CE-11001-03-25-000-1998-0196-00(2605)-2002

REGIMEN SALARIAL DEL SECTOR SALUD - Niega nulidad de norma relativa a asignaciones básicas mínimas y máximas en el nivel territorial del sector salud / SECTOR SALUD - Competencia del Gobierno Nacional para fijar límites salariales a servidores del nivel territorial del sector salud / ENTIDADES TERRITORIALES - Autonomía administrativa en cuanto a los salarios de sus servidores Advierte la Sala que en el decreto acusado sólo se establecieron los límites mínimo y máximo de las asignaciones básicas de algunos servidores del orden territorial del sector salud, más en ningún momento se determina la estructura y denominación de las categorías de empleos, ni la valoración de éstos, aspectos contemplados en el Artículo 193 de la Ley 100 de 1993 que fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional en sentencia C-054 de 1998, Magistrado Ponente: Dr. Fabio Morón Díaz. Precisado lo anterior, la censura contra el acto acusado queda reducida a la supuesta incompetencia del Gobierno Nacional para fijar los referidos límites salariales a los servidores del nivel territorial del sector salud, conforme a los preceptos constitucionales mencionados, lo que a su turno implica el desconocimiento de la autonomía de los entes territoriales para fijar la escala salarial de esos funcionarios. En primer lugar, se precisa que si bien en el parágrafo del Artículo 12 de la Ley 4 de 1992 se estableció únicamente que el Gobierno Nacional podrá fijar el límite máximo salarial de los servidores públicos de las entidades territoriales, guardando equivalencia con cargos similares en el orden nacional, el Artículo 193 de la Ley 100 de 1993, mediante el cual se

establecieron incentivos a los trabajadores y profesionales de la salud, que al igual que aquél fue invocado como sustento normativo del decreto enjuiciado, en sus incisos 2 y 3 faculta al Ejecutivo Nacional para establecer un régimen salarial especial y un programa gradual de nivelación de salarios entre las diferentes entidades territoriales, señalando que dicho régimen comprenderá “los rangos salariales mínimos y máximos correspondientes a las diferentes categorías para los niveles administrativos, o grupos de empleados que considere el Gobierno Nacional”. De acuerdo con la doctrina jurisprudencial plasmada en la sentencia de la Corte Constitucional C-054 de 1998, en parte en esta providencia, es claro que con base en lo previsto en el Artículo 193 de la Ley 100 de 1993, norma que sirvió de sustento al Decreto 194 de 1997, el Gobierno Nacional podía válidamente fijar los límites mínimo y máximo de las asignaciones salariales de los empleados públicos del orden territorial del sector salud, sin invadir la órbita de competencia que ostentan las entidades territoriales -Asambleas Departamentales, Gobernadores, Concejos Municipales y Alcaldes-, para determinar los salarios de sus servidores y sin desconocer la autonomía administrativa que la Carta Política les otorga, pues aquélla de que gozan para la gestión de sus intereses, como se advierte en la demanda y en la sentencia comentada, debe ejercerse dentro de los límites de la Constitución y la ley, que para el caso no son otros que los consagrados, entre otros estatutos, en el decreto demandado. NOTA DE RELATORIA: Se fundamenta en sentencia de la Corte Constitucional C-054 de 1998, Ponente: Dr. Fabio Morón Diaz.

NORMA DEMANDADA: DECRETO 194 DE 1997 (No anulado)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

Consejero ponente: NICOLAS PAJARO PEÑARANDA

Bogotá, D.C., dieciséis (16) de mayo de dos mil dos (2002) Radicación número: 11001-03-25-000-1998-0196-00(2605)

Actor: FEDERACION NACIONAL DE DEPARTAMENTOS Demandado: GOBIERNO NACIONAL Por conducto de apoderada y en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el Artículo 84 del C.C.A. la Federación Nacional de Departamentos solicita la declaratoria de nulidad de la totalidad del Decreto 194 del 30 de enero de 1997, expedido por la Presidencia de la República, por medio del cual se actualizaron las asignaciones básicas mínimas y máximas mensuales establecidas para 1997 en el Decreto 439 de 1995 para los empleados públicos del orden territorial del sector salud.

Cita como transgredidos los Artículos 150 numeral 19, literal e), 189 numeral 11, 300 numeral 7º y 313 numeral 6º de la Constitución Política y 1º, 2º literal i) y el Parágrafo del Artículo 12 de la Ley 4ª de 1992. Afirma que de acuerdo con estas disposiciones el Gobierno Nacional carecía de competencia para fijar un régimen salarial especial y un programa gradual de nivelación salarial para los empleados públicos del sector salud del orden territorial, como lo hizo mediante el Decreto 439 del 8 de marzo de 1995, en el cual, en forma ilegitima, invocó las atribuciones conferidas por la

Constitución y la Ley, en especial por el Artículo 12 de la Ley 4ª de 1992 y por el Decreto 1298 de 1994, por ende, el decreto demandado resulta también contrario a derecho, pues mediante él se actualizó el régimen salarial y el programa gradual de nivelación de salarios establecidos en el Decreto inicialmente mencionado. Formula contra el decreto demandado cuatro cargos, a saber: Primer Cargo: Por usurpación de funciones administrativas.- Tras precisar que en virtud de lo establecido en el numeral 11 del Artículo 189 de la Constitución Política, el Gobierno Nacional está facultado para expedir decretos, resoluciones y órdenes para la cumplida ejecución de las leyes; que en virtud de lo previsto en el literal e) del numeral 19 del Artículo 150 ibídem, ostenta competencia para determinar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos que en él se mencionan, el demandante señala que dentro de éstos no se contempla a los servidores del orden territorial, porque la misma Constitución en el numeral 7° del Artículo 300 y en el 6° del 313, establece en su orden, que corresponde a las Asambleas Departamentales y a los Concejos Municipales determinar la estructura de las administraciones departamental y municipal, las funciones de sus dependencias y las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos. Dentro de esta perspectiva, asegura, es indudable que el Gobierno Nacional al determinar la estructura y la denominación de las categorías de empleos, los criterios de valoración de éstos y los rangos correspondientes a las distintas categorías y escalas salariales, así como un programa gradual de

nivelación de los salarios y bonificaciones especiales de los empleados públicos de la salud del orden territorial, desconoció los preceptos constitucionales citados y los parámetros determinados por el legislador en la Ley 4ª de 1992 o Ley Marco Salarial. Así mismo considera que se operó una intromisión ilegítima del Gobierno Central dentro del ámbito de competencia de las entidades territoriales y que se desconoció la autonomía administrativa de que ellas gozan para determinar la estructura de sus administraciones, de conformidad con los criterios y necesidades que rigen la realidad del servicio de la gestión pública a esos niveles. Transcribe a continuación apartes del concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado del 23 de enero de 1997 sobre competencia para la fijación del régimen salarial de los empleados públicos y la determinación de las escalas salariales de éstos.

Segundo Cargo: Transgresión de la Ley 4ª de 1992 por cuanto no obstante la legitimidad de la autorización al Gobierno Nacional para señalar el límite máximo salarial de los servidores públicos de las entidades territoriales, guardando equivalencia con cargos similares en el orden nacional, contemplada en el parágrafo del artículo 12 de dicha ley, mediante el Decreto 194 de 1997 se actualizaran las asignaciones salariales señaladas por el Decreto 439 de 1994, viciado de nulidad, inconstitucionalidad e ilegalidad, pues invade competencias constitucionales de las Asambleas Departamentales y de los Concejos Municipales consagradas en los Artículos 300-7 y 313-6 de la Carta Política .

Tercer Cargo: Violación del principio constitucional de la autonomía fiscal y administrativa de las entidades territoriales al señalar los topes mínimos de los salarios de sus funcionarios.

Estima que al establecerse en el Artículo 2° de la Ley 4ª de 1992 que el Gobierno Nacional al fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos debe atender la racionalización de los recursos públicos y su disponibilidad, esto es, las limitaciones presupuestales para cada organismo o entidad, debe entenderse que preservó la autonomía fiscal y administrativa de las entidades territoriales, y por tanto, mal puede el Gobierno Nacional atribuirse competencias que no tiene para desconocer este principio, determinando los topes mínimos de las asignaciones básicas de los empleados públicos del orden territorial del sector salud, ya que limita la competencia presupuestal de las mismas. Trae a colación la sentencia C-219 de 1997 de la Corte Constitucional sobre el respeto de la garantía constitucional de la autonomía territorial, que comprende la facultad de gobernarse por autoridades propias, establecer tributos para el cumplimiento de sus tareas, administrar los recursos para el cumplimiento de sus funciones y participar en las rentas nacionales, por lo tanto, sostiene, no cabe duda que el legislador puede delimitar el ámbito de competencia de las autoridades territoriales, pero en los precisos términos que la Constitución determina, como sucede en este caso, en el que fija los parámetros mínimos del régimen salarial y prestacional. De ahí que la Ley 4ª de 1992 en el parágrafo del Artículo 12 haya autorizado al Gobierno Nacional para establecer el régimen salarial de los

empleados públicos del orden territorial únicamente en lo concerniente a un límite máximo de las escalas de remuneración salarial, mas no para señalar un tope mínimo, y menos aún para que a partir de un régimen salarial ya impuesto en forma ilegítima, se actualicen topes mínimos, limitando el ámbito de competencia de las autoridades territoriales y generando una carga fiscal no acorde con los criterios objetivos y generales previstos por el propio legislador.

Cuarto Cargo: Fundamentación del decreto acusado en una norma inconstitucional, pues se invoca como sustento legal el Artículo 193 de la Ley 100 de 1993, el cual es inconstitucional y violatorio del Artículo 12 de la Ley 4ª de 1992, ya que transgrede los Artículos 300-6 y 313-7 de la Carta Política que garantizan la autonomía territorial y otorgan competencia a los Concejos Municipales y a las Asambleas Departamentales para establecer los regímenes salariales de los servidores de dichos niveles territoriales, y por ende, las nivelaciones a que haya lugar.

CONTESTACION DE LA DEMANDA 1.- L a Nación -Presidencia de la República-. El apoderado de la Presidencia de la República propone la excepción de falta de legitimación de la causa por pasiva de la misma, por cuanto su Secretario Jurídico, a quien se notificó el auto admisorio de la demanda en virtud de la delegación efectuada por el Director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República mediante la Resolución 2600 del 8 de julio de 1994, no es el representante de los Ministerios de Salud y de Hacienda y Crédito

Público, ni del Director del Departamento Administrativo de la Función Pública, entidades contra las cuales se entabló aquélla y en consecuencia no se puede tener como parte en este proceso a la Presidencia de la República y debe declararse que la notificación efectuada a dicho funcionario se surtió indebidamente. (fls. 101 a 103) 2.- La Nación -Ministerio de Hacienda y Crédito Público-. Luego de transcribir algunos apartes de la sentencia C-004 de 1992 de la Corte Constitucional relacionados con el alcance del literal e) del numeral 19 del Artículo 150 de la Carta Política, el apoderado de esta entidad expresa que la Ley 4ª de 1992, por la cual se señalaron las normas a que se hace referencia en el precepto constitucional mencionado, en el Artículo 12 consagra que el régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales será fijado por el Gobierno Nacional, con base en las normas, criterios y objetivos contenidos en esa ley; que las corporaciones públicas territoriales no podrán abrogarse esta facultad y que dicho Gobierno señalará el límite máximo salarial de esos servidores, guardando equivalencia con cargos similares en el orden nacional. A continuación acota que a la luz de la jurisprudencia plasmada en la sentencia C-315-95 de la citada Corte referente a los alcances de la Ley Marco en materia salarial y prestacional, es claro que el Gobierno Nacional expidió el decreto demandado en ejercicio de legítimas facultades conferidas por la Constitución y la Ley 4ª de 1992. Expresa igualmente que el Artículo 681 del Decreto 1298 de 1994,

por el cual se expidió el Estatuto Orgánico General de Seguridad Social en Salud, previó que el Gobierno Nacional establecerá un régimen salarial especial y un programa gradual de nivelación de salarios entre diferentes entidades para los empleados públicos de la salud del orden territorial, el cual comprenderá la estructura y denominación de las categorías de empleos, los criterios de valoración de éstos y los rangos salariales mínimos y máximos correspondientes a dichas categorías, para los niveles administrativos o grupos de empleados respecto de los cuales estime conveniente hacerlo, y que establecerá un proceso gradual para nivelar los límites mínimos de cada rango salarial entre las diferentes entidades territoriales, nivelación que se haría conforme al régimen gradual en él previsto y por una sola vez, la cual debía producirse en las vigencias fiscales de 1995 a 1998, de acuerdo con la disponibilidad del recurso del situado fiscal y las demás rentas del sector en los diferentes departamentos y municipios, con quienes debería concertarse el plan específico de nivelación. Con base en lo anterior, concluye, que el Ejecutivo Nacional expidió el decreto demandado con el fin de actualizar las asignaciones básicas mínimas y máximas mensuales establecidas para 1997 en el Decreto 439 de 1995, las cuales son el resultado de aplicar lo consagrado en el Decreto 1298 de 1994, esto es, de fijar los rangos salariales mínimos y máximos de los empleados de la salud de las entidades territoriales. Sostiene que estas entidades carecen de facultad para determinar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos y de los trabajadores oficiales que laboran en ellas, porque la misma corresponde al Gobierno Nacional

dentro de los lineamientos establecidos en la Ley Marco, a la luz del ordenamiento superior previsto en el literal e) del numeral 19 del Artículo 150 de la Carta Política. Agrega que la fijación del tope máximo o mínimo de los salarios de esos funcionarios obedece a la necesidad de lograr la racionalización del gasto público conforme a sanos criterios de hacienda pública; que la armonización de los principios de unidad y autonomía en materia económica exige un manejo coherente, por ello la norma demandada debe interpretarse desde la perspectiva macroeconómica que busca el cumplimiento de los cometidos sociales del Estado, como son el logro de una eficaz asignación salarial a los funcionarios de la salud de las entidades territoriales, y por ende, la fijación por el Gobierno Nacional del tope mínimo de ésta no vulnera las disposiciones que se enuncian como violadas, máxime cuando el Artículo 681 del Decreto Ley 1298 de 1994 le confiere al Ejecutivo Nacional esa atribución. Se refiere luego a la sentencia C-478-92 de la Corte Constitucional relacionada con los principios de autonomía y de unidad en el ordenamiento territorial del Estado, a la necesidad de articular los intereses nacionales con los autónomos y de establecer reglas de solución de posibles conflictos entre aquellos intereses y el nacional, para establecer los límites de cada uno de ellos y la línea divisoria entre lo unitario y lo territorial autónomo, para deducir que el Artículo 287 de la Constitución Política permite la acción autónoma de dichas entidades dentro de los límites de la constitución y la ley, por lo tanto la actuación

del Gobierno en lo atinente a la asignación salarial prevista en el decreto acusado, se sujeta al Decreto 1298 de 1994, lo que determina la no usurpación de funciones de esas entidades por el Gobierno Nacional. (fls. 87 a 95) 3.- La Nación -Ministerio de Salud-. El apoderado de este Ministerio precisa que el Decreto acusado es el resultado del ejercicio de la facultad que tiene el Gobierno Nacional, para, con base en las normas, criterios y objetivos fijados por la Ley 4ª de 1992, efectuar la nivelación de salarios de los servidores públicos a que él se refiere; que la intención del ejecutivo al expedirlo fue la de que cada entidad territorial contara con los recursos necesarios para efectuar dicha nivelación; que ésta debía realizarse con arreglo al régimen gradual previsto en el Artículo 193 de la Ley 100 de 1993 por una sola vez y teniendo en cuenta la disponibilidad de los recursos de orden presupuestal; que las competencias conferidas constitucionalmente al Congreso de la República y al Gobierno Nacional son complementarias de las asignadas por el constituyente en el orden territorial a las autoridades seccionales y locales, por lo cual la facultad de crear incentivos y nivelar salarios en el sector de la salud otorgada a aquél con el fin de estimular el eficiente desempeño de estos servidores, se encuentra en concordancia con los presupuestos constitucionales. (fl. 79 a 83) CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO La Procuraduría Tercera Delegada ante el Consejo de Estado estima que carece de vocación de prosperidad la excepción de falta de legitimación en la

causa por pasiva de la Presidencia de la República, ya que el auto admisorio de la demanda no solo se notificó al Secretario Jurídico de ésta, sino a los representantes de los Ministros de Hacienda y Crédito Público y de Salud y del Jefe del Departamento Administrativo de la Función Pública, pues éstas habían sido señaladas como “representantes” de la Nación, entidad accionada en el sub lite. A continuación opinó que las pretensiones de la demanda deben denegarse, por cuanto el decreto enjuiciado se expidió en cumplimiento de lo dispuesto en los Artículos 12 de la Ley 4ª de 1992 y 193 de la Ley 100 de 1993, que autorizan al Gobierno Nacional para fijar los límites máximos y mínimos de las asignaciones básicas para los empleados públicos del orden territorial del sector salud. CONSIDERACIONES La Sala se abstendrá de declarar la excepción de inepta demanda por falta de legitimación en la causa por pasiva de la Presidencia de la República, por cuanto habiéndose expedido por ésta el Decreto 194 de 1997, para efecto de vincular al proceso a la Nación, parte demandada, era viable notificar el auto admisorio de la demanda al Secretario del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y no solamente a los Ministros de Salud y de Hacienda y Crédito Público. El texto del decreto demandado es el siguiente: “DECRETO NUMERO 194 DE 1997 (enero 30) por medio del cual se actualizan las asignaciones básicas mínimas y máximas mensuales establecidas para 1997 en el Decreto 439 de 1995 para los empleados públicos del orden territorial del sector salud.

El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales en especial las conferidas en el artículo 12 de la Ley 4 de 1992 y 193 de la Ley 100 de 1993. DECRETA Artículo 1°. Objeto. Actualizar las asignaciones básicas mínimas y máximas mensuales establecidas para 1997, en los artículos 4° y 5° del Decreto 439 de 1995 para los empleados públicos del orden territorial del sector salud. Artículo 2°. Asignación básica mensual mínima. Las asignaciones básicas mensuales mínimas para el año de 1997 serán: Médico Especialista $971.519 Médico General $809.599 Enfermero $714.352 Auxiliar de enfermería $302.054 Promotor de Saneamiento $302.054 Promotor de Salud $194.659

Parágrafo: Este incremento comprende tanto el aumento salarial como la nivelación, de conformidad con lo establecido en el Decreto 439 de 1995.

Artículo 3°.- Asignación básica mensual máxima: La remuneración máxima en 1997 para los empleados públicos de la salud del orden territorial será la siguiente: CODIGO CARGO ASIGNACON 1997 3200 Enfermero 823.983 3210 Enfermero Especialista 895.779 3215 Médico General 1.199.708 3225 Médico Especialista 1.469.019 3230 Odontólogo 995.356 3240 Odontólogo Especialista 1.053.743” (...) Y siguen 50 cargos más relacionados con su código, denominación y la asignación fijada para 1997 .

(...) “Se entiende que las escalas salariales aquí establecidas corresponden a cargos de tiempo completo. Las otras dedicaciones deberán ser homologados por la autoridad competente. Parágrafo. En ningún caso podrán decretarse aumentos salariales para 1997 superiores a los establecidos en el presente artículo sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 8° del Decreto 439 de 1995. Artículo 4°. Vigencia. Este Decreto rige a partir de la fecha de su publicación y deroga las disposiciones que le sean contrarias. Surte efectos fiscales a partir del 1° de enero de 1997. Publíquese y cúmplase. Dado en Santafé de Bogotá, a 30 de enero de 1997...” El análisis de los cuatro cargos formulados contra este decreto permite establecer que su impugnación se basa en la pretendida incompetencia del Gobierno Nacional para establecer un régimen salarial para los empleados públicos del orden territorial, por cuanto esta facultad de acuerdo con los Artículos 300-7 y 313-6 de la Constitución Política corresponde a las autoridades territoriales en ellos señalada, de suerte que bajo esta óptica normativa, aquél al determinar la estructura, denominación de las categorías de empleos, sus criterios de valoración y los rangos correspondientes a las distintas categorías y escalas salariales, así como un programa gradual de nivelación de los salarios y bonificaciones especiales de dichos servidores, desconoció tales mandatos y los criterios determinados por el legislador en la Ley Marco, lo que implica el desconocimiento de la autonomía de las entidades territoriales en esa materia. De igual manera se encuentra que dicha censura se basa tanto en la

imposibilidad del Ejecutivo Nacional para señalar el límite mínimo de los salarios de esos funcionarios, pues de acuerdo con el Artículo 12 de la Ley 4ª de 1992 solamente está facultado para establecer el máximo, como en la supuesta inconstitucionalidad del Artículo 193 de la Ley 100 de 1993 invocado como una de las normas constitutivas de su sustento jurídico, que a la vez, en sentir del actor, es violatorio de la Ley 4ª de 1992. La lectura del Decreto 194 de 1997 enseña que en él, luego de señalarse en el Artículo 1° que su objeto era el de actualizar las asignaciones básicas mínimas y máximas mensuales establecidas para 1997 en los Artículos 4° y 5° del Decreto 439 de 1995 para los empleados públicos del orden territorial del sector salud, en el 2° se determinaron las asignaciones básicas mensuales mínimas para esa anualidad para quienes fueran titulares de los cargos que allí se enlistan, en el 3° se fijó la remuneración máxima para ese mismo año para los empleados públicos de la salud del orden territorial que se enumeran en él, y por último, en el Artículo 4° se precisa la fecha a partir de la cual empieza a regir el mismo. Quiere decir lo anterior que en el decreto acusado sólo se establecieron los límites mínimo y máximo de las asignaciones básicas de algunos servidores del orden territorial del sector salud, mas en ningún momento se determina la estructura y denominación de las categorías de empleos, ni la valoración de éstos, aspectos contemplados en el Artículo 193 de la Ley 100 de 1993 que fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional en sentencia

C-054 de 1998, Magistrado Ponente: Dr. Fabio Morón Díaz. Por consiguiente, a pesar de que en la demanda se hace tangencialmente alusión a tales puntos, la Sala se abstendrá de referirse a ellos justamente porque en el decreto acusado sólo se enlistan por sus códigos y nombres algunos de aquellos empleos de dicho sector -territorial saludpara efectos de establecer los aludidos límites y no se regula la estructura, ni la denominación de las categorías de empleos, ni su valoración. De manera que no puede argüirse su injuridicidad por establecer tales aspectos relacionados con los empleos de ese sector, que se insiste, fue el aparte del artículo mencionado de la Ley 100 de 1993 sustraído del ámbito del derecho mediante la sentencia citada. Precisado lo anterior, la censura contra el acto acusado queda reducida a la supuesta incompetencia del Gobierno Nacional para fijar los referidos límites salariales a los servidores del nivel territorial del sector salud, conforme a los preceptos constitucionales mencionados, lo que a su turno implica el desconocimiento de la autonomía de los entes territoriales para fijar la escala salarial de esos funcionarios. En primer lugar, se precisa que si bien en el parágrafo del Artículo 12 de la Ley 4ª de 1992 se estableció únicamente que el Gobierno Nacional podrá fijar el límite máximo salarial de los servidores públicos de las entidades territoriales, guardando equivalencia con cargos similares en el orden nacional, el Artículo 193 de la Ley 100 de 1993, mediante el cual se establecieron incentivos a

los trabajadores y profesionales de la salud, que al igual que aquél fue invocado como sustento normativo del decreto enjuiciado, en sus incisos 2° y 3° faculta al Ejecutivo Nacional para establecer un régimen salarial especial y un programa gradual de nivelación de salarios entre las diferentes entidades territoriales, señalando que dicho régimen comprenderá “los rangos salariales mínimos y máximos correspondientes a las diferentes categorías para los niveles administrativos, o grupos de empleados que considere el Gobierno Nacional”. La Corte Constitucional en la sentencia mencionada al pronunciarse sobre la juridicidad del Artículo comentado de la Ley 100 de 1993, después de referirse al alcance de las leyes marcos en materia salarial, señaló que el mismo tiene las características de una ley de esa estirpe “ya que establece parámetros, pautas generales y criterios adecuados, con el propósito de que el Gobierno cree incentivos salariales y no salariales, para los trabajadores y empleados públicos de la salud y creando un régimen salarial especial para los empleados públicos de la salud del orden territorial, el cual no invade competencias de las Corporaciones públicas de elección popular del orden territorial. Para la Corte, el legislador no tiene prohibido consagrar normas marco dentro de leyes amplias o generales; por lo tanto, puede incluir normas marco dentro de leyes ordinarias. La jurisprudencia de esta Corporación ha entendido en varias oportunidades que no es contrario a la Carta el fenómeno de la coexistencia en un solo estatuto de disposiciones o normas que debe dictarse por el Congreso de la República observando las mismas reglas de constitucionalidad”.

Mas adelante señaló: “Ahora bien, para la Corporación, tampoco es de recibo el argumento esgrimido por el demandante, cuando afirma, que la norma impugnada omitió el señalamiento de los parámetros a los cuales debía ceñirse el gobierno para regular las materias de un plan de nivelación de salarios entre las entidades territoriales, creando unos incentivos salariales, puesto que, a juicio de la Sala Plena, el legislador estableció los criterios a los cuales debe sujetarse el ejecutivo, en estas materias, ya que de una parte ha determinado que con los estímulos de diversa índole a los empleados y trabajadores de la salud se busca el eficiente desempeño de sus funciones; y por otra parte señaló que los estímulos salariales y no salariales no constituyen factores remunerativos, entendiéndose que no se computan para determinar la base de liquidación de las prestaciones sociales y estableciendo que en estos aspectos deben comprender el régimen salarial especial; en consecuencia “los rangos salariales mínimos y máximos correspondientes a las diferentes categorías para los niveles administrativos o grupos de empleados que considera el Gobierno nacional”, constituyen el marco interpretativo establecido por el legislador.

También estima la Corte, que el Congreso de la República a través del artículo cuestionado estableció la forma en que debe llevarse a cabo la nivelación de los límites mínimos de los rangos salariales, debiendo concertarse con las diferentes entidades territoriales este proceso de nivelación. Para la Sala Plena de la Corporación es claro que el régimen salarial especial y la nivelación debe observar los criterios establecidos en el artículo 2º. de la ley 4ª. de 1992; con excepción de los literales k) y

l), de tal disposición, el principio de equidad regional y el especial estímulo que requieren los empleados públicos que presten sus servicios en zonas marginadas y rurales, siempre y cuando no se desconozcan las competencias constitucionales a las autoridades departamentales y municipales. Por lo tanto, el argumento de inconstitucionalidad formulado contra la disposición acusada en el sentido que no se observaron los requisitos de una norma de facultades extraordinarias no está llamado a prosperar, toda vez que la norma en cuestión, a juicio de la Corte se dictó con los requisitos previstos en la técnica legislativa de las leyes marco establecido por las normas”. En cuanto hace a la competencia para fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos, indicó que: “a juicio de la Corte las competencias en materia salarial deferidas al Congreso de la República y al Gobierno son complementadas por el constituyente en el orden territorial con las funciones atribuidas a l