CE-11001-03-24-000-2019-00117-00-2020

DESISTIMIENTO DE LAS PRETENSIONES – Características / DESISTIMIENTO EXPRESO RESPECTO DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD – Vacío normativo / VACÍO NORMATIVO EN LA LEY 1437 DE 2011 – Se debe acudir al Código General del Proceso en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo / REMISIÓN NORMATIVA DE LA LEY 1437 DE 2011 – Al Código General del Proceso. Límites / DESISTIMIENTO DE LAS PRETENSIONES – Efectos en procesos de nulidad / DESISTIMIENTO EXPRESO RESPECTO DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD – Inciso segundo del artículo 314 del Código General del Proceso es incompatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo Esta disposición [Artículo 314 del CGP] permite evidenciar las siguientes notas características del desistimiento como forma anormal de terminación del proceso: a) Es unilateral, pues basta que lo presente la parte demandante, salvo taxativas excepciones legales; b) Es incondicional, salvo acuerdo entre las partes; c) Implica la renuncia a las pretensiones de la demanda y por ende se extingue el pretendido derecho, independientemente de que exista o no, y d) El auto que lo admite tiene los mismos efectos que hubiera generado una sentencia absolutoria. A la luz de lo anterior, en sintonía parcial con el aludido planteamiento de esta Corporación del año 1993 y una vez explicadas las notas características del desistimiento contemplado en el artículo 314 del CGP, el Despacho considera que, en los

términos del artículo 306 del CPACA, únicamente el inciso segundo a que se refieren los literales c) y d) anotados de aquella norma, es incompatible con “la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”, pues dicha disposición señala que “[e]l desistimiento implica la renuncia de las pretensiones de la demanda en todos aquellos casos en que la firmeza de la sentencia absolutoria habría producido efectos de cosa juzgada. El auto que acepte el desistimiento producirá los mismos efectos de aquella sentencia”. Ello, por cuanto de aceptarse la producción de esos efectos, sí supondría un riesgo para el interés general que se pretende proteger cuando se impone la limitación de desistir de medios de control de nulidad, pues se extraería por completo del control de la Jurisdicción el análisis de los cargos de nulidad de los actos demandados respecto de los cuales se presentó desistimiento; actos sobre los cuales no se ha emitido pronunciamiento de fondo y que, por ende, serían susceptibles de ser demandados nuevamente y con los mismos argumentos, de modo que se garantice un equilibrio entre, de una parte, la necesidad de que el Juez garantice la tutela judicial efectiva en el control de las actuaciones de la Administración Pública y con ello, el orden jurídico vigente; y de otra, la necesidad de que ese mismo Juez dispense en todos los casos una justicia eficiente y eficaz. DESISTIMIENTO DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD – Consecuencia para el demandante: cosa juzgada relativa / COSA JUZGADA RELATIVA –

Impide que quien desiste de su pretensión de nulidad pueda volver a atacar el mismo acto con una demanda de contenido similar / DESISTIMIENTO DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD – No implica cosa juzgada general /

SOLICITUD DE DESISTIMIENTO PARCIAL DE LA DEMANDA DE NULIDAD –

Procedencia / REITERACIÓN CAMBIO DE POSTURA DEL DESPACHO

[D]ebe precisarse que esta decisión no implica una autorización irrestricta para los accionantes que desisten de su demanda, comoquiera que para ellos sí tiene efectos esa decisión de poner en funcionamiento el aparato jurisdiccional y posteriormente abdicar de la protección del interés general; consecuencia que implica la cosa juzgada relativa respecto de la persona; es decir, una vez desistida una demanda de nulidad, quien decide renunciar a que el proceso culmine no podrá volver a demandar el mismo acto con fundamento en los mismos cargos. Ahora bien, se aclara que en el caso de que sean varios los demandantes o intervinientes por la parte activa y solo uno desista, como ocurre en el presente asunto, en nada se verán afectados los demás, pues el desistimiento de una acción pública solo afecta los intereses de la persona que lo realiza, en concordancia con lo dispuesto en el inciso tercero del artículo 314 transcrito. En síntesis, el Despacho considera que, ante la inexistencia de una prohibición legal respecto de la aplicación de la figura del desistimiento expreso en tratándose del medio de control de nulidad, es posible su aceptación por parte del Juez de lo Contencioso Administrativo, debido a que, per se, no implica el desamparo del

ordenamiento jurídico en abstracto. Sin embargo, debido a que la posibilidad de aplicación de normas en lo no regulado, encuentra un límite en caso de que no sean compatibles con la naturaleza de los procesos y actuaciones que adelanta la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, y como lo que está en juego es la protección del ordenamiento jurídico en abstracto, el inciso segundo del artículo 314 del CGP no resulta concordante con tal carácter y en consecuencia, no debe tenerse en cuenta al momento de atribuir la totalidad de las consecuencias a la figura del desistimiento de las acciones de nulidad simple. Ello por cuanto, como se explicó con anterioridad, es necesario que surta efectos respecto de la persona que presentó la solicitud, quien no podrá volver a atacar el mismo acto en sede de nulidad simple. En tal virtud, el Despacho modifica su postura en el sentido de admitir el desistimiento del hoy denominado medio de control de nulidad, antes acción de nulidad, en consideración a que, como no se encuentra regulado en el CPACA, es procedente aplicar el artículo 314 del CGP, salvo en lo relacionado con el efecto de cosa juzgada general que el inciso segundo de esa norma le atribuye a esa figura, por cuanto haría imposible el estudio de otras demandas presentadas por otros accionantes en contra de los mismos actos administrativos, poniéndose en peligro, ahí sí, la protección del ordenamiento jurídico en abstracto; pero aclarándose que quien ha renunciado a que su demanda se siga adelantando, no podrá volver a presentar una demanda de similar contenido en contra del mismo acto, pues respecto de esa persona sí se configura la cosa

juzgada relativa. De conformidad con las anteriores consideraciones, se aceptará el desistimiento presentado por [una de las demandantes. COADYUVANCIA – Desistimiento / COADYUVANCIA EN LOS PROCESOS DE SIMPLE NULIDAD – Presupuestos / DESISTIMIENTO DE ACTOS PROCESALES – Recursos, incidentes y excepciones: procedencia / DESISTIMIENTO DE ACTOS PROCESALES – Reglas / DESISTIMIENTO DE LA COADYUVANCIA – Procede por no afectar las pretensiones de la demanda / CONDENA EN COSTAS AL COADYUVANTE – No procede porque no hubo oposición al desistimiento El artículo 223 de la Ley 1437 de 2011 prevé en su segundo inciso que “El coadyuvante podrá independientemente efectuar todos los actos procesales permitidos a la parte a la que ayuda, en cuanto no esté en oposición con los de esta”. Por su parte, el artículo 316 del Código General del Proceso, aplicable en los asuntos contencioso administrativo por virtud de la remisión normativa del artículo 306 del CPACA, dispone que “Las partes podrán desistir de los recursos interpuestos y de los incidentes, las excepciones y los demás actos procesales que hayan promovido. No podrán desistir de las pruebas practicadas”. En este orden, en consideración a que la manifestación de la coadyuvante no afecta las pretensiones de la demanda, en tanto que solo atañe a su intervención en el proceso, el Despacho aceptará su desistimiento a la coadyuvancia de la acción manifestado por el ciudadano Luis Ernesto Gómez Londoño, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 316 del C.G.P. No se condenará en costas al

coadyuvante, en razón a que la parte demandada no se opuso al desistimiento ni se pronunció expresamente sobre tal condena. DESISTIMIENTO – Clases: tácito o expreso / DESISTIMIENTO – Alcance legal / DESISTIMIENTO DE LA DEMANDA EN ACCIÓN DE NULIDAD – Postura jurisprudencial / DESISTIMIENTO DE LA DEMANDA EN ACCIÓN DE NULIDAD – Criterio imperante. Postura tradicional [L]a posibilidad de desistir de manera expresa fue admitida en los procesos adelantados en ejercicio de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales. Más adelante, la Sala Plena se refirió a esta figura en relación con la acción de nulidad simple reafirmando la necesidad de llenar el vacío anotado por esta vía, pues la Ley 25 de 1928 que establecía expresamente la prohibición de desistir de esta clase de acciones, fue derogada por el Decreto 01 de 1984, circunstancia que imponía darle el contenido pertinente. […] Como se evidencia, la imposibilidad de desistir del medio de control de nulidad simple derivaba, y aún hoy deriva, de la interpretación que en su momento efectuó la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo partiendo de analizar de manera diferencial el régimen establecido en el estatuto de procedimiento civil con el que gobierna las actuaciones del Juez Administrativo. Lo anterior por cuanto encontró que este último, cuando está conociendo del medio de control de nulidad, garantiza la protección del ordenamiento jurídico en abstracto, interés del que no se puede renunciar pues, al pertenecer a todos los ciudadanos, no puede ser objeto de disposición libre por

parte del accionante. MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD – Su objeto es la protección del interés general / DESISTIMIENTO DE LA DEMANDA DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD – Procedencia / DESISTIMIENTO DE LA DEMANDA DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD – Con su aceptación no se pone en riesgo el interés general [R]esulta evidente que es la protección del interés general que se encuentra implícito en la presentación de las demandas en ejercicio del medio de control de nulidad, la situación respecto de la cual se generan los mayores reparos a la hora de aceptar el desistimiento expreso en este tipo de acciones, pues se señala que, al tratarse de intereses que no le pertenecen a una sola persona sino a la generalidad, en la medida en que propenden por la protección del ordenamiento jurídico en abstracto, no es posible sustraer del contencioso las demandas que con tal objeto fueron interpuestas. Lo anterior significa que la preocupación radica en que, al aceptarse el desistimiento de las acciones de nulidad, se deje sin protección el ordenamiento jurídico y aquello derive en la pervivencia de actos administrativos ilegales, los cuales, de haberse culminado normalmente el proceso, habrían sido declarados nulos. Malestar que, aun cuando está completamente justificado, pues el objeto de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es “la efectividad de los derechos reconocidos en la Constitución Política y la ley y la preservación del orden jurídico” , olvida que este tipo de acciones no caducan, lo que significa que pueden ser presentadas en cualquier momento, y más aún, pueden ser ejercidas por cualquier persona, razón por la

que la protección del interés general no se pone en riesgo, en tanto que la posibilidad de acudir al Juez para ejercer el control abstracto que propone el medio de control previsto en el artículo 137 del CPACA, o del 84 del CCA, permanece en el tiempo y está a disposición de cualquier interesado en alcanzar tal fin. Lo dicho, redunda en que la interposición y consiguiente desistimiento de una acción de nulidad simple o del medio de control de nulidad, sólo podría afectar los intereses de la persona que la interpone y que desiste, pues, como ya se vio, no se pone en riesgo la garantía de protección del orden jurídico en abstracto. Es decir, la posibilidad del desistimiento no genera un peligro para el ordenamiento jurídico por sí mismo, son sus efectos los que deben ser explicados a profundidad, pues, como están planteados en el artículo 314 del CGP, son aquellos los que resultarían, en principio, incompatibles con la naturaleza de los procesos y actuaciones que corresponden a esta Jurisdicción.

NOTA DE RELATORÍA: Ver providencias Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo Secciones Primera, Tercera y Cuarta, de 9 de septiembre de 1993, Radicación CE-SP-EXP1993-AC1063 (AC-1063), C.P. Diego Younes Moreno; 11 de octubre de 2019, Radicación 11001-03-24-000-201600057-00, C.P. Oswaldo Giraldo López; 23 de febrero de 1990, Radicación CESEC3-EXP1990-N5346 (5346), C.P. Gustavo de Greiff Restrepo; y 2 de junio de

2017, Radicación 11001-03-27-000-2014-00009-00(20944), C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto; FUENTE FORMAL: CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 314 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 316 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 137 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 223 / LEY 1437 DE 2011 –

ARTÍCULO 306

NORMA DEMANDADA: DOCUMENTO CONPES 3900 DE 2017 (25 de septiembre) CONSEJO NACIONAL DE POLÍTICA ECONÓMICA Y SOCIAL CONPES (Demanda desistida) / ACTA 40 DE 2017 (25 de septiembre) CONSEJO DE GOBIERNO DISTRITAL DE BOGOTÁ (Demanda desistida) / ACTA 15 DE 2017 (26 de septiembre) CONSEJO DISTRITAL DE POLÍTICA ECONÓMICA Y FISCAL – CONFIS (Demanda desistida) / ACUERDO DISTRITAL 691 DE 2017 (2 de noviembre) CONCEJO DE BOGOTÁ (Demanda desistida) / ACUERDO

DISTRITAL 699 DE 2018 (15 de febrero) CONCEJO DE BOGOTÁ D.C. (Demanda desistida)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Bogotá D.C., diez (10) de febrero de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-24-000-2019-00117-00

Actor: MANUEL JOSE SARMIENTO ARGUELLO, XINIA ROCÍO NAVARRO

PRADA, Y OTROS

Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO Y

OTROS Referencia: NULIDAD Tema: Desistimiento de la demanda presentado por uno de los demandantes y uno de los coadyuvantes Referencia: AUTO Procede el Despacho a resolver sobre el desistimiento de la demanda presentado por la ciudadana Xinia Rocío Navarro Prada y el desistimiento de la coadyuvancia de la demanda manifestado por el ciudadano Luis Ernesto Gómez Londoño.

1. ANTECEDENTES 1.1. La demanda y la solicitud de intervención como coadyuvantes Mediante escrito radicado en la Secretaría de la Sección Primera del Consejo de Estado1, los ciudadanos Xinia Rocío Navarro Prada, Manuel José Sarmiento, Celio Nieves Herrera y Álvaro Argote interpusieron demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, en contra de la Nación – Presidencia de la República y Consejo Nacional de Política Económica y Social – CONPES, el Distrito Capital – Concejo de Bogotá, Consejo de Gobierno Distrital, y Consejo Distrital de Política Económica y Fiscal – CONFIS Distrital2.

A través de escrito radicado el 18 de julio de 20193, Luis Ernesto Gómez Londoño y otros ciudadanos solicitaron admitir su intervención como coadyuvantes de la parte demandante en el presente trámite. En el escrito se pidió tener como fundamentos fácticos y jurídicos de la coadyuvancia los expuestos en la demanda y

en el escrito de reforma a esta, sin formularse nuevos cargos ni pedirse que la anulación se extienda a otras disposiciones. El Despacho, mediante auto de 23 de julio de 2019, admitió la demanda y reconoció como coadyuvantes de la parte demandante al ciudadano Luis Ernesto Gómez Londoño y demás personas que suscribieron el memorial de intervención, por 1 Folios 2 a 47 del expediente. 2 Con la demanda se pretende la declaratoria de nulidad de los siguientes actos administrativos: (i) Documento CONPES 3900 de 25 de septiembre de 2017, expedido por el Consejo Nacional de Política Económica y Social – CONPES; (ii) Acta núm. 40 de 25 de septiembre de 2017, expedida por el Consejo de Gobierno Distrital de Bogotá D.C.; (iii) Acta núm. 15 del 26 de septiembre de 2017, Consejo Distrital de Política Económica y Fiscal – CONFIS; (iv) Acuerdo Distrital 691 de 2 de noviembre de 2017, expedido por el Concejo de Bogotá D.C.; y (v) Acuerdo Distrital 699 de 2018, expedido por el Concejo de Bogotá D.C. 3 Folios 794 a 803 del expediente. cumplir los requisitos establecidos en el artículo 223 de la Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA4. 1.2. Las manifestaciones de desistimiento de la demanda y de la coadyuvancia de la demanda 1.2.1. A través de escrito radicado el 3 de diciembre de 2019 en la Secretaría de la

Sección Primera5, la ciudadana Xinia Rocío Navarro Prada manifestó desistir incondicionalmente de la demanda que instauró, junto con otros ciudadanos, en ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del CPACA, en contra de la Nación – Presidencia de la República y Consejo Nacional de Política Económica y Social – CONPES; y el Distrito Capital – Concejo de Bogotá, Consejo de Gobierno Distrital y Consejo Distrital de Política Económica y Fiscal – CONFIS Distrital. Fundamentó su petición en el artículo 314 del Código General del Proceso –CGP y solicitó que no se imponga condena en costas en su contra, toda vez que en el proceso no se decretaron medidas cautelares, no se ocasionó un perjuicio para la parte pasiva y, en los términos del artículo 188 del CPACA, aquella no procede en los procesos en los que, como este, se ventila un interés público. 1.2.2. Por otra parte, mediante escrito radicado en la Secretaría de la Sección Primera el 29 de noviembre de 20196, el ciudadano Luis Ernesto Gómez Londoño, invocando lo dispuesto en el artículo 314 del Código General del Proceso, manifestó que desiste de la coadyuvancia de la demanda. Adujo en el memorial que el desistimiento resulta procedente, en tanto que su condición en el proceso es la de coadyuvante y actúa de manera independiente de las partes, según lo dispuesto en el artículo 223 del CPACA. 1.3. El traslado de las solicitudes de desistimiento de la demanda y de la

coadyuvancia de la demanda 4 “Artículo 223. Coadyuvancia en los procesos de simple nulidad. En los procesos que se tramiten con ocasión de pretensiones de simple nulidad, desde la admisión de la demanda y hasta en la audiencia inicial, cualquier persona podrá pedir que se la tenga como coadyuvante del demandante o del demandado. || El coadyuvante podrá independientemente efectuar todos los actos procesales permitidos a la parte a la que ayuda, en cuanto no esté en oposición con los de esta. || Antes del vencimiento del término para aclarar, reformar o modificar la demanda, cualquier persona podrá intervenir para formular nuevos cargos o para solicitar que la anulación se extienda a otras disposiciones del mismo acto, caso en el cual se surtirán los mismos traslados ordenados para la reforma de la demanda principal.” 5 Folio 1089 del expediente. 6 Folio 1088 del expediente. Por auto de 12 de diciembre de 20197 el Despacho ordenó correr traslado por el término de 3 días a la parte demandada de las manifestaciones de desistimiento antes referidas, de conformidad con el artículo 316 del Código General del Proceso. 1.3.1. En el término de traslado conferido, el apoderado del Distrito Capital de Bogotá D.C. allegó dos escritos8 en los cuales manifestó, en primer lugar, que “comoquiera que el desistimiento de un coadyuvante cumple con los lineamientos trazados por la jurisprudencia, consideramos que solicitud del Dr. Luis Ernesto Gómez cumple con los mismos y procede su solicitud de desistimiento”9. Respecto

de la manifestación de la ciudadana Xinia Rocío Navarro Prada, señaló que, dado que en el presente proceso el extremo activo lo integran, además, Manuel Sarmiento, Celio Nieves y Álvaro Argote, “el desistimiento de la demanda que es objeto de traslado no implica disponer del derecho en litigio en forma privada, ni tampoco afecta el interés general que reviste este tipo de medios de control, dado que la demanda de nulidad simple continuaría con los demás demandantes”10. 1.3.2. Por su parte, en el aludido término de traslado el apoderado del Ministerio de Transporte manifestó que “dada la calidad del coadyuvante y de los demandantes, quienes también desisten voluntariamente, este Ministerio no se opone al presente desistimiento.|| Por ello en el evento de tratarse de la totalidad de las partes y coadyuvantes los que desisten, solicito respetuosamente se ordene la terminación del proceso”11.

2. CONSIDERACIONES 2.1. El desistimiento de la demanda nulidad presentado por uno de los sujetos que integran la parte demandante A efectos de resolver sobre la manifestación de desistimiento de la demanda presentada por la ciudadana Xinia Rocío Navarro, resulta pertinente reiterar las siguientes consideraciones expresadas en providencia dictada en audiencia celebrada el día 11 de octubre de 2019 dentro del proceso con radicado número 11001-03-24-000-2016-00057-00, instaurado en ejercicio del medio de control de nulidad, en las que el Despacho decidió CAMBIAR LA POSTURA 7 Notificado por estado de 13 de diciembre de 2019.

8 Folios 1014 a 1016 y 1018 a 1021 del expediente. 9 Folio 1017 del expediente. 10 Folio 1021 del expediente. 11 Folios 1022 y 1023 del expediente. JURISPRUDENCIAL en torno a la procedencia del desistimiento en los procesos adelantados en ejercicio del medio de control de nulidad y, por tanto, ACEPTAR tal manifestación en estos asuntos. 2.1.1. Concepto y alcance legal y jurisprudencial del desistimiento en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo El desistimiento, de conformidad con el Diccionario de la Real Academia de la Lengua, implica “abdicar o abandonar un derecho o una acción procesal”, y puede ser tácito o expreso. Es tácito cuando la parte actora deja de cumplir con las cargas procesales que le corresponden y son necesarias para que el proceso surta las etapas correspondientes a efectos de que se resuelvan de fondo las pretensiones; y es expreso cuando el demandante manifiesta al juez conductor del proceso su intención de cesar en la consecución de los intereses que lo llevaron a iniciarlo. Pues bien, sobre el primero el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), reguló lo concerniente a su procedencia y trámite (art. 178), a la prohibición de abdicar en los procesos de nulidad electoral (art. 280) y a la posibilidad de desistir del recurso extraordinario de revisión (art. 268). No obstante, en lo que hace a la segunda modalidad, esto es, el desistimiento expreso no existe ninguna normativa que se refiera a ello, lo que pone en evidencia un vacío legal, que ha llevado históricamente a que sea vía

jurisprudencial que se determine su alcance, adoptando la postura que a continuación se encuna hasta nuestros días: “[E]s posible desistir de la demanda de nulidad y restablecimiento, de la de reparación directa y de las relativas a contratos administrativos o de derecho privado de la administración, en los que se hubiere pactado la cláusula de caducidad, y el auto que acepte el desistimiento tiene efecto de cosa juzgada sólo en relación con las partes y con el objeto del proceso respectivo”12. De la lectura de tal criterio, que por demás, ha sido reiterado en innumerables providencias de esta Corporación, se desprende que la posibilidad de desistir de manera expresa fue admitida en los procesos adelantados en ejercicio de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales. 12 Sentencia de 23 de febrero de 1990, Sección Tercera, Exp. 5346, Ponente: Dr. Gustavo de Greiff Restrepo. Más adelante, la Sala Plena se refirió a esta figura en relación con la acción de nulidad simple reafirmando la necesidad de llenar el vacío anotado por esta vía, pues la Ley 25 de 192813 que establecía expresamente la prohibición de desistir de esta clase de acciones, fue derogada por el Decreto 01 de 1984, circunstancia que imponía darle el contenido pertinente14. Veamos: “Dictado el nuevo Código Contencioso Administrativo, Ley 167 de 1941, éste nada dijo acerca del desistimiento. Ante el silencio de la nueva Ley, se han propuesto varias teorías:

Primera teoría. Se ha sostenido que el artículo 14 de la Ley 25 de 1928 está actualmente vigente, por no haber sido derogado expresamente ni ser contrario a ninguno de los artículos de la nueva legislación o sea de la Ley 167 de 1941. En efecto, el artículo 72 del Código Civil dice que la derogación tácita deja vigente en las Leyes anteriores, aunque versen sobre la misma materia, todo aquello que no pugne con las disposiciones de la nueva Ley. Pero a esta teoría se objeta que, al haber reglamentado la Ley 167 de 1941 íntegramente la materia referente a lo contencioso administrativo, ésta derogó tácitamente toda la legislación anterior referente a la misma materia. En efecto, el artículo 3° de la Ley 153 de 1887 dispone que se estima insubsistente una disposición legal por declaración expresa del legislador, o por incompatibilidad con disposiciones especiales posteriores, o por existir una Ley nueva que regule íntegramente la materia a la que la anterior disposición se refería. Segunda teoría. La segunda teoría, parte de la base de que el artículo 14 de la Ley 25 de 1928 está derogado por existir una Ley nueva (la Ley 167 de 1941) que regula íntegramente la materia a que la anterior disposición se refería, y que, por consiguiente, hay un vacío legal. El artículo 282 del actual Código Contencioso Administrativo dice que los vacíos en el procedimiento establecido por ese código se llenarán por las disposiciones del Código de Procedimiento Civil y de las Leyes que lo adicionan y reforman, en cuanto sean compatibles con la naturaleza de los

juicios y actuaciones que corresponden a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Ahora bien, el Código de Procedimiento Civil, en sus artículos 461 a 465, reglamenta el desistimiento de las acciones y derechos renunciables o sea de aquellos de los cuales se puede desistir. Evidentemente tales artículos no pueden reglamentar el desistimiento de aquellas acciones y derechos de los cuales no se puede desistir. Por consiguiente, tales artículos no pueden 13 Ley 25 del 2 de agosto de 1928, “Reformatoria de la Ley 130 de 1913”. Artículo 14: "En las acciones de carácter público no se permitirá el desistimiento de la acción que se hubiere intentado y, si el actor o actores abandonaron por más de treinta días el respectivo juicio, éste se seguirá de oficio hasta su terminación". 14 Consejo de Estado. Sala Plena. Auto del 9 de septiembre de 1993. Actor: Alberto Efraín Martínez. Expediente No. AC-1063. Consejero Ponente: Diego Younes Moreno. tener aplicación en el campo del derecho público ni pueden llenar el vacío que se anota en el Código Contencioso Administrativo. El mismo artículo 282 del C.C.A., al decir que los vacíos en el procedimiento se llenarán por las disposiciones del Código de Procedimiento Civil, agrega con toda claridad: ‘En cuanto esas disposiciones sean compatibles con la naturaleza de los juicios y actuaciones que corresponden a la jurisdicción de lo contencioso administrativo’. Este último fragmento se refiere evidentemente a las acciones públicas y a aquellas acciones privadas de las cuales está prohibido desistir. No pudiendo, pues, el Código de Procedimiento Civil llenar el vacío del

C.C.A. acerca del desistimiento en las acciones públicas, corresponde llenarlo a la Jurisprudencia. Esta, en general, ha dispuesto que no se puede desistir de una acción pública. En efecto, en esas acciones se ventilan intereses tan importantes que, una vez que la demanda ha sido aceptada, podría decirse que el actor pierde el control de la misma y que el Tribunal ha de seguir el trámite legal hasta desatar la contención mediante la sentencia, y sin que el actor pueda evitar este efecto por medio de un desistimiento. Y es que en este tipo de acciones no se trata de intereses privados a los cuales los particulares pueden renunciar, por ser los dueños, sino de intereses públicos de los cuales los particulares no pueden disponer libremente. Ante la violación de un interés público, el ciudadano puede guardar silencio, pero, si por cualquier motivo acusó el acto violatorio ante los tribunales administrativos, ya no puede retroceder y debe dejar que el litigio sea desatado en la sentencia. (…) En el primer tipo de juicios, si la acción prospera, la norma acusada queda borrada del elenco legal y la sentencia tiene efecto erga omnes. En estos juicios puede decirse que el actor es un mero intermediario que obra a nombre de la sociedad y en interés únicamente de la norma superior violada. El interés allí ventilado es un interés público, su renuncia está prohibida y, por consiguiente, el desistimiento es imposible”15. (Subrayas del Despacho). Como se evidencia, la imposibilidad de desistir del medio de control de nulidad simple derivaba, y aún hoy deriva, de la interpretación que en su momento efectuó la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo partiendo de analizar de manera

diferencial el régimen establecido en el estatuto de procedimiento civil con el que gobierna las actuaciones del Juez Administrativo. Lo anterior por cuanto encontró que este último, cuando está conociendo del medio de control de nulidad, garantiza la protección del ordenamiento jurídico en 15 Consejo de Estado. Sala Plena. Auto del 9 de septiembre de 1993. Actor: Alberto Efraín Martínez. Expediente No. AC-1063. Consejero Ponente: Diego Younes Moreno. abstracto, interés del que no se puede renunciar pues, al pertenecer a todos los ciudadanos, no puede ser objeto de disposición libre por parte del accionante16. 2.1.2. Cambio de posición 2.1.2.1. Aun cuando ha sido imperante el criterio de rechazar el desistimiento de las demandas de nulidad por parte de la jurisprudencia, es menester reconsiderar los fundamentos de tal posición, dadas las particulares circunstancias valoradas a la luz de criterios propios de la Jur