CE-11001-03-25-000-1990-0140-01(1897-98)-2001

MULTA - Procedencia por incumplimiento de convención colectiva / CONTRATISTA INDEPENDIENTE - Multa por incumplimiento de normas laborales en el ramo petrolero / MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL - Facultades sancionatorias A la demandante no le asiste razón en su denuncia, porque es inequívoco que por mandato del artículo 1 del Decreto Legislativo 0284 de 1957, sí existe la obligación para el contratista independiente del ramo petrolero de pagarle a sus trabajadores los mismos salarios y prestaciones a que tengan derecho los de la empresa beneficiaria en la respectiva zona de trabajo, de acuerdo con lo establecido, en este caso, en la convención colectiva, celebrada entre el Sindicato que solicitó la investigación y Ecopetrol. El decreto citado le impone a la actora la obligación de pagarle a sus trabajadores los salarios y prestaciones de los de la empresa que la contrató, contenidos en la convención colectiva, la cual por lo mismo, le es oponible, aunque no le hubiera sido notificada o comunicada, porque para ello se estableció el depósito de las convenciones colectivas. En relación con la participación de la actora en la practica de pruebas, advierte la Sala que a folio 19 del cuaderno #1 de los antecedentes obra el oficio del Abogado Visitador del Ministerio dirigido a la sociedad demandante en Orito, en el que le comunica de las diligencias de Inspección y audiencia pública que se llevarían a cabo el día siguiente y los lugares y la hora respectiva de su práctica, respecto del cual la actora manifestó su imposibilidad de asistir. De otro lado, advierte la Sala que si

la ley (letras b y d del decreto 062 de 1976) facultó a la Sección de Visitaduría del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social para adelantar las investigaciones a que haya lugar por el incumplimiento de las normas legales, convencionales o arbitrales, en materia laboral y para imponer las sanciones pertinentes a quienes las violen, es apenas elemental concluir que para la imposición o no de las sanciones, la Sección de Visitaduría deba hacer un juicio de valor respecto de los hechos, las pruebas y las normas, porque sin él es imposible la aplicación de estas, a menos que se pretenda que la decisión carezca de motivos expresos, lo cual infringiría el artículo 59 del CCA.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA - SUBSECCION A

Consejero ponente: NICOLAS PAJARO PEÑARANDA

Bogotá, D. C., diecisiete (17) de mayo de dos mil uno (2001) Radicación número: 11001-03-25-000-1990-0140-01(1897-98)

Actor: CONSTRUCTORA INTERVIAS LIMITADA Demandado: MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL Se decide la acción de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por Constructora Intervías Limitada en contra de la Nación, Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, para que se declare que son nulas las resoluciones expedidas por la Jefatura de la Sección de Visitaduría de Trabajo de ese Ministerio y la Jefatura de la División de Inspección de Trabajo que confirmó las de la Sección, que conminaron con multa a la sociedad demandante para

aplicar a sus trabajadores la convención colectiva vigente en la Empresa Colombiana de Petróleos “Ecopetrol” y a título de restablecimiento del derecho se declare que no existe tal conminación.

Antecedentes: En los hechos de la demanda, relató la sociedad actora las condiciones bajo las cuales participó en la oferta privada de contratación DIS-00986 que formuló la Empresa Colombiana de Petróleos, entre las cuales estaba que la actora pagaría los salarios, prestaciones e indemnizaciones a sus trabajadores conforme a los salarios de la región (Orito), cuyo resultado fue haber salido favorecida con el contrato, el cual tuvo en principio una duración de 24 meses; que el 25 de marzo de 1988 la subdirectiva de la Unión Sindical Obrera USO, solicitó investigación al Ministerio de Trabajo por cuanto para ellos existía una violación a la convención colectiva que tenían celebrada con Ecopetrol, la que culminó con la expedición de las resoluciones acusadas y por medio de las cuales fue conminada bajo multa de 20 salarios mínimos mensuales a cumplir con la mencionada convención, o sea pagarle a sus trabajadores los derechos de que disfrutaban los trabajadores de Ecopetrol, contra la cual se interpusieron los recursos de reposición y apelación, que fueron denegados.

Agregó que las pruebas que sirvieron de fundamento a los actos acusados fueron practicadas sin haber sido citada y sin su intervención. Como normas violadas se invocaron los artículos 20, 55 y 63 de la Constitución Política de 1886; 22, 24, 37, 38 y 55 del Código Sustantivo del

Trabajo; 34 del CCA; 22 del decreto 062 de 1976 y 2º del Código Procesal del Trabajo. El concepto de la violación, se expuso en los términos que obran a folios 31 a 44 de los autos. En la contestación de la demanda, la Nación se opuso a la prosperidad de las declaraciones impetradas, negó el derecho en que se fundamentó la sociedad actora y se refirió a los hechos; alegó que la sociedad demandante quedó incursa en las previsiones del decreto 284 de 1957 y de la resolución 644 de 1959, sin indicar quien la profirió, en el sentido de que desarrollaba actividades propias de la industria petrolera como las de cementar el pozo y mantener las carreteras de propiedad de Ecopetrol. El Ministerio Público, después de amplio estudio, opinó que debían ser denegadas las pretensiones, al concluir que las resoluciones acusadas se expidieron conforme a las normas sustantivas y procesales vigentes para la época.

Consideraciones: En la demanda se formularon seis acusaciones de nulidad que estudiará la Sala, así: Presunta violación de los artículos 22, 24, 37, 38 y 55 del Código

Sustantivo del Trabajo. Afirmó la sociedad actora que las normas indicadas consagran el principio de la libertad de los particulares para contratar y en cuanto a las obligaciones de las partes, que el contrato debe primar junto con las que surjan por la naturaleza jurídica de la relación laboral o que por la ley sean impuestas a esa relación; que la actora ha cumplido los contratos de trabajo vigentes y las

resoluciones acusadas le impusieron una serie de cargas que no están contenidas en los mismos, ni pertenecen a la naturaleza de la relación jurídica laboral ni están impuestas por la ley, con lo cual se modificaron los contratos de trabajo celebrados entre Constructora Intervías y sus trabajadores; que es claro que la ley no le impone pagar a estos lo que Ecopetrol paga a los suyos, fuera de que esta empresa jamás le advirtió de la existencia de la convención colectiva, por lo que Constructora mal podría imaginar que debía realizar tales pagos.

Se considera: Las autoridades del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, expidieron las resoluciones acusadas, sobre la base de los mandatos del inciso primero del artículo 1º del decreto legislativo 0284 de 1957, que dispuso: “Cuando una persona natural o jurídica dedicada a los ramos de exploración, explotación, transporte o refinación de petróleos realice laborales esenciales y propias de su negocio o de su objeto social mediante el empleo de contratistas independientes, los trabajadores de éstos gozarán de los mismos salarios y prestaciones a que tengan derecho los de la empresa beneficiaria en la respectiva zona de trabajo, de acuerdo con lo establecido en las leyes, pactos, convenciones colectivas y fallos arbitrales.” Como se ve, a la demandante no le asiste razón en su denuncia, porque es inequívoco que por mandato de la norma legal transcrita, sí existe la obligación para el contratista independiente del ramo petrolero de pagarle a sus trabajadores los mismos salarios y prestaciones a que tengan derecho los de la empresa beneficiaria en la respectiva zona de trabajo, de acuerdo con lo

establecido, en este caso, en la convención colectiva, celebrada entre el Sindicato que solicitó la investigación y Ecopetrol. No se trata, entonces, de que el aludido Ministerio hubiera modificado los contratos de trabajo, sino que en las condiciones del decreto legislativo 0284 de 1957, tales contratistas independientes deben acatar las referidas obligaciones laborales impuestas por la ley, que no pueden dejar de cumplirse porque el beneficiario del contrato no hubiera advertido al contratista de la existencia de la convención colectiva, porque este puede averiguar en las dependencias del mismo Ministerio, si existe o no una convención colectiva depositada, que por mandato de la ley deba cumplir, pues para ello estableció el artículo 469 del Código Sustantivo del Trabajo la obligación de su depósito, en orden a que cualquier persona pueda enterarse de su contenido. La acusación carece de fundamento.

2. Presunta transgresión del numeral 4 del artículo 55 del Código

Sustantivo del Trabajo. Planteó la demandante que ella ha cumplido con sus trabajadores la obligación impuesta en dicho numeral, según el cual, debe pagar la remuneración pactada en las condiciones, períodos y lugares convenidos y por ende como está al día en el pago de tales emolumentos, no ha violado norma legal ni contractual alguna y, por tanto, la imposición de pagar salarios y prestaciones sociales que para ella son perfectamente extraños y que surgen de una relación entre terceros que no le es oponible y que nunca le fue notificada, constituye una actuación que viola el referido artículo 55.

Se considera: Tampoco acierta la actora porque, como ya se vio, el decreto

legislativo 0284 de 1957 sí le impone la obligación de pagarle a sus trabajadores los salarios y prestaciones de los de la empresa que la contrató, contenidos en la convención colectiva, la cual por lo mismo, le es oponible, aunque no le hubiera sido notificada o comunicada, porque como ya se vio, para ello se estableció el depósito de las convenciones colectivas. De ahí, que cuando una empresa pretenda contratar con otra la ejecución de labores propias del ramo petrolero, debe averiguar por sus eventuales cargas laborales derivadas de la existencia en la última, de pactos, convenciones colectivas o fallos arbitrales, ya que la ley la obliga en los términos del decreto 0284 de 1957. El cargo no puede prosperar.

3. Presunta infracción del artículo 34 del CCA. La norma dispuso: “Pruebas. Durante la actuación administrativa se podrán pedir y decretar pruebas y allegar informaciones, sin requisitos ni términos especiales, de oficio o a petición de parte.” La explicación de esta causal se hizo consistir en que las pruebas durante la investigación administrativa se practicaron sin ninguna intervención de Constructora Intervías Ltda., en cambio sí con la guía y con la escogencia de los representantes del sindicato, quienes conocedores de la región de Putumayo guiaron al funcionario investigador a los sitios en que por supuesto les convenía realizar interrogatorios y practicar inspecciones; que en la recepción de los testimonios “no se tuvo plena identificación de las personas que dieron sus respuestas lo que ofrece seria duda en cuanto a que ellas fueran funcionarias de Constructora Intervías Ltda..” y que la Sección de Visitaduría de Trabajo omitió

darle la posibilidad de participar en la práctica de las pruebas.

Se considera: En relación con la participación de la actora en la practica de pruebas, advierte la Sala que a folio 19 del cuaderno #1 de los antecedentes obra el oficio del Abogado Visitador del Ministerio dirigido a la sociedad demandante en Orito, en el que le comunica de las diligencias de Inspección y audiencia pública que se llevarían a cabo el día siguiente y los lugares y la hora respectiva de su práctica, respecto del cual la actora manifestó su imposibilidad de asistir (f.22 ídem).

Respecto de la práctica irregular de las pruebas la norma invocada como infringida o sea el artículo 34 del CCA, se refiere a su solicitud y decreto en la actuación administrativa, pero no gobierna su práctica, que está sometida a las disposiciones del Código de Procedimiento Civil, por la remisión que a él hace el artículo 267 del primero, sin que ninguna de sus normas relacionada con la realización de la prueba hubiera sido invocada como infringida en la demanda. De otro lado, las personas que declararon en la diligencia del 19 de mayo de 1988 (f.20-21 ídem) se encuentran entre los trabajadores de la empresa a que se refieren los documentos de folios 25 a 56 del mismo cuaderno. La acusación no puede prosperar.

4. Presunta violación del artículo 22 del decreto ley 062 de 1976.

Después de transcribir la norma, sostuvo la demandante que su violación consistió en haberla interpretado erróneamente, pues sus letras b) y d) facultaron a la Sección de Visitaduría de Trabajo para adelantar las

investigaciones a que haya lugar por el incumplimiento de las normas legales, convencionales o arbitrales en materia laboral, e imponer las sanciones pertinentes a quienes las violen, pero no para hacer juicios de valor, sobre diversas situaciones en que las partes comprometidas entran en conflicto, como la de decidir que Constructora Intervías Limitada realizaba actividades propias de la industria petrolera; “De esta manera definió y dictó “sentencia” sobre un punto sobre el cual no tiene competencia para decidir.”, por corresponderle a la jurisdicción ordinaria laboral.

Se considera: Si la ley (letras b y d del decreto 062 de 1976) facultó a la Sección de Visitaduría del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social para adelantar las investigaciones a que haya lugar por el incumplimiento de las normas legales, convencionales o arbitrales, en materia laboral y para imponer las sanciones pertinentes a quienes las violen, es apenas elemental concluir que para la imposición o no de las sanciones, la Sección de Visitaduría deba hacer un juicio de valor respecto de los hechos, las pruebas y las normas, porque sin él es imposible la aplicación de estas, a menos que se pretenda que la decisión carezca de motivos expresos, lo cual infringiría el artículo 59 del CCA, a cuyas voces: “Contenido de la decisión. Concluido el término para practicar pruebas, y sin necesidad de auto que así lo declare, deberá proferirse la decisión definitiva. Esta se motivará en sus aspectos de hecho y de derecho, y en los de conveniencia, si es del caso.” (resalta la Sala).

La diferencia entre una providencia que aplica o no sanciones de policía laboral y una sentencia judicial sobre el mismo tema, es esencial, pues mientras la primera simplemente impone o no una sanción y sus efectos son de naturaleza administrativa, sin hacer tránsito de cosa juzgada, la segunda profiere condenas o no y sus efectos son de cosa juzgada. En el presente caso haber conminado a la demandante para que actuara respecto de sus trabajadores como lo ordena la ley, no se parece ni por asomo a una sentencia judicial sobre el mismo punto, pues esta o la habría condenado o la habría “absuelto”. Tampoco prospera el cargo.

5. Presunta lesión de los artículos 20, 55 y 63 de la Constitución Política de 1886.

Teniendo en cuenta que a la transgresión de estas normas se habría llegado solo en la hipótesis de que los actos acusados hubieran infringido alguna de las normas legales estudiadas anteriormente, como consecuencia de que las normas constitucionales invocadas no gobiernan en concreto el asunto controvertido, la Sala denegará la acusación. Por consiguiente, se desestimarán las pretensiones de la demanda. En mérito de lo expuesto, la Subsección “A” de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A : DENIEGANSE las pretensiones de la demanda, formuladas por la sociedad Constructora Intervías Limitada. Cópiese, notifíquese, publíquese, archívese y cúmplase.

La anterior providencia fue estudiada, aprobada y ordenada su publicación por la Sala en sesión de la fecha.

ALBERTO ARANGO MANTILLA ANA MARGARITA OLAYA FORERO

NICOLAS PAJARO PEÑARANDA

EDELMIRA PAVA CORTES

Secretaria Ad hoc