CE-11001-03-25-000-2000-0010-00(10-00)-2003

ACCION DE SIMPLE NULIDAD DECRETO 2351 DE 1999 – Solicitud negada / SENA – Naturaleza jurídica / SUPRESIÓN DE CARGOS Se controvierte del Decreto No. 2351 de 23 de noviembre de 1999 expedido por el Presidente de la República, por medio del cual suprimió algunos cargos vacantes en la planta de personal del Servicio Nacional de Aprendizaje SENA. El SENA, por virtud de la ley 119 de 1994 es un establecimiento público del orden nacional dotado de personería jurídica y patrimonio propio e independiente. Es decir, se trata de dilucidar la posibilidad que tiene el Presidente de la República, desde el punto de vista constitucional y legal, para suprimir empleos en entidades descentralizadas del orden nacional. Se ha dicho que la facultad que tiene el Gobierno Nacional para suprimir los empleos que demande la administración central, es una facultad permanente, que no requiere de una ley que expresamente así lo autorice. Ejerce dicha atribución “conforme a la ley” que ha creado la respectiva entidad donde se va a suprimir determinado cargo, no que se requiera de una ley especial que contenga esa autorización. En el sub-lite, no obran elementos de los cuales se pueda deducir que el decreto acusado, al suprimir algunos cargos vacantes del SENA, hubiera quebrantado el ordenamiento superior.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

Consejero ponente: ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO.-

Bogotá, D.C., marzo trece (13) de dos mil tres (2003).

Radicación número: 11001-03-25-000-2000-0010-00(10-00)

Actor: VICTOR JULIO SÁNCHEZ MORA DECRETOS DEL GOBIERNO Llegado el momento de decidir y no observando causal de nulidad que invalide la actuación, procede la Sala a dictar sentencia en el asunto de la referencia, previos los siguientes: A N T E C E D E N T E S VICTOR JULIO SÁNCHEZ MORA, demanda en acción de simple nulidad el Decreto No. 2351 de 1999, expedido por el Gobierno Nacional, por medio del cual suprimió algunos cargos vacantes de la planta de personal del Servicio Nacional de Aprendizaje -SENA-.

El actor señala que la norma antes transcrita es lesiva del bienestar económico de los funcionarios y/o trabajadores del SENA. Agrega que el Decreto fue dictado por el Gobierno Nacional en uso directo de las atribuciones regladas del Presidente de la República y contenidas en el numeral 14 del artículo 189 de la Constitución Nacional, el cual al ser simplemente cotejado con dicha norma, es violatorio por cuanto se invocó directamente dicha facultad sin mediar para ello una ley que así lo autorice y determine. Normas violadas y concepto de violación: Invoca las siguientes: C.N., arts. 1, 2, 22, 25, 42, 44, 53, 103, 209 y 334; Ley 443 de 1998, art. 1º; Ley 200 de 1995, art. 41, numeral 23; Decreto 2351 de 1999; Ley 119 de 1994, arts. 1º y 2º. Como concepto de violación señala que la norma demandada bloquea los ascensos de personal adscrito a la carrera administrativa, atentando contra el

derecho al trabajo digno y justo, al impedir los ascensos. Dicha norma es unilateral e inconsulta, no es participativa ni hay respeto de la dignidad humana, ni hay prevalencia del interés general. El numeral 14 del artículo 189 de la Constitución Nacional, soporte del decreto 2351 de 1999, dice que corresponde al Presidente de la República crear, fusionar o suprimir, conforme a la ley, los empleos que demande la administración … No existe una norma específica que autorice al primer mandatario para tomar la determinación de suprimir cargos, lo que a su vez significa que él está actuando ilegalmente y que está interpretando en forma errónea el numeral 14 del artículo 189 de la C.N.

Contestación de la demanda: El Ministerio de Trabajo y Seguridad Social a través de apoderado, manifestó lo siguiente: El Presidente de la República, posee unas atribuciones exclusivas y adicionalmente unas funciones como Jefe de Gobierno (funciones administrativas), funciones legislativas y funciones en relación con la administración de justicia.

En relación con las funciones administrativas, señala que entre estas se encuentran previstas las consignadas en los numerales 14, 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución, invocadas para la expedición del Decreto. En dicha norma, saltan a la vista dos conceptos. El primero la facultad constitucional de crear, suprimir o fusionar empleos y el segundo, el de la administración central y la conformidad con la Ley. En cuanto a la administración central, por ser el SENA un establecimiento público del orden nacional, el Presidente tiene competencia para proferir esta clase de actos, teniendo en cuenta que el Servicio Nacional de Aprendizaje, se encuentra comprendido dentro de la administración central.

Ahora bien, agrega, en el inciso 14 del artículo 189 no se menciona cuáles son las dependencias que constituyen la administración central. Sin embargo, los numerales 15 y 16 del mismo artículo, enumeran una serie de organismos sobre los cuales tiene incidencia directa el Presidente de la República en temas muy relacionados con los del inciso 14. Este hecho, así como la premisa de que en estas materias la Carta de 1991 siguió en buena medida, los lineamientos de la Carta de 1886, permite concluir que en el concepto de administración central, se está aludiendo a los Ministerios, Departamentos Administrativos y demás entidades administrativas del orden nacional que formen parte de la administración, es decir de la Rama Ejecutiva del poder público. En relación con la expresión “conforme a la Ley”, se expresa en el escrito de contestación de la demanda que también existe facultad en cabeza del Presidente para proferir el Decreto demandado, pues existen dos estatutos que hacen relación a dicha facultad: La Ley 4ª de 1992 y la Ley 489 de 1998. La Ley 4ª de 1992, por medio de la cual el Gobierno está facultado para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos en general y la Ley 489 de 1998, mediante la cual se establecen las normas de organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, parte dentro de la cual se encuentra comprendida la facultad administrativa de suprimir cargos, teniendo en cuenta que la Ley señala las disposiciones, principios y reglas para las atribuciones de los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la C.N. Precisamente el artículo 115 de la Ley 489, a propósito del manejo de las plantas

de personal, señala que el Gobierno Nacional aprueba las plantas de personal de los organismos y entidades de que trata la presente Ley de manera global. En todo caso el director del organismo distribuirá los cargos de acuerdo con la estructura, necesidades de organización y sus planes y programas. Resulta claro entonces, que la conformidad con la ley a que se refiere el numeral 14 del artículo 189, se encuentra señalado dentro del concepto genérico de la función administrativa del Presidente, ante lo cual la demanda está confundiendo la debida sujeción a la ley que debe tener el Presidente de la República con el debido ejercicio de la potestad administrativa que le es atribuida por la Constitución Política para ejercer la función administrativa de crear, suprimir o fusionar empleos en la administración central. CONCEPTO DE LA PROCURADURÍA SEGUNDA DELEGADA En primer lugar, expresa sus dudas en relación con la competencia que pueda tener el Presidente de la República para suprimir cargos en organismos pertenecientes al sector descentralizado de la administración pública, toda vez que la norma constitucional del numeral 14, alude a la administración central. No obstante lo anterior y como el cargo fundamental formulado por el actor se refiere a que la atribución no podía ser ejercida directamente por el Presidente de la República, sino que era necesario que mediara una ley, expresa que en su concepto la alusión que el numeral 14 del artículo 189 hace, no se refiere a la simple conformidad que el ejercicio de la aludida facultad debe tener con el ordenamiento jurídico general, sino se refiere a la necesidad de que previamente se haya proferido una ley que establezca los criterios y condiciones dentro de las cuales debe el Presidente ejercer dicha competencia.

Para respaldar su afirmación transcribe jurisprudencia de la Corte Constitucional, en tal sentido para concluir que es necesario que entre la norma superior y las disposiciones administrativas que expida el Presidente, medie una ley. Si bien es cierto que la facultad de suprimir, fusionar y modificar la estructura de las entidades públicas lleva implícita la facultad de suprimir los cargos que sean necesarios para efectos de lograr el propósito en cuestión, también lo es, que las disposiciones contenidas en la Ley 489 de 1998, art. 54, literal m), únicamente autoriza la supresión de cargos como consecuencia de un proceso de reestructuración, pero en manera alguna, establecen las condiciones a las cuales debe sujetarse el Gobierno para ejercer la facultad de suprimir cargos a que se refiere el numeral 14 del artículo 189 de la Constitución Nacional, que fue la invocada en el acto acusado. Por lo anterior, considera que asiste razón al demandante en el cargo formulado relativo a que el Gobierno ejerció directamente la facultad otorgada, es decir, sin que el Congreso hubiese expedido una ley que regulara lo atinente a las condiciones y requisitos que debe observar aquél en el ejercicio de la aludida competencia. En razón de lo anterior, solicita decretar la nulidad de la norma acusada. Para resolver, se C O N S I D E R A Se controvierte del Decreto No. 2351 de 23 de noviembre de 1999 expedido por el Presidente de la República, por medio del cual suprimió algunos cargos vacantes en la planta de personal del Servicio Nacional de Aprendizaje SENA.

Se plantea en síntesis en la demanda que el Ejecutivo Nacional al ejercer directamente la atribución consagrada en el numeral 14 del artículo 189 de la C.N., infringió los artículos 1, 121 y 209 de la misma, por cuanto en sentir del actor, se arrogó el poder de suprimir empleos en el SENA sin que mediara una ley que determinara la forma, modelo y elementos a tener en cuenta y que le permitieran ejercer a plenitud sus funciones constitucionales y legales. Para resolver el problema jurídico, son indispensables las siguientes precisiones: Como antes se advirtió, mediante el Decreto acusado, el Presidente de la República suprimió algunos cargos vacantes en la planta de personal del Servicio Nacional de Aprendizaje SENA. El SENA, por virtud de la ley 119 de 1994 es un establecimiento público del orden nacional dotado de personería jurídica y patrimonio propio e independiente. Es decir, se trata de dilucidar la posibilidad que tiene el Presidente de la República, desde el punto de vista constitucional y legal, para suprimir empleos en entidades descentralizadas del orden nacional. Los planteamientos de la demanda en cuanto en ella se estima que el Ejecutivo Nacional al ejercer directamente la atribución consagrada en el numeral 14 del artículo 189 de la Carta Política, sin que mediara una ley que determinara, la forma, modelo y elementos que permitieran ejercer tal función, per se, no genera nulidad del Decreto acusado, pues se repite, mediante el acto cuestionado no se estaba modificando la entidad, simplemente se suprimieron unos empleos vacantes. Se ha dicho que la facultad que tiene el Gobierno Nacional para

suprimir los empleos que demande la administración central, es una facultad permanente, que no requiere de una ley que expresamente así lo autorice. Ejerce dicha atribución “conforme a la ley” que ha creado la respectiva entidad donde se va a suprimir determinado cargo, no que se requiera de una ley especial que contenga esa autorización. El numeral 14 del artículo 189 de la C.N. autoriza al Presidente de la República, como jefe del Estado, jefe de Gobierno y suprema autoridad administrativa para suprimir los empleos que demande la administración central. A su vez, el numeral 16 ibídem, lo autoriza para modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley. Por su parte, la ley 489 de 1998 en el artículo 54 señala los principios y reglas generales a los cuales debe ceñirse el Gobierno Nacional para modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás organismos del orden nacional. De manera expresa señala que las disposiciones aplicables se dictarán por el Presidente de la República conforme a las previsiones del numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política. En cuanto a supresión de empleos, el literal m) del mismo artículo 54 de la ley 489 de 1998 dispone: “Deberán suprimirse o fusionarse los empleos que no sean necesarios y distribuirse las funciones específicas que ellos desarrollaban. En tal caso se procederá conforme a las normas laborales administrativas.” En el asunto en examen, como ya se advirtió, el Gobierno Nacional mediante el decreto demandado, suprimió unos cargos vacantes de la planta de personal del

Servicio Nacional de Aprendizaje SENA que aún cuando en el mismo acto acusado expresó hacerlo en ejercicio de las atribuciones previstas en el numeral 14 del artículo 189 de la Carta, en el cual lo autoriza para suprimir los cargos que demande la administración central, es lo cierto que armonizando dicha previsión con el contenido del numeral 16 de la misma disposición constitucional y las normas de la Ley 489 de 1998, antes citadas, que el Presidente de la Republica está facultado para modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, con sujeción a las reglas y principios que defina la ley. En esas condiciones, en el sub-lite, no obran elementos de los cuales se pueda deducir que el decreto acusado, al suprimir algunos cargos vacantes del SENA, hubiera quebrantado el ordenamiento superior. Por las razones que anteceden, se denegarán las súplicas de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley F A L L A DENIÉGANSE las suplicas de la demanda dentro del proceso promovido por VICTOR JULIO SÁNCHEZ MORA, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia. CÓPIESE, NOTIFÍQUESE y ejecutoriada esta providencia ARCHÍVESE el expediente. CÚMPLASE. Discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

ALBERTO ARANGO MANTILLA TARSICIO CÁCERES TORO

JESÚS M. LEMOS BUSTAMANTE ANA MARGARITA OLAYA FORERO

ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO NICOLÁS PÁJARO

PEÑARANDA

ENEIDA WADNIPAR RAMOS

Secretaria SALVAMENTO DE VOTO NULIDAD DECRETO 2351 DE 1999 / SENA / SUPRESIÓN DE CARGOS – El Gobierno directamente adoptó las medidas sin mencionar la actuación de la Junta Directiva Es cierto que la Ley 489 de 1998, en su art. 90 no otorgó en forma expresa a las Juntas Directivas la facultad de expedir actos relacionados con las Plantas de Personal, para su posterior “aprobación” por el Gobierno Nacional, como era lo más lógico por tratarse de una facultad “general y similar” de estas autoridades de las Descentralizadas; en esta norma se facultan para proponer al Gobierno Nacional las modificaciones a la estructura orgánica y adoptar los estatutos internos con sus reformas. De otro lado, en los ESTATUTOS ORGANICOS de las Descentralizadas normalmente se ha facultado a la pertinente Junta Directiva para que adopte la planta de personal, la cual, posteriormente, conforme al art. 115 de la Ley 489 de 1998 se aprueba por el Gobierno, con lo cual dos autoridades convergen en la EXPEDICIÓN DEL ACTO JURÍDICO DE LA PLANTA DE PERSONAL., ya sea para su adopción, modificación o situaciones relacionadas con la misma. En el sub-lite, el Gobierno por medio del decreto acusado inicialmente suprimió unos empleos de la Entidad y luego estableció otros, con lo cual modificó la planta de personal. De esta manera, a primera vista y conforme a la redacción del Decreto acusado, el Gobierno Nacional “directamente” decidió

adoptar las medidas administrativas relacionadas con la Planta de Personal de la Descentralizada (suprimir unos empleos y crear otros), sin que mencione la actuación previa e indispensable que debía provenir de la Junta Directiva que era necesaria. Y no se demostró que en la realidad la Administración actuó conforme a derecho, en cuanto incurrió en una equivocada redacción del decreto, para que la situación fuera diferente.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA SALVAMENTO DE VOTO DR. TARSICIO CACERES TORO Radicación número: 1100103-25-000-2000-00010-00

Actor: VICTOR JULIO SANCEHZ MORA

Demandado: SENA

ASUNTO : DECRETO PLANTA DE PERSONAL RAD. 010-00 AUTORIDADES NACIONALES - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - Respetuosamente me permito sustentar el salvamento de voto que hice a la Sentencia de marzo trece (13) de 2003 proferida por la Sala de la Sección Segunda de esta H. Corporación, en la demanda presentada por el Dr. Victor Julio Sánchez Mora, en ejercicio de la acción de nulidad simple, DONDE RECLAMÓ LA NULIDAD DEL Decreto 2351 de noviembre 23 de 1999 expedido por el Gobierno Nacional “ por el cual se suprimen algunos cargos vacantes de la planta de personal del Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA” que negó las pretensiones.

En la demanda se reclama la nulidad del Decreto

2351 de noviembre 23 de 1999, por medio del cual se suprimen algunos cargos vacantes de la planta de personal del Servio Nacional de Aprendizaje, SENA. Dicho decreto fue expedido por el Gobierno Nacional en ejercicio de las facultades conferidas por el art. 189-14 de la C. P., como reza el mismo. Veamos, pues, la situación : La invocación de la facultad del art. 189-14 de la C. P. es improcedente para el caso porque ella se refiere a la ADMINISTRACIÓN CENTRAL NACIONAL mientras que el Instituto Nacional de Aprendizaje, SENA es una descentralizada nacional. En cuanto a las ENTIDADES DESCENTRALIZADAS se tiene : Antes de la expedición de la Ley 489 de 1998, conforme al régimen de la época, las Juntas Directivas proferían los actos relacionados con sus Plantas de Personal que luego el Gobierno aprobaba. Ahora, conforme al art. 115 de la Ley 489 de 1998, vigente y aplicable a las Entidades Descentralizadas, e invocado en el acto acusado, se tiene que el Gobierno Nacional está facultado para “aprobar” las plantas de personal de los Organismos y Entidades a que se refiere dicha ley, de manera global, que no es lo mismo que expedirlas unilateralmente, lo que implica que otra autoridad las debe expedir y luego si llegan para la aprobación última. La norma en cita manda : “Art. 115 Planta global y grupos internos de trabajo. El Gobierno Nacional APROBARA las plantas de personal de los organismos y entidades de que trata la presente ley de manera global. En todo caso el Director del Organismo distribuirá los cargos de acuerdo con la estructura,

las necesidades de la organización y sus planes y programas. Con el fin de atender las necesidades del servicio y cumplir con eficacia y eficiencia los objetivos, políticas y programas del organismo o entidad, su representante legal podrá crear y organizar, con carácter permanente o transitorio, grupos internos de trabajo. En el acto de creación de tales grupos se determinarán las tareas que deberán cumplir y las siguientes responsabilidades y las demás normas necesarias para su funcionamiento.” Es cierto que esta misma ley, en su art. 90 no otorgó en forma expresa a las Juntas Directivas la facultad de expedir actos relacionados con las Plantas de Personal, para su posterior “aprobación” por el Gobierno Nacional, como era lo más lógico por tratarse de una facultad “general y similar” de estas autoridades de las Descentralizadas; en esta norma se facultan para proponer al Gobierno Nacional las modificaciones a la estructura orgánica y adoptar los estatutos internos con sus reformas. De otro lado, en los ESTATUTOS ORGANICOS de las Descentralizadas normalmente se ha facultado a la pertinente Junta Directiva para que adopte la planta de personal, la cual, posteriormente, conforme al art. 115 de la Ley 489 de 1998 se aprueba por el Gobierno, con lo cual dos autoridades convergen en la EXPEDICIÓN DEL ACTO JURÍDICO DE LA PLANTA DE PERSONAL., ya sea para su adopción, modificación o situaciones relacionadas con la misma. Adicionalmente considero que la ESTRUCTURA ORGANICA de la Entidad se refiere a las dependencias internas de una Institución y por ello, las normas sobre su determinación o modificación no son las

aplicables a la de la PLANTA DE PERSONAL, que tiene su propia normatividad y se refiere a la creación, supresión, fusión , etc. de

EMPLEOS.

En el sub-lite, el Gobierno por medio del decreto acusado inicialmente suprimió unos empleos de la Entidad y luego estableció otros, con lo cual modificó la planta de personal. De esta manera, a primera vista y conforme a la redacción del Decreto acusado, el Gobierno Nacional “directamente” decidió adoptar las medidas administrativas relacionadas con la Planta de Personal de la Descentralizada (suprimir unos empleos y crear otros), sin que mencione la actuación previa e indispensable que debía provenir de la Junta Directiva que era necesaria. Y no se demostró que en la realidad la Administración actuó conforme a derecho, en cuanto incurrió en una equivocada redacción del decreto, para que la situación fuera diferente. Por ello, respetuosamente discrepo de la decisión adoptada. Bogotá, D.C., septiembre 2 de 2003.

TARSICIO CACERES TORO

Magistrado