CE-11001-03-25-000-1999-0193-01(S-193)-2002

RECURSO EXTRAORDINARIO DE SUPLICA - Inexistencia de aplicación indebida de norma. Efectos de sentencia de inexequibilidad / CONTRATO DE SEGURO - Efectos de sentencia de inexequibilidad. Subsistencia del interés asegurable / ELECCIÓN DE REPRESENTANTE - Efectos de sentencia de inexequibilidad. Subsistencia del interés asegurable Según el recurrente la sentencia del ad quem aplicó indebidamente el artículo 1045, literal a) del Código de Comercio porque como la causa de la póliza había desaparecido por efectos de la declaratoria de inexequibilidad del artículo 198 de la ley 84 de 1993 ya no había interés asegurable. El ad quem sostuvo que el interés asegurable subsistió porque si bien la norma fue declarada inexequible por la Corte Constitucional en la sentencia No. C-145 de 23 de marzo de 1994, en ella se precisó que los efectos de la sentencia de inexequibilidad serían hacía el futuro, por lo que a la Corporación, en ejercicio de sus potestades jurisdiccionales, le corresponde revisar respecto de los casos concretos su incidencia y aplicabilidad para los asuntos que se revisan. En ejercicio de dicha función, la Sección consideró que la sentencia tenía efectos hacia el futuro y que no afectaba situaciones consolidadas, como lo era a no dudarlo, la existencia del interés asegurable al momento de suscribirse la póliza. El cargo no prospera, por cuanto, no hubo aplicación indebida de la norma arriba mencionada, por el contrario, la argumentación responde a criterios razonables y serios, producto del análisis de la aplicación de las normas vigentes y de los efectos de la sentencia de inexequibilidad.

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Consejero ponente: JESÚS MARIA LEMOS BUSTAMANTE

Bogotá D.C., doce (12) de agosto de dos mil dos (2002) Radicación número: 11001-03-25-000-1999-0193-01(S-193)

Actor: LA PREVISORA S.A.

Demandado: REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL Procede la Sala a desatar el recurso extraordinario de súplica interpuesto por La Previsora S.A., Compañía de Seguros, por intermedio de apoderada, contra la sentencia proferida el 29 de abril de 1999 por la Sección Primera de esta

Corporación.

LA SENTENCIA IMPUGNADA: En sentencia del 29 de abril de 1999 la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación revocó la sentencia del 2 de julio de 1998, proferida por la Sección Primera, Subsección “A”, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que accedió a las pretensiones de la demanda,.

El ad quem para denegar las pretensiones de la demanda se sustentó en la jurisprudencia contenida en la sentencia de 20 de febrero de 1997, expediente 3224, actor: Hilvo Cárdenas Ruiz, Consejero ponente doctor Ernesto Rafael Ariza Muñoz, reiterada en otras sentencias, según la cual del texto del artículo 19 de la Ley 84 de 1993 se deduce que el objeto de la caución era garantizar el pago de una suma equivalente a 150 salarios mínimos mensuales legales en el evento de

no salir elegido el candidato al Congreso de la República en las elecciones del 13 de marzo de 1994, de manera que aplicando el alcance de dicha disposición al de las normas del C. de Co. , se deduce que el hecho de la no elección constituye la realización del riesgo asegurado y, por ende, la exigibilidad de la obligación garantizada en la póliza. Agrega que es un hecho cierto e indiscutible que el artículo 19 de la Ley 84 de 1993 fue declarado inexequible por la Corte Constitucional en sentencia C-145 de 23 de marzo de 1994, pero también lo es que dicha sentencia sólo produce efectos hacía el futuro y no afecta las situaciones consolidadas. En cuanto a este último aspecto precisa que cuando se expidió por parte del Consejo Nacional Electoral la Resolución No. 191 del 14 de junio de 1994 ya había sido declarado inexequible el artículo 19 de la citada Ley 84, que sirvió de fundamento para prestar la caución objeto de los actos administrativos acusados. Sin embargo, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 1054 y 1072 del C. de Co.,se infiere que el siniestro tuvo ocurrencia el 13 de marzo de 1994, día en que se realizaron las elecciones en las cuales no fue elegida la respectiva persona y no el día 14 de junio de 1994 en que se expidió la Resolución No. 191 por parte del Consejo Nacional Electoral, pues esta Resolución simplemente se limita a declarar una situación fáctica anterior, es decir, es meramente declarativa del derecho, y no constitutiva del mismo pues a través de ella no se crea, modifica o extingue situación jurídica alguna.

La Registraduría Nacional del Estado Civil no estaba en la obligación de inaplicar el artículo 19 de la Ley 84 de 1993 porque la situación se consolidó bajo su vigencia y quedó a salvo en la sentencia de inexequibilidad proferida por la Corte Constitucional. EL RECURSO EXTRAORDINARIO Con fundamento en el artículo 57 de la ley 446 de 1998 se interpuso el recurso extraordinario de Suplica, sustentado en los siguientes términos: La sentencia de la Sección Primera del Consejo de Estado violó por aplicación indebida, por falta de aplicación y por interpretación errónea los artículos 1045, 1054 y 1083 del Código de Comercio y 136 y 229 del C.C.A. Los elementos esenciales del contrato de seguro, de acuerdo con el artículo 1045 del Código de Comercio, son el interés asegurable, el riesgo asegurable, la prima o precio del seguro y la obligación condicional del asegurador. Su ausencia o defecto hace que el contrato de seguro no produzca efecto alguno. Tales elementos existían en este caso al momento de la suscripción del contrato pero, a partir de la declaratoria de inexequibilidad del artículo 19 de la Ley 14 de 1993, desaparecieron el interés asegurable y el riesgo asegurable. Para respaldar su aserto indica que “Como el artículo 1083 dispone que ‘Tiene interés asegurable toda persona cuyo patrimonio pueda resultar afectado, directa o indirectamente, por la realización de un riesgo’ y en el presente caso el interés asegurable se deduce de lo establecido por el artículo 19 de la Ley 84 de 1993 como el detrimento patrimonial que podía sufrir el candidato a la elección popular

que no obtuviera el número mínimo de votos exigido por dicha ley, al tener que pagar a la Compañía de Seguros otorgante de la póliza que lo garantizaba, lo que éste pagara a la Nación, representada por el Fondo Rotatorio de la Registraduría Nacional del Estado Civil, es obvio que desapareció cuando la Ley dejó de existir por la declaratoria de inexequibilidad proferida por la Corte Constitucional.” Ante este hecho, argumentó el ad quem que dada la existencia del interés asegurable al momento de la firma del contrato, este se había constituido válidamente y, por tanto, al momento de la ocurrencia del riesgo el día de las elecciones, podía aquella entidad hacer exigible la obligación de pago de la indemnización. Esto no es cierto por cuanto el artículo 1086 del Código de Comercio, señala que “El interés deberá existir en todo momento, desde la fecha en que el asegurador asuma el riesgo. La desaparición del interés llevará consigo la cesación o extinción del seguro, sin perjuicio de lo dispuesto por los artículos 1070, 1109 y 1111” Al no existir la Ley 14 de 1993, por la declaratoria de inexequibilidad, no existía para el tomador de la póliza la obligación de obtener un número mínimo de votos, lo cual implicaba que ya no existía riesgo asegurable. Por ello, cuando la Sección Primera de esta Corporación revocó la sentencia del Tribunal y denegó las pretensiones de la demanda violó el artículo 1045, literal a), del Código de Comercio, por aplicación indebida, ya que al no existir la causa de la póliza (Ley

14 de 1993) había desaparecido el interés asegurable; el artículo 1083 ibídem, por falta de aplicación, en atención a que no se tuvo en cuenta que este dispone que el interés asegurable debe existir en todo momento; el artículo 1054, sobre el riesgo asegurable, por falta de aplicación, toda vez que de acuerdo con esta norma había desaparecido también el riesgo asegurable. Se vulneraron los artículos 136 y 229 del Código Contencioso Administrativo por cuanto la Sala Plena del Consejo de Estado ha sostenido en varios fallos que la “elección” o el “proceso de elección” no consiste simplemente en el depósito de los votos en las urnas sino que se trata de un acto complejo que culmina con la declaratoria de la elección por el Consejo Nacional Electoral, mediante una Resolución, entre otras razones porque sólo en ese momento se conocen los resultados oficiales y porque, además, el solo hecho del depósito de los votos no proporciona certeza sobre si el candidato obtuvo o no el número de votos requeridos. En relación con este punto transcribe apartes, de sentencias de esta Corporación del 13 de diciembre de 1962, Sala Plena, Consejero Ponente doctor Alejandro Domínguez Molina, Anales 1962; del 21 de mayo de 1986, expediente No. E - 021, Consejero Ponente doctor Jorge Valencia Arango; y del 17 de marzo de 1987, expediente No. E - 079, Consejero Ponente doctor Carmelo Martínez Conn.

Agrega: “[…]cómo podría haber ocurrido el siniestro, o sea el hecho de la no obtención del número de votos exigidos por la ley, el 13 de marzo cuando se

realizaron las votaciones o los comicios, si ese dia no se conocía el resultado de las elecciones y, aunque se dieran datos oficiales éstos no habían sufrido el proceso señalado por las normas electorales?. [...] Sólo puede afirmarse que hubo elecciones cuando se cuenta con el resultado de las mismas y éste sólo se obtiene hasta que el Consejo Nacional Electoral expide la Resolución de declaratoria de la elección.” Así mismo, considera que “Al afirmar la Sección Primera que el hecho de los comicios o de las votaciones, verificado el 13 de marzo de 1994, se convirtió en el siniestro, está afirmando que ese dia se consolidó la elección, cuando, como hemos visto, la Sala Plena siempre ha considerado que la elección es un acto complejo que sólo se consolida una vez el Consejo Nacional Electoral expide la Resolución que la declara con los resultados finales y oficiales de la misma, con lo cual viola directamente ‘por aplicación indebida’ e ‘interpretación errónea’ los artículos 229 y 136, modificado por el 44 de la Ley 446 de 1998, del Código Contencioso Administrativo”. Finalmente, puntualiza: “6.1. El contrato de seguros suscrito para garantizar la obligación legal impuesta a los candidatos de elección popular por el artículo 19 de la Ley 84 su 1993, fue válido en el momento de su suscripción, pues se encontraba vigente la norma que le dio origen. 6.2. No obstante lo anterior, una vez declarada la inexequibilidad de la mencionada norma legal, el contrato perdió la posibilidad de producir efectos jurídicos, pues carecía de fundamento legal. 6.3. El siniestro no tuvo lugar por la simple realización de las

elecciones, ya que este hecho en si mismo no arrojaba luces sobre si se había dado o no el supuesto contemplado por la ley como condición, sino con la declaratoria de las elecciones, ocurrida con posterioridad a la sentencia de inexequibilidad del artículo 19. 6.4. Un simple contrato no puede dar vigencia a una norma declarada inexequible, ni siquiera para los efectos del mismo, sino que por el contrario debe adecuarse a la nueva situación jurídica creada por la sentencia. 6.5. Para que la realización de hechos y circunstancias puedan calificarse como situaciones jurídicas consolidadas, se requiere que, respecto de ellas, no se encuentren pendientes decisiones de carácter judicial o administrativo. 6.6. El contrato de seguro suscrito entre la Previsora S.A., Compañía de Seguros y el señor GUILLERMO ZARATE SAAVEDRA, no pudo producir efectos legales, porque, por la declaratoria de inexequibilidad del artículo 19 de la Ley 84 de 1993, perdió el fundamento jurídico que justificaba su existencia y, en consecuencia, no podían surgir las obligaciones previstas, ni menos aún hacerse exigible. 6.7. La sentencia objeto del Recurso violó el artículo 1045 letra a), por aplicación indebida, ya que al no existir la causa de la póliza, Ley 14 de 1993, había desaparecido el interés asegurable. 6.8. También violó el artículo 1083, por falta de aplicación, ya que no tuvo en cuenta que éste dispone que el interés asegurable debe existir en todo momento. 6.9. De igual forma, contravino lo previsto en el artículo 1054

sobre el riesgo asegurable, por falta de aplicación, ya que de acuerdo con esta norma, había desaparecido el roesgo (sic) asegurable. 6.10. La sentencia violó en forma directa los artículos 136, modificado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998, y 229 del Código Contencioso Administrativo, porque desconoció que las elecciones solo se entienden realizadas con la declaratoria de la elección hecha por el Consejo Nacional Electoral.”

CONSIDERACIONES

1. Aspectos Generales.

El Código Contencioso Administrativo en su artículo 194, modificado por el artículo 57 de la ley 446 de 1998, reguló el recurso extraordinario de Súplica en lo que se refiere a la técnica, de la siguiente forma: “Artículo 194. Del Recurso Extraordinario de Súplica. El recurso extraordinario de súplica, procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por cualquiera de las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado. Es causal del recurso extraordinario de súplica la violación directa de normas sustanciales, ya sea por aplicación indebida, falta de aplicación o interpretación errónea de las mismas. Los miembros de la Sección o Subsección falladora estarán excluidos de la decisión, pero podrán ser oídos si la Sala así lo determina. [...]” Es decir, previamente a determinar el fondo del asunto debe establecerse que se trata de una sentencia ejecutoriada proferida por cualquiera de las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado a través de la cual se haya violado una norma de carácter sustancial de manera directa por aplicación indebida, falta de

aplicación o interpretación errónea. A partir del enunciado antes mencionado, se han decantado varios aspectos, entre los cuales, cabe destacar: La violación directa de norma sustancial supone la confrontación directa entre la norma y el supuesto de hecho, lo que lleva a la exclusión de cualquier clase de censura frente a la apreciación probatoria tenida en cuenta por el fallador para resolver el asunto; en consecuencia, no es procedente mediante el recurso extraordinario de súplica perseguir un nuevo análisis de las pruebas que obran en el expediente. Los errores producto de la aplicación de la norma, inaplicación o interpretación, deben incidir de forma directa en el resultado del proceso, pues cualquiera otra consideración resultaría inane para efectos del fin perseguido por el recurso extraordinario, la infirmación de la sentencia. El recurso extraordinario no apunta, bajo ningún supuesto, a la adecuación del procedimiento o la denuncia de vicios correspondientes al trámite o actividad del juez. A partir de estos lineamientos, la Sala pasa a analizar los cargos formulados por el recurrente.

2. Los Cargos. 2.1. Cargo Primero: Aplicación indebida del artículo 1045, literal a) del Código de Comercio. Según el recurrente se aplicó indebidamente este precepto porque el contrato de seguros pierde sus efectos al desaparecer el interés asegurable, por ser un elemento esencial.

La norma estimada como violada es del siguiente tenor literal: “Artículo 1045.- Son elementos esenciales del contrato de seguro:

1. El interés asegurable;

2. El riesgo asegurable

3. La prima o precio del seguro; y

4. La obligación condicional del asegurador.

En defecto de cualquiera de estos elementos, el contrato de seguro no producirá efecto alguno La Sala encuentra que este cargo no tiene vocación de prosperidad por las siguientes razones: La aplicación indebida tiene lugar cuando el juez, reconociendo la existencia y validez de la norma y no obstante obrar al amparo de una correcta interpretación sobre su contenido y alcance, se equivoca en la conclusión, es decir la aplica a un caso que ella no contempla. Según el recurrente la sentencia del ad quem aplicó indebidamente el artículo 1045, literal a) del Código de Comercio porque como la causa de la póliza había desaparecido por efectos de la declaratoria de inexequibilidad del artículo 198 de la ley 84 de 1993 ya no había interés asegurable. El ad quem sostuvo que el interés asegurable subsistió porque si bien la norma fue declarada inexequible por la Corte Constitucional en la sentencia No. C-145 de 23 de marzo de 1994, en ella se precisó que los efectos de la sentencia de inexequibilidad serían hacía el futuro, por lo que a la Corporación, en ejercicio de sus potestades jurisdiccionales, le corresponde revisar respecto de los casos concretos su incidencia y aplicabilidad para los asuntos que se revisan. En ejercicio de dicha función, la Sección consideró que la sentencia tenía efectos hacia el futuro y que no afectaba situaciones consolidadas, como lo era a no dudarlo, la existencia del interés asegurable al momento de suscribirse la póliza. El cargo no prospera, por cuanto, no hubo aplicación indebida de la norma arriba

mencionada, por el contrario, la argumentación responde a criterios razonables y serios, producto del análisis de la aplicación de las normas vigentes y de los efectos de la sentencia de inexequibilidad. 2.2. Cargo 2º: Falta de aplicación del artículo 1083 del Código de Comercio. El recurrente aduce su violación porque la sentencia no tuvo en cuenta que el interés asegurable debe existir en todo momento. La norma citada, dice: “Artículo 1083.- Tiene interés asegurable toda persona cuyo patrimonio pueda resultar afectado, directa o indirectamente, por la realización de un riesgo. Es asegurable todo interés que, además de lícito, sea susceptible de estimación en dinero”. El ad quem consideró que durante la vigencia del contrato de seguros subsistió tal interés asegurable así como también subsistió al momento de la ocurrencia del siniestro, así lo indicó al afirmar que: “el siniestro ocurrió el día 13 de marzo de 1994, fecha ésta en la cual se llevaron a cabo las elecciones para Representantes, y el día éste en que no resultó elegido el señor Guillermo Zarate Saavedra, más no el día 14 de junio de 1994, en que se expidió la Resolución núm. 191 por parte del Consejo Nacional Electoral (folios 108 a 121 del cuaderno principal), pues ésta se limitó a declarar una situación fáctica anterior, es decir, es meramente declarativa y no constitutiva del derecho” El cargo no esta llamado a prosperar por las mismas razones expuestas en el cargo anterior, además tal norma no fue citada expresamente en la demanda. . 2.3. Cargo 3º. Falta de aplicación del artículo 1054 del Código de Comercio,

porque el riesgo asegurable había desaparecido. El cargo del epígrafe debe desestimarse porque la norma en él contenida no fue presentada por el recurrente dentro de la demanda, luego no es posible censurar al ad quem por su falta de aplicación. Igual suerte corre la censura por aplicación indebida e interpretación errónea de los artículos 229 y 136 del C.C.A., con el agravante de que dichas normas no tienen rango sustancial. Lo anterior, tiene fundamento en el principio de jurisdicción rogada y presunción de legalidad que cobija a los actos administrativos, en el que solamente las normas invocadas en oportunidad pueden servir de soporte para la decisión. 2.4.. Violación “…en forma directa (de) los artículos 136, modificado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998 y 229 del Código Contencioso Administrativo, porque desconoció que las elecciones sólo se entienden realizadas con la declaratoria de la elección hecha por el Consejo Nacional Electoral.” Revisadas las normas aludidas pude concluirse que son de carácter procedimental en tanto reglan la caducidad de las diferentes acciones y la necesidad de individualizar las pretensiones en el proceso electoral, por tanto, al no ser las normas de carácter sustancial el cargo debe desestimarse. 2.5. Finalmente en lo que tiene que ver con la inaplicablidad del artículo 19 de la Ley 84 de 1993 se tiene: La norma disponía: “[...]para ejercer el derecho a ser elegido, las listas, o candidatos a cargos unipersonales, deberán prestar una caución, al momento de su inscripción, para garantizar el

cumplimiento oportuno de las obligaciones que aquí se imponen, en los siguientes términos: a) Las listas de Senado de la República y Cámara de Representantes…que no obtengan el cincuenta por ciento (50%) del último residuo obtenido para dichas Corp0oraciones o cargos en la respectiva circunscripción pagarán una suma equivalente a ciento cincuenta (150) salarios mínimos mensuales legales. La caución a que se refiere este inciso deberá presentarse ante la Registraduría respectiva en el momento de la inscripción.”. Para cumplir de la norma el señor GUILLERMO ZARATE SAAVEDRA contrató o tomó con la Previsora S.A., la póliza No. U 0151101 en la que aparece como asegurado el Fondo Rotatorio de la Registraduría Nacional del Estado Civil, valor asegurado la suma de $14’805.000.oo, y como objeto garantizar el cumplimiento de las disposiciones legales derivadas de la Ley 84 de 1993, artículo 19 (folios 24 y 25 cuaderno de primera instancia) Las elecciones para el Congreso de la República se realizaron el 13 de marzo de 1994, lo que constituye un hecho notorio. El 23 de marzo de ese año, mediante sentencia C-145 la Corte Constitucional declaró inexequible el artículo 19 de la Ley 84 de 1983 y precisó que “…los efectos de esta sentencia rigen hacia el futuro y no afectan las situaciones jurídicas consolidadas…” . El 27 de junio de 1994 la Directora Nacional Electoral (e) de la Registraduría Nacional del Estado Civil hace constar que el señor ZARATE, en su calidad de

aspirante para la Cámara de Representantes por la circunscripción electoral de Arauca, alcanzó 595 votos y no fue elegido ni obtuvo votación igual o superior al 50% del último residuo que fue de 3.825 votos. Conforme a lo anterior no hubo error de interpretación del a quem al señalar, como ya indicó, que el riesgo asegurado y el siniestro se presentaron simultáneamente pues en tal día se realizaron las elecciones y no obtuvo la votación requerida. En todo caso, como ya se señaló, es al fallador de cada asunto concreto a quien le corresponde fijar los efectos de las sentencia, siempre y cuando tenga razones fundadas para su decisión. En este caso el ad quem decidió aplicar con efectos hacia el futuro la sentencia C - 145 de 1994, por haber sido posterior al hecho de la elección y porque en la misma se indicó que sus efectos serían hacia el futuro. Consideró que no era posible aplicarla al asunto controvertido por tratarse de un caso consolidado en tanto creó una situación jurídica particular a favor del Fondo Rotatorio de la Registraduría Nacional del Estado Civil. Cabe agregar que la póliza se otorgó para garantizar el cumplimiento de un mínimo de votos por parte del aspirante a la curul de elección popular mas no para aforar “el proceso de selección”. En otras palabras, la garantía era personal y no general; por ende, la interpretación de la Sección Primera resulta razonable cuando señala que el siniestro ocurrió cuando él no obtuvo la votación mínima. No hubo, entonces, aplicación indebida del artículo 19 de la ley 84 de 1987. En suma, no prospera el recurso extraordinario de súplica.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA NO PROSPERA el recurso extraordinario de súplica interpuesto por La Previsora S.A., Compañía de Seguros, contra la sentencia proferida por la Sección Primera de esta Corporación el día 29 de abril de 1999, por la cual se denegaron las pretensiones de la demanda. CONDÉNASE en costas a la parte recurrente de acuerdo con lo previsto en los artículos 392 y ss del C.P.C. Liquídense. Cópiese, notifíquese y ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente a la Sección de origen. La anterior providencia fue leída y aprobada en la Sala en sesión de la fecha.

JESUS MARIA CARRILLO BALLESTEROS

Presidente

MARIO ALARIO MENDEZ ALBERTO ARANGO MANTILLA

GERMAN AYALA MANTILLA TARSICIO CACERES TORO

REINALDO CHAVARRO BURITICA MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ

ALIER EDUARDO HERNANDEZ ENRIQUEZ RICARDO HOYOS DUQUE

JESUS MARIA LEMOS BUSTAMANTE LIGIA LOPEZ DIAZ

ROBERTO MEDINA LOPEZ ANA MARGARITA OLAYA FORERO

ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO MARIA INES ORTIZ BARBOSA

NICOLAS PAJARO PEÑARANDA JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIE

DARIO QUIÑONES PINILLA GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR

MERCEDES TOVAR DE HERRAN

Secretaria General