CE-11001-03-25-000-1998-00200-01(7833)-2002

TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE RESTABLECIMIENTO - Si el demandante es una entidad pública, es de dos años El artículo 136 del C.C.A., antes de la reforma introducida por la Ley 446 de 1998, prescribía que la acción de restablecimiento del derecho “... caducará al cabo de cuatro (4) meses contados a partir del día de la publicación, notificación, o ejecución del acto, según el caso. Si el demandante es una entidad pública la caducidad será de dos años...”. Dado que el BANCO CENTRAL HIPOTECARIO es una sociedad de economía mixta, del orden nacional, vinculada al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, según consta en el Certificado expedido por la Superintendencia Bancaria (fl. 2 del cuaderno principal), resta concluir que para el 2 de octubre de 1998, fecha en que se presentó la demanda, la acción no había caducado, pues no habían transcurrido los dos años de que trata el artículo 136 del C.C.A., antes transcrito.

SINDICATOS - Subdirectivas: constitución e inscripción / SINDICATOSPueden constituir subdirectivas municipales mas no departamentales / INSCRIPCIÓN DE REFORMA ESTATUTARIA SINDICAL - Anulación al autorizar inscripción de subdirectivas departamentales cuando solo es posible las municipales La reforma inscrita en la resolución acusada se refiere a la posibilidad de que el sindicato de ASTRABAN constituya subdirectivas departamentales en aquellos departamentos donde existe un número no inferior a 25 trabajadores afiliados, lo cual, a juicio de la parte actora, contraría lo dispuesto en el artículo 55 de la Ley

50 de 1990, que a la letra reza: “Directivas seccionales. Todo sindicato podrá prever en sus estatutos la creación de Subdirectivas Seccionales, en aquellos municipios distintos al de su domicilio principal y en el que tenga un número no inferior a 25 miembros. Igualmente se podrá prever la creación de Comités Seccionales en aquellos municipios distintos al del domicilio principal o el domicilio de la subdirección y en el que se tenga un número de afiliados no inferior a doce (12) miembros. No podrá haber más de una subdirectiva o comité por municipio”. A juicio de la Sala le asiste razón al demandante, ya que, como bien lo afirmó el Procurador Delegado ante esta Corporación, si bien el artículo 39 de la Constitución Política prescribe que los trabajadores tienen derecho a constituir sindicatos o asociaciones sin intervención del Estado, también lo es que el mismo canon defirió la regulación de su estructura interna y funcionamiento a la ley, que, para el caso, es el artículo 55 de la Ley 50 de 1990, el cual, como ya se vio, permite la creación de subdirectivas seccionales municipales, más no departamentales. En consecuencia, la Sala considera que el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social debió negar la inscripción de la reforma estatutaria presentada por ASTRABAN, razón por la cual declarará la nulidad de los actos acusados, aclarando que dicha nulidad no incluye la de la inscripción de las reformas estatutarias contenidas en los artículos 5º, literal c), 14 y 15, literales m) y n) de los Estatutos, dado que los mismos para nada se refieren a las subdirectivas

departamentales, aspecto al cual se circunscribe el concepto de violación de la demanda.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA

Bogotá, D.C., diecisiete (17) de mayo de dos mil dos (2002) Radicación número: 11001-03-25-000-1998-00200-01(7833)

Actor: BANCO CENTRAL HIPOTECARIO

Demandado: JEFE DE LA DIVISIÓN DE REGLAMENTACIÓN Y REGISTRO

SINDICAL DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO Procede la Sección Primera a dictar sentencia de única instancia para resolver la demanda que ha dado lugar al proceso de la referencia, instaurada por el BANCO CENTRAL HIPOTECARIO, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del C.C.A.

1. LA DEMANDA Mediante el trámite del proceso ordinario, la parte actora solicita que se acceda a las siguientes 1.1. Pretensiones 1.1.1. Que se declare la nulidad de la Resolución núm. 2313 de 14 de octubre de 1997, expedida por el Jefe de la División de Reglamentación y Registro Sindical del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, mediante la cual ordenó la inscripción, en el Registro Sindical, de las reformas de los estatutos de una organización denominada Asociación de Trabajadores del Banco Central Hipotecario –ASTRABAN-. 1.1.2. Que se declare la nulidad de la Resolución núm. 1735

de 9 de julio de 1998, proferida por el mismo funcionario, “por la cual se decidió una solicitud de revocatoria”. 1.1.3. Que como consecuencia de las anteriores declaraciones y a título de restablecimiento del derecho, se ordene la desanotación en el Registro Sindical del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de las reformas estatutarias de la Asociación de Trabajadores del Banco Central Hipotecario –ASTRABAN-, aprobadas en la XXVIII Convención Nacional de Delegados, realizada los días 11 al 15 de agosto de 1997 en el Municipio de Melgar. 1.2. Los hechos de la demanda Los hechos que cita la parte actora como fundamento de sus pretensiones son, en forma resumida, los siguientes: 1º. La organización sindical de primer grado y de empresa, denominada Asociación de Trabajadores del Banco Central Hipotecario ASTRABAN, con domicilio en Bogotá, solicitó al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social la inscripción de sus reformas estatutarias acogidas en la XXVIII Convención Nacional de Delegados, celebrada los días 11 al 15 de agosto de 1997 en el Municipio de Melgar. 2º. Dentro de los puntos esenciales de la reforma estatutaria indicada se incluyó la de crear Subdirectivas Seccionales del Orden Departamental, y las demás modificaciones sólo fueron consecuencia de tal modificación. 3º. La Constitución Política en su artículo 39 determina que “La estructura interna y el funcionamiento de los sindicatos y organizaciones sociales y gremiales se sujetarán al orden legal y a los principios democráticos”. La ley sólo ha

previsto y reglamentado la creación de subdirectivas y comités seccionales del orden municipal, según se evidencia en el artículo 55 de la Ley 50 de 1990. 4º. El artículo 46, literal a), de la Ley 50 de 1990 dispone que es causal para negar la inscripción de los estatutos en el registro sindical del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social su contradicción con la Constitución Política, la ley y las buenas costumbres, no obstante lo cual el Jefe de la División de Reglamentación y Registro Sindical del citado Ministerio ordenó la inscripción de la reforma estatuaria presentada por ASTRABAN, decisión que no le fue notificada al BCH en los términos de la Ley 50 de 1990, del Decreto 1194 de 1994, de la Resolución 1718 de 1991 del Ministerio de Trabajo y del C.C.A. 5º. EL BCH presentó el 3 de junio de 1998 solicitud de revocatoria directa de la Resolución 2313 de 14 de octubre de 1997, por considerar cumplidos los supuestos establecidos en los artículos 60, 70 y 71 del C.C.A. 6º. Con ocasión de dicha petición de revocatoria, el Ministerio de Trabajo, considerando que la Administración sólo puede revisar sus actos por motivos expresamente consagrados en la ley y, en especial, atendiendo lo dispuesto en el artículo 73 del C.C.A., solicitó al representante legal de ASTRABAN su consentimiento para revocar la resolución en cita, quien, mediante comunicación de 23 de junio de 1998, manifestó su total oposición a la solicitud de revocatoria, por estimar que con dicha resolución se había creado una situación jurídica de carácter

particular, reconociéndole el derecho de constituir subdirectivas departamentales en aquellos departamentos donde existe un número no inferior a 25 trabajadores afiliados. 7º. El Ministerio de Trabajo consideró que la negativa de ASTRABAN a la solicitud del BCH era legal y suficiente y, por lo tanto, no accedió a la petición. 8º. A pesar de que la Resolución 2313 de 1997 es manifiestamente ilegal e inconstitucional, el Ministerio de Trabajo ha omitido su obligación de acudir a los tribunales judiciales competentes para demandarla por la vía de la acción de lesividad. 1.3. Las normas presuntamente violadas y el concepto de la violación. La demandante considera que con la expedición de los actos acusados se violaron los artículos 39, 56, 122 y 123 de la Constitución Política; 46, 48, 49 y 55 de la Ley 50 de 1990; 32 del Decreto 1741 de 1993; el Decreto 1197 de 1994; y la Resolución 1718 de 1991, del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, estructurando para el efecto las siguientes censuras: El derecho a constituir organizaciones sindicales de trabajadores sin “intervención del Estado” (artículo 39 de la Constitución Política) no excluye la regulación del ejercicio de ese derecho, ya que el mencionado canon faculta al legislador para determinar la estructura interna y el funcionamiento de dichas organizaciones, pues no se trata de un derecho incondicional o ilimitado, ya que deben salvaguardarse los principios democráticos y el orden legal que puede quedar comprometido sin el correspondiente régimen legal protector de esos

valores. El derecho de asociación sindical en nada se afecta cuando la ley adopta como obligatorio un esquema o modelo al que debe responder cada organización, ni tampoco cuando regula los procedimientos y formas de decisión y funcionamiento de las mismas para conseguir los objetivos que justifican su existencia, pues se trata solamente de canalizar la voluntad de las asociaciones, en orden al cumplimiento de sus fines particulares y de acordar éstos con los del interés público o social. La ley establece la posibilidad de crear subdirectivas o comités seccionales encargados de defender los intereses de sus asociados, promocionando el mejoramiento y la defensa de sus condiciones de trabajo y promulgando, entre otros objetivos, el acercamiento de patronos y trabajadores, sobre las bases del mutuo respeto, la justicia y la subordinación a la ley. La estructura de dichas subdirectivas las define la ley sobre la base de que sólo es jurídicamente viable su creación a nivel municipal y bajo el supuesto de que el número de afiliados no sea inferior a 25 miembros, excluyendo la posibilidad de que se puedan constituir a nivel departamental con la simple sumatoria de los miembros afiliados a varios municipios, como lo reconoció el Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, en el concepto núm. 694 de 6 de junio de 1995, Consejero Ponente, Dr. Javier Henao Hidrón, en los siguientes términos: “No es jurídicamente viable la creación de subdirectivas seccionales mediante la suma de afiliados a un sindicato en varios municipios, porque el artículo 55 de la Ley 50 de 1990 dispone que tales subdirectivas solamente pueden

conformarse en municipio distinto al del domicilio principal y en el que tenga el sindicato “un número no inferior a veinticinco (25) miembros”. El Ministerio de Trabajo y Seguridad Social debe negar la inscripción de aquellas directivas seccionales sindicales que hayan sido conformadas por afiliados de varios municipios, porque esta forma de integración es contraria a la regulación prevista en la Ley 50 de 1990”. No es posible la creación e inscripción de las mencionadas subdirectivas departamentales cuando de tal creación se derivan importantísimas garantías sindicales en razón al estatus que de representantes sindicales les confiere tal nombramiento. Nótese que la Constitución, al sujetar a la ley la estructura interna de los sindicatos, les ha conferido a sus representantes fuero sindical como medio de protección a su actividad, sin que sea viable extender el beneficio en forma indiscriminada y por fuera de la ley a aquellas personas que por decisión unilateral del sindicato adquieren el estatus de representantes de la agremiación sindical.

II. LA CONTESTACION DE LA DEMANDA 1.- El apoderado de la Nación - Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, expuso como argumentos de su defensa, los siguientes: De conformidad con los artículos 39 y 83 de la Constitución Política, y 3º de la Ley 26 de 1976, se tiene que la entidad demandada actuó dentro del marco de su competencia al proferir los actos acusados, mediante los cuales realizó la inscripción de las reformas estatuarias de la organización sindical, en el entendido de que si bien están previstas subdirectivas y comités seccionales que

comprenden la órbita municipal, no se encuentra prohibición expresa de que puedan hacerlo en el nivel departamental. Propone la excepción de falta de legitimidad por pasiva, ya que tanto en el poder como en la demanda se designa como parte demandada al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, entidad que carece de personería jurídica para comparecer ante la jurisdicción contenciosa. 2.- Por su parte, el apoderado de la Asociación de Trabajadores del Banco Central Hipotecario – ASTRABAN-, tercera directa interesada en las resultas del proceso, para defender la legalidad de los actos acusados expresó que, en lo que se refiere a los sindicatos o asociaciones de trabajadores, el artículo 39 de la Constitución Política señala que existe el derecho a constituir tales organizaciones “sin intervención del Estado”, reconocimiento expreso que debe armonizarse con la regulación internacional globalizada contenida en el artículo 24.4 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos y demás normas de rango supralegal. No es de recibo la doctrina del Consejo de Estado que se cita en la demanda, pues está referida al tema de las subdirectivas seccionales mediante la sumatoria de afiliados a un sindicato de varios municipios, en tanto que el caso sub examine versa sobre la creación de subdirectivas departamentales como forma de desarrollar el derecho fundamental de asociación sin restricciones, y por fuerza de necesidad ante el evidente debilitamiento de la sindicalización en el país como consecuencia de la irresponsable apertura económica, ora por las privatizaciones, el déficit fiscal o, en general, por la llamada política neoliberal que puso de moda los planes de retiro voluntario y la reducción de las plantas de

personal a través de los conocidos planes de retiro voluntario, la contratación de personal temporal, los implacables despidos sin justa causa y el desempleo galopante, hechos notorios exentos de prueba a la luz del artículo 177 del C. de P.C. De otra parte, deben tenerse en cuenta los Convenios 87 y 98 de la O.I.T. sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicalización aprobados por la conferencia general de 1948, que constituyó el primer tratado internacional que consagró formalmente una de las libertades fundamentales del hombre, ratificados por Colombia mediante las Leyes 26 y 27 de 1976, el primero de los cuales en su artículo 3.1. estableció que “Las organizaciones de trabajadores y empleadores tienen derecho a redactar sus estatutos y reglamentos administrativos, el de elegir libremente sus representantes, el de organizar su administración y sus actividades y el de formular su programa de acción” y, posteriormente, consagró que “Las autoridades públicas deben abstenerse de toda intervención que tienda a limitar ese derecho o entorpecer su ejercicio legal”. En consecuencia, una interpretación restringida que conlleve a impedir que los sindicatos se organicen dentro de la jurisdicción departamental resulta violatoria del derecho natural, de los tratados internacionales y de la propia Constitución en su artículo 93, que dispone que “Los tratados y convenios internacionales ratificados por el Congreso, que reconocen los derechos humanos y que prohíben su limitación en los estados de excepción prevalecen sobre el orden interno. Los derechos y deberes consagrados en esta Carta se interpretarán de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados

por Colombia”. Se concluye que los sindicatos sí pueden constituir subdirectivas departamentales, pues es un derecho propio de la naturaleza y de la esencia de la sindicalización, lo cual permite su robustecimiento e impide el debilitamiento y eliminación de todo vestigio sindical, como lo pretende el BCH. Propone la excepción de caducidad, pues la Resolución 2313 fue expedida el 14 de octubre de 1997, y la demanda fue presentada el 2 de octubre de 1998. III.- EL CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO El Procurador Segundo Delegado ante esta Corporación es partidario de que se acceda a las pretensiones de la demanda, dado que es obligación de la autoridad administrativa correspondiente, sin que ello implique atentar contra la libertad de asociación, verificar que el contenido de los estatutos de las organizaciones sindicales se ajuste a la Constitución, la ley y las buenas costumbres (artículo 46, literal a), de la Ley 50 de 1990). Es cierto que el Constituyente de 1991 les dio a los trabajadores y a los empleadores la libertad absoluta para constituir asociaciones o sindicatos sin intervención del Estado, pero también es cierto que defirió a la ley la regulación de la estructura interna y el funcionamiento de las citadas organizaciones. La Ley 50 de 1990, en su artículo 55, permitió la creación de comités seccionales sólo en municipios distintos a aquél donde tuviere domicilio principal la organización sindical, razón por la cual los actos acusados desconocen dicha disposición, a más del artículo 46, literal a), ibídem.

IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Frente a la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, la Sala advierte que si bien es cierto que el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social carece de personería jurídica y que fue a quien se solicitó notificar la demanda, también lo es que de ello se infiere que a quien realmente se demanda es a la Nación, representada por el Ministro del ramo, conforme con lo previsto en el artículo 149 del C.C.A. En cuanto a la excepción de caducidad, debe la Sala hacer las siguientes precisiones: 1º. Dentro de los antecedentes administrativos que reposan en el expediente no obra constancia alguna de que al BANCO CENTRAL HIPOTECARIO le hubiese sido notificada la Resolución 2313 de 14 de octubre de 1997. 2º. No obstante lo anterior, a folio 102 del cuaderno principal se encuentra el escrito de 1º de junio de 1998, presentado por el Vicepresidente de Apoyo del BANCO CENTRAL HIPOTECARIO y dirigido a la Jefe de la División de Reglamentación y Registro Sindical, en el que solicita la revocatoria directa de la Resolución 2313 de 14 de octubre de 1997. 3º. El artículo 72 del C.C.A., prescribe, “Ni la petición de revocación de un acto, ni la decisión que sobre ella recaiga revivirán los términos legales para el ejercicio de las acciones contencioso administrativas, ni darán lugar a la aplicación del silencio administrativo”. 4º. Como quiera que la solicitud de revocatoria directa a la que aludió el numeral 2º fue presentada el 1º de junio de 1998, fuerza concluir que en

dicha fecha el BANCO CENTRAL HIPOTECARIO se notificó por conducta concluyente del acto que inscribió la reforma estatutaria de ASTRABAN. 5º. El artículo 136 del C.C.A., antes de la reforma introducida por la Ley 446 de 1998, prescribía que la acción de restablecimiento del derecho “... caducará al cabo de cuatro (4) meses contados a partir del día de la publicación, notificación, o ejecución del acto, según el caso. Si el demandante es una entidad pública la caducidad será de dos años...” (el resaltado no es del texto). 6º. Dado que el BANCO CENTRAL HIPOTECARIO es una sociedad de economía mixta, del orden nacional, vinculada al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, según consta en el Certificado expedido por la Superintendencia Bancaria (fl. 2 del cuaderno principal), resta concluir que para el 2 de octubre de 1998, fecha en que se presentó la demanda, la acción no había caducado, pues no habían transcurrido los dos años de que trata el artículo 136 del C.C.A., antes transcrito. Al no prosperar las excepciones planteadas, procede esta Corporación a pronunciarse sobre el fondo del asunto. La reforma inscrita en la resolución acusada se refiere a la posibilidad de que el sindicato de ASTRABAN constituya subdirectivas departamentales en aquellos departamentos donde existe un número no inferior a veinticinco (25) trabajadores afiliados, lo cual, a juicio de la parte actora, contraría lo dispuesto en el artículo 55 de la Ley 50 de 1990, que a la letra reza: “Directivas seccionales. Todo sindicato podrá prever en sus

estatutos la creación de Subdirectivas Seccionales, en aquellos municipios distintos al de su domicilio principal y en el que tenga un número no inferior a veinticinco (25) miembros. Igualmente se podrá prever la creación de Comités Seccionales en aquellos municipios distintos al del domicilio principal o el domicilio de la subdirección y en el que se tenga un número de afiliados no inferior a doce (12) miembros. No podrá haber más de una subdirectiva o comité por municipio”. A juicio de la Sala le asiste razón al demandante, ya que, como bien lo afirmó el Procurador Delegado ante esta Corporación, si bien el artículo 39 de la Constitución Política prescribe que los trabajadores tienen derecho a constituir sindicatos o asociaciones sin intervención del Estado, también lo es que el mismo canon defirió la regulación de su estructura interna y funcionamiento a la ley, que, para el caso, es el artículo 55 de la Ley 50 de 1990, el cual, como ya se vio, permite la creación de subdirectivas seccionales municipales, más no departamentales. De otra parte, esta Corporación observa que de permitirse la creación de las subdirectivas departamentales ello traería como consecuencia que en un municipio hubiera más de una subdirectiva, pues lo cierto es que la subdirectiva departamental tiene que constituirse con afiliados de los diferentes municipios que componen el respectivo departamento, lo cual, en la práctica, hace que en cada municipio exista más de una subdirectiva, situación que no es posible a luz del inciso final del artículo 55 de la Ley 55 de 1990. En consecuencia, la Sala considera que el Ministerio de

Trabajo y Seguridad Social debió negar la inscripción de la reforma estatutaria presentada por ASTRABAN, razón por la cual declarará la nulidad de los actos acusados, aclarando que dicha nulidad no incluye la de la inscripción de las reformas estatutarias contenidas en los artículos 5º, literal c), 14 y 15, literales m) y n) de los Estatutos, dado que los mismos para nada se refieren a las subdirectivas departamentales, aspecto al cual se circunscribe el concepto de violación de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A : PRIMERO.- DECLÁRANSE no probadas las excepciones propuestas. SEGUNDO.- DECLÁRASE la nulidad de la Resolución 2313 de 14 de octubre de 1997, expedida por el Jefe de la División Reglamentación y Registro Sindical del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, en cuanto inscribió la reforma de los Estatutos de ASTRABAN aprobadas en la XXVIII Convención Nacional de Delegados, celebrada los días 11 al 15 de agosto de 1997 en el Municipio de Melgar, a excepción de la inscripción de los artículos 5º, literal c), 14 y 15, literales m) y n), por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. TERCERO.- DECLÁRASE la nulidad de la Resolución 1735 de 9 de julio de 1998, proferida por el mismo funcionario, “por la cual se decidió una

solicitud de revocatoria”. CUARTO.- A título de restablecimiento del derecho, ORDÉNASE al Jefe de la División Reglamentación y Registro Sindical del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social desanotar las reformas estatutarias a que alude el numeral precedente, a excepción de las contenidas en los artículos 5º, literal c), 14 y 15, literales m) y n). En firme esta providencia, archívese el expediente previas las anotaciones de rigor.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE, PUBLÍQUESE Y

CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha 17 de mayo del 2.002.

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente

OLGA INES NAVARRETE BARRERO MANUEL S. URUETA AYOLA