las previas, las mixtas y las de fondo.

La última, es decir, las de fondo, son aquellas que tienen por objeto controvertir las pretensiones en que se funda el libelo introductorio y, por lo tanto, deben ser resueltas al momento de proferir sentencia, pues con ella se controvierte el derecho sustancial que se reclama vía jurisdiccional. Por su parte, las excepciones previas y mixtas tienen como finalidad sanear el proceso en su parte inicial en aras de evitar pronunciamientos inhibitorios, o en caso contrario, terminarlo cuando las falencias tengan tal connotación que sean insuperables. Ahora bien, el carácter mixto se explica en que pueden proponerse para sanear el proceso, y además atacar el medio de control, por lo que pueden, eventualmente, ser resueltas en la sentencia definitiva, siempre que el juez carezca de los suficientes elementos para resolverla en la oportunidad correspondiente10. 8 Visto a folio 134 del Cuaderno Principal 9 Visto a folio 145 del cuaderno principal. 10 En la transcripción de la Sesión del 13 de octubre de la Comisión Redactora del CPACA se evidencia lo dicho: “Doctor Arboleda: (minutos 00:03:17 a 00:03:33 Pista 4 no se escucha).

Doctor Ostau De Lafont: No, es el mismo proyecto, ese era el mismo proyecto que se trabajó en esa comisión, yo estuve en esa comisión, inclusive delegado por el Consejo de Estado, eso fue en

el 2004 cuando Alejandro Ordóñez era presidente, entonces me comisionó para ir a esa comisión y yo rendí aquí un informe del proyecto, listo, se hizo ese trabajo. De ahí en adelante el Instituto ha procurado vender la idea y ahorita se estableció con el Ministro Vargas Lleras. Bueno, entonces… bueno, fíjate que siempre hacen falta porque Ruth trabajó esta parte de pruebas y excepciones. Pero mirémoslas. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Vistas así las cosas, y entendiendo que las excepciones previas y las mixtas buscan atacar el ejercicio del medio de control al existir inconsistencias en la forma en la que fue presentada la demanda, se advierte que la finalidad de este tipo de herramientas es sanear los mencionados vicios en aras de evitar una decisión inhibitoria o, en su defecto, impedir la continuación del proceso en caso de que la naturaleza de las citadas falencias no permitan su trámite. Es decir, se refieren a situaciones acontecidas de manera previa a que se trabe la Litis, momento éste en el cual existe una verdadera controversia ventilada ante los jueces de la República; de modo que las irregularidades que tengan que ver con situaciones propias del devenir procesal una vez admitida la demanda, tendrán que ser ventiladas en la etapa de saneamiento. En ese mismo sentido esta Corporación ha manifestado: “Sobre este tema conviene precisar que, acorde con la finalidad prevista por el numeral 6 del artículo 180 de la Ley 1437 de 2011, en la audiencia inicial el funcionario judicial deberá decidir tan sólo las

excepciones que tengan la calidad de previas, es decir, aquellas que se encaminen a atacar la forma del proceso, en procura de evitar decisiones inhibitorias; también podrá resolver, como lo anuncia la norma, las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, pero, en todo caso, encaminadas a atacar el ejercicio de la acción, mas no de la pretensión. “En relación con las excepciones previas el C. de P. C. establece que el traslado, pruebas (cuando son necesarias) y la decisión de las excepcione, se cumple antes de la audiencia. Por el contrario, en el proyecto de C.C.A. se dispone que la audiencia inicial se lleve a cabo antes de resolver las excepciones previas y antes de que se practiquen las pruebas que sean necesarias para hacerlo. Artículo 180. Debe ser el de nosotros. “Es más adecuada la regulación del C.P.C. No hay razón para que, en este aspecto el C.C.A. tenga una regulación distinta. No tiene sentido tramitar la audiencia cuando — por ejemplo - el Juez puede, con anterioridad, decidir las excepciones con pruebas documentales y llega a la conclusión de que debe dar por terminado el proceso. La regulación anterior implica modificar el término durante el cual el demandante puede reformar la demanda: Mientras en el C. de P. C. la demanda puede reformarse hasta "antes de resolver sobre las excepciones previas que no requieran práctica de pruebas, o antes de la notificación del auto que las decrete", término que es fácilmente manejable por el demandante que es quien va a

ejercer este derecho, en el proyecto de C.C.A. la demanda puede reformarse "hasta al vencimiento de los diez días siguientes al traslado de la demanda”. Pero es anterior a la audiencia, de todas maneras. Lo de la modificación de la demanda. “La ley de descongestión amplió las denominadas excepciones mixtas, mecanismo que permite que excepciones de fondo puedan ser resueltas en esta etapa. Se dispuso en el artículo sexto de la ley de descongestión: También podrán proponerse como previas las excepciones de cosa juzgada, transacción, caducidad de la acción, prescripción extintiva y falta de legitimación en la causa. Cuando el juez encuentre probada cualquiera de estas excepciones, lo declarará mediante sentencia anticipada.” Igualmente, en la transcripción de la sesión del 18 de noviembre de 2010 se habla del tema de las excepciones mixtas: “Doctor Ostau De Lafont: No, pero puede decir que la resuelve en el fondo, en la sentencia. Yo lo que quiero decir, Mauricio, es que si admitimos la teoría de las excepciones mixtas, para mí, el juez hoy podría decir con eso: yo considero que no es el momento adecuado para resolver, o no tengo los elementos para resolver como excepción previa la caducidad. O sea, la deja para resolverla en la sentencia.” Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Resulta propicio comentar aquí la diferencia que existe entre las dos clases de excepciones que puede formular la parte demandada en ejercicio del derecho de defensa, las previas, y las de mérito, siendo

aquellas, también denominadas dilatorias o de forma, las que buscan atacar el ejercicio de la acción, por presentarse alguna inconsistencia en la manera como fue presentada la demanda, vale decir, por alguna deficiencia externa; y estas, llamadas también de fondo o perentorias, destinadas a atacar el derecho sustancial reclamado por el accionante. La finalidad de las excepciones previas, es la de conjurar vicios formales en procura de evitar decisiones inhibitorias o, dada la entidad de las falencias, impedir que continúe el curso del proceso ab inicio, ya que no sería posible, ante su existencia, llegar a la sentencia por sustracción de materia; por su parte, la finalidad de las excepciones de fondo, es controvertir la existencia misma y alcance del derecho reclamado por el demandante, por lo que tienen la virtud de enervar las pretensiones y provocar que el fallo correspondiente se constituya en cosa juzgada, dando término de manera definitiva al debate planteado. Pues bien, teniendo como premisa tales definiciones, debe el juez, en ejercicio del principio constitucional del iura novit curia, determinar con total claridad, ante omisiones de los postulantes en un proceso sometido a su conocimiento, independientemente del título que hubieren dado a cada una de ellas, si las excepciones planteadas se encaminan a atacar la forma de la demanda o el fondo del asunto, a fin de pronunciarse sobre cada una de ellas en la correspondiente etapa procesal, que para el caso que nos ocupa, las previas lo serán en la audiencia inicial del artículo 180 del CPACA y las de mérito en la de juzgamiento consagrada por el artículo 182 ibídem.” 11. (Subrayas del

Despacho). Bajo tal perspectiva, es claro para el Despacho que corresponde al operador judicial valorar en cada caso en concreto cuáles de las excepciones invocadas en la contestación de la demanda, se ajustan o no dentro del análisis antes descrito. En materia contenciosa administrativa la oportunidad para plantearlas es en la contestación a la demanda y en la contestación a la reforma a la demanda. Ahora bien, el momento de resolver las excepciones presentadas fue variado por el artículo 12 del Decreto Legislativo 806 de 2020, pues con anterioridad a su entrada en vigencia (4 de junio), su análisis debía acometerse en la audiencia inicial conforme lo expone el numeral 6 de la Ley 1437 de 201112. Así pues, y 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, Auto del 9 de abril de 2014. Radicado número 27001-23-33-000-2013-00347-01(0539-14).

Consejero Ponente: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. 12 “Artículo 180. Audiencia inicial. Vencido el término de traslado de la demanda o de la de reconvención según el caso, el Juez o Magistrado Ponente, convocará a una audiencia que se

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co como quiera que la primera normativa debe aplicarse al caso bajo examen y que esta a su vez remite a los a