CE-11001-03-24-000-2019-00517-00-2020

DERECHO A LA MANIFESTACIÓN PÚBLICA, PACÍFICA Y SIN ARMAS – Garantía y respeto / ORDEN PÚBLICO – Mantenimiento / CONSERVACIÓN DEL ORDEN PÚBLICO – Adopción de medidas restrictivas en manifestaciones públicas / DERECHO A LA MANIFESTACIÓN PÚBLICA Y PACÍFICA – Su ejercicio puede alterar de manera pacífica y temporal el orden público / DERECHO A LA MANIFESTACIÓN PÚBLICA Y PACÍFICA – No puede ser censurado / DERECHO A LA PROTESTA – Solo se puede limitar cuando se presente una alteración anormal del orden público / DERECHO A LA PROTESTA – No puede limitarse por las autoridades cuando estas consideren que eventualmente puede afectarse el orden público / DERECHO A LA LIBERTAD DE EXPRESIÓN – Garantía / DERECHO A LA LIBERTAD DE CIRCULACIÓN – Garantía / DERECHO A LA REUNIÓN Y MANIFESTACIÓN PÚBLICA Y PACÍFICA – Garantía / INSTRUCCIONES DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA EN MATERIA DE ORDEN PÚBLICO EN EL MARCO DE LA GARANTÍA Y RESPETO AL DERECHO A LA MANIFESTACIÓN PÚBLICA, PACÍFICA Y SIN ARMAS – Nulidad del artículo 3 del Decreto 2087 de 2019 [E]l despacho accederá a la solicitud de suspensión provisional de los efectos del artículo tercero del Decreto 2087 del 19 de noviembre de 2019 por cuanto, prima facie, se advierte que transgrede los artículos 20, 24 y 37 de la Constitución Política, que establecen, en su orden, los derechos fundamentales a la libertad de expresión,

libertad de circulación y el derecho a la reunión y manifestación pública y pacífica, por las razones que pasan a explicarse: (i) Como se explicó en precedencia, un Estado democrático, que reconoce el ejercicio legítimo del derecho a la manifestación pública, bien puede someterse a una alteración pacífica y temporal en el orden público, pues a través de este derecho se ejerce la participación y control político respecto de las actuaciones de las autoridades públicas. (ii) Teniendo en cuenta el contenido del derecho a la manifestación pública y pacífica, se advierte que éste no puede ser censurado, menos por el eventual destinatario de la protesta, bajo la consideración de una posible o eventual alteración en las condiciones de la misma; en especial cuando la manifestación ha sido previamente anunciada y convocada públicamente, y el gobierno, no obstante los informes de inteligencia que pueda tener, conoce de antemano que el fin perseguido por sus organizadores se enmarca dentro de los parámetros que la Constitución y la ley confieren a este derecho fundamental. Pues un pronunciamiento proveniente de la autoridad que censure la protesta así convocada pone en riesgo la participación de quienes legítimamente adhieren a ella, en la medida en que los somete a la condición de verse expuestos a la actividad de policía convocada para atender alteraciones desmedidas del orden público. (iii) Sin embargo, mediante el artículo tercero del Decreto 2087 del 19 de noviembre de 2019, el Gobierno Nacional insta a los gobernadores y alcaldes para que, en aras de conservar el orden público, apliquen los artículos atrás citados, que son medidas adecuadas a condiciones de

anormalidad; entre ellas, el toque de queda o la restricción a la circulación de las personas en los lugares públicos, que implican censura a la protesta legítimamente convocada. (iv) En estos términos, el despacho considera que lo allí dispuesto constituye una transgresión al derecho a la manifestación pública y pacífica establecida en el artículo 37 Superior, así como a la libertad de expresión y a la libertad de circulación que se ejercen de manera concomitante con el derecho a la protesta, por cuanto sólo hay lugar a limitar esta garantía constitucional cuando se presente una alteración anormal del orden público, y no cuando las autoridades administrativas estimen a priori que una protesta social puede eventualmente afectarlo. (v) Adicionalmente, se observa que el decreto demandado fue expedido en ejercicio de la función de policía del Presidente de la República, la cual está sometida a lo previsto en la Constitución y la ley, así como a los principios de eficacia y necesidad del uso de poder y a la proporcionalidad, razonabilidad y oportunidad de las medidas adoptadas. No obstante, del decreto acusado no es posible desprender ningún motivo que explique por qué es necesario, eficaz, proporcional y razonable que el Gobierno Nacional inste a los alcaldes a que usen sus facultades legales para el mantenimiento del orden público que es alterado de manera anormal, de manera previa a que se presente una movilización nacional. En consecuencia, el despacho decretará la medida cautelar de suspensión provisional del artículo tercero del Decreto 2087 del 19 de noviembre de 2019, “Por el cual se dictan medidas para el

mantenimiento del orden público, en el marco de la garantía y respeto al derecho a la manifestación pública, pacífica y sin armas”, proferido por el Presidente de la República, por encontrar, ab initio, que transgreden los artículos 20, 24 y 37 de la Constitución Política.

DERECHO A LA MANIFESTACIÓN PÚBLICA Y PACÍFICA – Contenido /

DERECHO A LA MANIFESTACIÓN PÚBLICA Y PACÍFICA – Límites

[L]os derechos a la reunión y a la manifestación pública y pacífica sólo pueden ser limitados mediante ley, tienen una dimensión estática, cuando se trata de la reunión, o dinámica, en los eventos de manifestación, y son derechos autónomos de libertad que están protegidos por las prerrogativas del derecho a la libertad de expresión. A lo dicho cabe agregar que el derecho a la manifestación tiene un límite intrínseco y es que sea pacífica, además de la licitud del objetivo de la reunión o manifestación, de modo que la Constitución Política no ampara las manifestaciones violentas […] En tal sentido, es necesario precisar que el ejercicio legítimo del derecho a la manifestación pública, es decir, de manera pacífica, aunque puede implicar la alteración del orden público, dado que es un derecho de naturaleza disruptiva, per se no puede constituirse en la razón para restringir o anular dicho derecho fundamental. […] De manera que, no cualquier alteración del orden público habilita la restricción del derecho a la manifestación pública y pacífica, sino sólo cuando se trate de una manifestación violenta que genere una afectación grave e inminente al orden público.

DERECHO A LA MANIFESTACIÓN PÚBLICA Y PACÍFICA Y LA DEMOCRACIA

PARTICIPATIVA / MANIFESTACIÓN PÚBLICA - Restricción La jurisprudencia constitucional ha reconocido que el derecho fundamental a la reunión y a la manifestación pública y pacífica previsto en el artículo 37 Superior es una prerrogativa para los ciudadanos y también supone el fortalecimiento e incentivo de una democracia participativa y robusta […] Lo anterior, debido a que la protesta social tiene como función democrática llamar la atención de las autoridades y, en general, de la sociedad, respecto de una problemática específica o de las necesidades de algunos sectores sociales que tienen una participación minoritaria, o nula, en los asuntos del Estado, para que sean tenidos en cuenta por parte de las autoridades; permite conocer las diversas corrientes de pensamiento, ideologías y expresiones que coexisten en la vida nacional y contribuye a disminuir el déficit de representación de muchos sectores de la sociedad colombiana. Valga destacar que, de la jurisprudencia en cita, se colige que la Corte Constitucional ha reconocido que el derecho a la manifestación pública y pacífica no sólo es un medio de participación, sino de control político, que se ejerce a través de la presión ciudadana […] [E]l ejercicio legítimo del derecho fundamental a la manifestación pública, es decir, de manera pacífica, puede conllevar a que se presenten alteraciones en el orden público, pero esa circunstancia exclusivamente no constituye una razón para restringir una manifestación, pues lo contrario implicaría desconocer esta garantía constitucional; característica que obedece a que el derecho a la manifestación pública es un mecanismo de participación y control político que busca llamar la atención sobre las necesidades sociales, por eso su protección implica garantizar la existencia de un Estado democrático y plural.

POLICÍA ADMINISTRATIVA / ORDEN PÚBLICO – Concepto / PODER, FUNCIÓN Y ACTIVIDAD DE POLICÍA - Diferencias En un contexto general, el concepto de policía administrativa se refiere a la facultad de las autoridades públicas para fijar limitaciones a la actividad de los ciudadanos con el fin de mantener el orden público, de donde se desprenden, al menos, tres acepciones: poder, función y actividad de policía. […] En lo concerniente al poder de policía, se tiene que es ejercido por el Congreso cuando profiere las leyes de carácter general y abstracto que limitan o restringen el ejercicio de los derechos y libertades ciudadanas y está sujeto a las disposiciones constitucionales y tratados internacionales de derechos humanos, por lo que no se trata de un poder absoluto e ilimitado. A su turno, la función de policía la cumple el poder ejecutivo y “(…) se presenta como una derivación del poder de policía y que se manifiesta en la expedición de actos jurídicos concretos de aplicación de las normas de policía (…)”; adicionalmente debe desarrollarse dentro del marco de la Constitución, la Ley y también someterse a los principios de “(…) eficacia y necesidad del uso del poder, a la proporcionalidad y razonabilidad de las medidas adoptadas, y al respeto del principio de igualdad, porque las medidas de policía no pueden traducirse en discriminaciones injustificadas de ciertos sectores de la población”. […] De contera, “en el ordenamiento constitucional colombiano se encuentran proscritas las medidas de policía vagas, imprecisas e imprescriptibles. Todas ellas atentan contra el principio de estricta legalidad y vulneran la primacía de los derechos de las

personas”. En este punto cabe acotar que la función de policía a nivel nacional es exclusiva del Presidente de la República, de conformidad con lo previsto en el numeral 4 del artículo 189 de la Constitución Política […] A nivel territorial, esto es, en los departamentos y municipios, la función de policía le corresponde a los gobernadores y alcaldes, de acuerdo con lo establecido en los artículos 303 y 315 (num.2) Superior […] Por último, la actividad de policía es aquella que desarrolla el cuerpo de oficiales, suboficiales y agentes de la Policía Nacional y está limitada tanto por el contenido que emana del poder y función de policía, advirtiendo que “(…) el ejercicio de la actividad de policía requiere, en extremo, cumplir con el respeto de los derechos y libertades de las personas (…)”. […] Ahora bien, en relación con el concepto de orden público, la Corte Constitucional ha manifestado que es un valor sometido por el respeto a la dignidad humana, principio del cual emanan los demás derechos y cuya garantía es el presupuesto para la existencia de un Estado democrático.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 37 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 238 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO

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NORMA DEMANDADA: DECRETO 2087 DE 2019 (19 de noviembre) GOBIERNO NACIONAL – ARTÍCULO 3 (Suspendido)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Bogotá, D.C., nueve (9) de noviembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-24-000-2019-00517-00

Actor: ANDRÉS GÓMEZ REY Y OTROS

Demandado: NACIÓN – PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA – MINISTERIO DE

RELACIONES EXTERIORES

Referencia: NULIDAD RESUELVE MEDIDA CAUTELAR Los señores María Carolina Olarte Olarte, María Angélica Prada Uribe, Gloria Patricia Lopera Mesa, María Cristina Hernández Hurtado, Andrés Gómez Rey, Ángela María Sánchez Alfonso, Douglas E. Lorduy Montañez, Johanna del Pilar Cortés Nieto y Clara Inés Atehortua Arredondo, actuando en nombre propio, en ejercicio del medio de control de Nulidad por Inconstitucionalidad establecido en el artículo 135 de la Ley 1437 de 2011, promovieron demanda en contra del Decreto 2087 del 19 de noviembre de 2019, “Por el cual se dictan medidas para el mantenimiento del orden público, en el marco de la garantía y respeto al derecho a la manifestación pública, pacífica y sin armas”, proferido por el Presidente de la República, la cual fue adecuada y admitida bajo el medio de control de Nulidad previsto por el artículo 137 ejusdem.

El acto acusado es del siguiente tenor literal:

“MINISTERIO DEL INTERIOR

DECRETO NÚMERO 2087 DEL 19 DE NOVIEMBRE DE 2019

Por el cual se dictan medidas para el mantenimiento del orden público, en el marco de la garantía y respeto al derecho a la manifestación pública,

pacífica y sin armas EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA en uso de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las conferidas por los artículos 189 numeral 4 de la Constitución Política, 6 de la Ley 4 de 1991 y 199 de la Ley 1801 de 2016, y CONSIDERANDO Que el artículo 37 de la Constitución Política establece que ''Toda parte del pueblo puede reunirse y manifestarse pública y pacíficamente"; derecho sobre el cual la Corte Constitucional en sentencia C-223 del 20 de abril de 2017, magistrado ponente Alberto Rojas Ríos, se ha pronunciado en los siguientes términos: "Puede decirse que el ámbito irreductible de protección del derecho a la reunión, manifestación y protesta, es la conglomeración de personas, identificadas con fines comunes, cuyo fin es manifestarse -libertad de expresiónfrente al funcionamiento del gobiernocontrol político-, a través de la presión en la calle y mediante un actuar pacífico y sin armas (...)". Que igualmente, la Corte Constitucional en la sentencia antes citada, señala: "(...) debe entenderse por ejercicio pacífico de estos derechos, que las acciones por parte de los manifestantes no tienen como objeto la provocación de alteraciones violentas o el desconocimiento del Estado de derecho. Una definición concreta sobre manifestaciones, cuyo objeto es la alteración violenta o el desconocimiento del Estado de derecho, no es sencilla. Ella implica una lectura de las normas convencionales, así como una revisión de los criterios hermenéuticos relevantes. En esa dirección, el artículo 15 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos expresa que el ejercicio de estos derechos solo puede estar sujeto a las

restricciones previstas por la ley, que sean necesarias en una sociedad democrática, en interés de la seguridad nacional, de la seguridad u orden público, o para proteger la salud o la moral públicas o los derechos o libertades de los demás". Que así mismo, en relación con las manifestaciones públicas pacíficas, la citada corporación en sentencia C-009 del 7 de marzo de 2018, magistrado ponente Gloria Stella Ortiz Delgado, señaló: "Desde tal perspectiva, es evidente que el ejercicio de los derechos a la reunión y manifestación pública y pacífica, al tener lugar en el espacio público, inciden en los derechos y deberes de otros ciudadanos y en la posibilidad de su uso de los bienes públicos. Luego, aun cuando la protección a esta libertad es amplia, de su ejercicio no se puede desencadenar un desequilibrio irrazonable en relación con los derechos de terceros, la seguridad ciudadana y el orden público, ni puede significar un bloqueo absoluto de la vida en sociedad. No obstante, se debe recordar que estas posibles tensiones deben abordarse desde la razonabilidad y la proporcionalidad". Que se hace necesario adoptar medidas e impartir instrucciones a los gobernadores y alcaldes para que dentro de sus jurisdicciones, las jornadas de manifestaciones públicas y protestas se lleven a cabo de manera pacífica y sin armas y cumplan con su finalidad de medio de expresión social y democrático, sin desbordar los límites constitucionales y legales, y además, se conserve el orden público, con el fin de garantizar el valor y fin esencial del Estado de asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. En mérito de lo expuesto,

DECRETA Artículo 1. Objeto. El presente decreto tiene por objeto dictar medidas de orden público, pero ninguna de ellas tendrá por finalidad limitar o impedir la manifestación pública, pacífica y sin armas y el derecho a la libre expresión conexo al mismo. Artículo 2. Cierre de pasos terrestres y fluviales fronterizos. Ordénese el cierre de los pasos terrestres y fluviales autorizados de frontera, durante el lapso comprendido entre las 0:00 horas del 20 de noviembre de 2019 y hasta las 5:00 horas del día 22 de noviembre de 2019. Parágrafo. Las medidas deben incluir los controles migratorios en los puestos terrestres y fluviales fronterizos. Se exceptúan de la restricción los tránsitos que deban realizarse por razones de caso fortuito o fuerza mayor, así como los Tránsitos Aduaneros Internacionales de Mercancías que se encuentren autorizados desde una aduana de partida ubicada en el exterior o por una aduana colombiana, que por términos deban cruzar la frontera para darle cumplimiento al Régimen de Tránsito. Artículo 3. Instrucciones en materia de orden público. Se hace un llamado muy especial a los alcaldes distritales y municipales, para que, en su deber de conservar el orden público en sus respectivos territorios, den cumplimiento a los postulados del artículo 91 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 29 de la Ley 1551 de 2012, en especial en materia de orden público, en concordancia con lo señalado en los artículos 2.2.4.1.1. y 2.2.4.1.2. del Decreto 1066 de 2015.

Los gobernadores deberán velar porque los alcaldes tomen las medidas requeridas para la conservación del orden público en sus territorios y que éstas respondan a los principios de proporcionalidad, necesidad y razonabilidad. Artículo 4. Vigencia. El presente decreto rige a partir de la fecha de su expedición”. La parte demandante indicó que el precitado decreto vulnera los artículos 4, 20, 24, 37, 93, 121, 139, 189 (núm. 4), 212, 213 y 237 de la Constitución Política y la Ley 137 de 1994, y que éste se expidió en el marco de la convocatoria a un paro nacional que varios movimientos sociales y sindicales programaron para el 21 de noviembre de 2019. Argumentó que el Gobierno Nacional mediante este decreto habilita y facilita un estado de excepción paralelo, que, aunque no reviste los requisitos formales para su declaración, materialmente se encuentra motivado en adoptar e impartir instrucciones a los gobernadores y alcaldes para el mantenimiento del orden público, omitiendo los controles constitucionales previstos en los artículos 212, 213, 214 y 215 de la Constitución Política. Agregó que, bajo el pretexto de una previsible alteración del orden público que el Gobierno Nacional deriva del ejercicio legítimo del derecho previsto en el artículo 37 Superior, se dispone el cierre de fronteras e insta a los alcaldes para adoptar medidas excepcionales de mantenimiento del orden público, comprendidas en el artículo 91 de la Ley 136 de 1994 y los artículos 2.2.4.1.1 y 2.2.4.1.2 del Decreto 1066 de 2015, remisiones normativas que facultan a los alcaldes para restringir y

vigilar la circulación de las personas por vías y lugares públicos, decretar el toque de queda y prohibir el expendio y consumo de bebidas embriagantes, entre otras. Adujo que “la movilización de todo el arsenal de medidas de policía que la ley consagra para circunstancias excepcionales, con el pretexto de hacer frente a una situación que representa el ejercicio legítimo de un derecho constitucional, es sin duda la instauración de un estado de excepción atípico que en sus motivaciones y contenido guarda semejanzas estructurales con el estado de conmoción interior contemplado en el artículo 213 de la Constitución, aunque sustraído a los rígidos controles previstos para esta figura”. Expuso que el decreto demandado, al ser publicado con antelación a la jornada de manifestaciones, asume que el ejercicio del derecho a la protesta se adelantará por medios violentos de forma que altere el orden público. Afirmó que los destinatarios de las instrucciones impartidas en el decreto atacado son los gobernadores y alcaldes, quienes estarán vinculados por la directriz, de manera que “(…) el decreto es vehículo para movilizar una idea de alteración violenta del orden público inmersa en la manifestación convocada. Así este acto ofrece razones a los alcaldes y gobernadores para concluir con anticipación que la manifestación convocada para el 21 de noviembre de 2019, y el ejercicio mismo del derecho a la protesta social, está viciado de violencia”. Señaló que, como consecuencia directa de la construcción de una idea de prevención del orden público, este acto cercena la continuidad del derecho a la protesta social sin que éste siquiera haya sido ejercido, y añadió que “(…) el Decreto

trae consigo implícita una criminalización con anticipación de la protesta mediante la articulación presupuesta de la protesta con violencia (…)”.

2. Trámite de la medida cautelar Por auto del 28 de noviembre de 20191, el despacho denegó la solicitud de medida cautelar de urgencia y dispuso darle un trámite normal, por lo que ordenó correr traslado a la parte demandada para que ejerciera el derecho de defensa. 2.1. El apoderado de la Presidencia de la República lo descorrió por escrito radicado el 6 de diciembre de 20192, solicitando negar la medida cautelar por las razones que pasan a explicarse: Expuso que el Presidente de la República es la máxima autoridad de policía y tiene la competencia para mantener el orden público en el territorio nacional, no sólo donde fuere turbado, sino que también comprende una tarea preventiva.

Alegó que la parte demandante afirma que “con el decreto demandado se está consagrando la existencia de un estado de excepción paralelo, lo cual es una exageración insostenible, porque si se revisa el texto del Decreto 2087, no se encuentra en él ninguna regla que no esté previamente consagrada en las leyes, y las instrucciones allí contenidas (el cierre de pasos fronterizos, y las instrucciones dadas a los alcaldes para que ejerzan los poderes que la ley les otorga en los casos donde se evidencien alteraciones del orden público), en forma alguna suponen los alcances que los demandantes quieren presentar”. Argumentó que no se observa, prima facie, que el decreto demandado transgreda

alguna disposición Constitucional o legal, pues se limita a impartir directrices a los alcaldes para el mantenimiento del orden público con fundamento en las leyes preexistentes. 2.2. El apoderado del Ministerio de Relaciones Exteriores descorrió traslado por escrito presentado el 9 de diciembre de 20193, señalando que este decreto tiene como finalidad dictar medidas para la garantía y el respeto del derecho a la protesta bajo la consideración de salvaguardar la seguridad e integridad de los ciudadanos que concurren a manifestarse públicamente. Anotó que el Decreto 2087 de 2019 expidió medidas para el lapso comprendido entre “(…) las 0 horas del 20 de noviembre de 2019 y hasta las 5 horas del día 22 1 Folio 17 a 20 del cuaderno de la medida cautelar. 2 Folio 29 a 43 del cuaderno de la medida cautelar. 3 Folio 44 a 53 del cuaderno de la medida cautelar. de noviembre de 2019, existiendo por ende una carencia de objeto respecto a la solicitud de la medida cautelar (…)”. 2.3. El apoderado del Ministerio del Interior descorrió el traslado por escrito radicado el 11 de diciembre de 20194, explicando que los argumentos de la parte demandante son una “simple apreciación” y que, por el contrario, el decreto censurado no vulnera ninguna norma de carácter superior, puesto que el numeral 4 del artículo 189 de la Constitución Política y el artículo 6 de la Ley 4 de 1991 disponen que el Presidente de la República tiene competencia para conservar en todo el territorio nacional el orden público y restablecerlo donde fuere turbado.

3. Consideraciones frente a las medidas cautelares Conforme con lo establecido por el artículo 238 de la Constitución Política, la jurisdicción de lo contencioso administrativo podrá suspender provisionalmente los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial, por los motivos y con los requisitos que establezca la ley.

La Ley 1437 de 2011 definió un conjunto de requisitos para la procedencia de la medida de suspensión provisional –tanto en el medio de control de nulidad como de nulidad y restablecimiento del derecho-, indicando en el inciso primero del artículo 231 lo siguiente: “Artículo 231.- Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos”. En este sentido, la medida de suspensión provisional pretende evitar que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos mientras se 4 Folio 54 a 58 del cuaderno de la medida cautelar. decide su constitucionalidad y legalidad y para su procedencia resulta necesario que, del análisis efectuado por el juez, se concluya que existe violación a las

normas invocadas en la demanda o en el escrito contentivo de la solicitud. Sobre este aspecto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en providencia de 17 de marzo de 2015, expediente número 2014037995, señaló: “Efectuando una interpretación integral y sistemática del inciso 1º del artículo 231 de la Ley 1437 de 2011, entonces, se concluye que para el estudio de la procedencia de esta cautela se requiere una valoración del acto acusado, que comúnmente se ha llamado valoración inicial, y que implica una confrontación de legalidad de aquél con las normas superiores invocadas, o con las pruebas allegadas junto a la solicitud. Este análisis inicial permite abordar el objeto del proceso, la discusión de ilegalidad en la que se enfoca la demanda, pero con base en una aprehensión sumaria, propia de una instancia en la que las partes aún no han ejercido a plenitud su derecho a la defensa. Y esa valoración inicial o preliminar, como bien lo contempla el inciso 2º del artículo 229 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, no constituye prejuzgamiento, y es evidente que así lo sea, dado que su resolución parte de un conocimiento sumario y de un estudio que, si bien permite efectuar interpretaciones normativas o valoraciones iniciales, no sujeta la decisión final”.

4. Generalidades La parte demandante pretende se decrete la suspensión provisional de los efectos del Decreto 2087 del 19 de noviembre de 2019, “Por el cual se dictan medidas para

el mantenimiento del orden público, en el marco de la garantía y respeto al derecho a la manifestación pública, pacífica y sin armas”, expedido por el Presidente de la República, por considerar que vulnera los artículos 4, 20, 24, 37, 93, 121, 139, 189 (núm. 4), 212, 213 y 237 de la Constitución Política y la Ley 137 de 1994, puesto que “habilita y facilita un estado de excepción paralelo” que elude el control judicial, 5 Expediente radicación 11001 03 15 000 2014 03799 00. M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. restringe de manera previa el derecho fundamental a la protesta social y criminaliza el mencionado derecho. Previo al estudio del caso concreto, el despacho estima pertinente referirse a los siguientes aspectos: (i) el orden público y la policía administrativa: diferencias entre poder, función y actividad de policía, (ii) el contenido y límites del derecho fundamental a la manifestación pública y pacífica, y, por último, (iii) la relación entre la democracia participativa y el derecho fundamental a la manifestación pública y pacífica. 4.1. El orden público y la policía administrativa: diferencias entre poder, función y actividad de policía En un contexto general, el concepto de policía administrativa se refiere a la facultad de las autoridades públicas para fijar limitaciones a la actividad de los ciudadanos con el fin de mantener el orden público6, de donde se desprenden, al menos, tres acepciones: poder, función y actividad de policía. Así lo ha explicado la jurisprudencia constitucional7: “El concepto de policía dentro de nuestro sistema jurídico se refiere no

sólo al órgano especializado al que se le atribuye este nombre, sino también al poder jurídico de tomar decisiones encaminadas a limitar los derechos con miras a impedir alteraciones del orden público. En este sentido se ha afirmado que la policía administrativa “en términos generales puede ser definida como el conjunto de medidas coercitivas utilizables por la administración para que el particular ajuste su actividad a un fin de utilidad pública y lograr de esa manera la preservación del orden público” (…)”. En lo concerniente al poder de policía, se tiene que es ejercido por el Congreso cuando profiere las leyes de carácter general y abstracto que limitan o restringen el ejercicio de los derechos y libertades ciudadanas y está sujeto a las disposiciones constitucionales y tratados internacionales de derechos humanos8, por lo que no se trata de un poder absoluto e ilimitado. 6 Corte Constitucional. Sentencia C – 024 del 27 de enero de 1994. M.P.: Alejandro Martínez Caballero. 7 Corte Constitucional. Sentencia C – 432 del 12 de septiembre de 1996. M.P.: Carlos Gaviria Díaz. 8 Corte Constitucional. Sentencia C – 492 del 26 de junio de 2002. M.P.: Jaime Córdoba Triviño. A su turno, la función de policía la cumple el poder ejecutivo y “(…) se presenta como una derivación del poder de policía y que se manifiesta en la expedición de actos jurídicos concretos de aplicación de las normas de policía (…)”9; adicionalmente debe desa