CE-11001-03-25-000-2000-00184-01(2944-00)-2001

PRIMA TECNICA - Declara probado el fenómeno de la cosa juzgada con respecto a norma que modificó esta prestación / COSA JUZGADAConfiguración. Efectos positivos y negativos Ha de considerar la Sala en primer lugar si en el caso sub judice se presenta el fenómeno de la cosa juzgada. La cosa juzgada tiene efectos positivos, en cuanto atribuye un derecho e imposibilita que sobre un punto fallado se profiera nueva decisión; serán negativos los efectos en cuanto excluye que el mismo derecho pueda ser posteriormente negado. Así mismo, influye sobre la preexistente situación de derecho material y participa por eso de naturaleza sustancial; más al cerrar entre las partes la posibilidad de nueva demanda sobre lo que ha constituido y refluir en los procesos futuros, tiene un definido aspecto procesal. Como puede observarse de la transcripción anterior, la causa petendi que sirvió en el caso sub judice como marco fundante de la pretensión, es en esencia la misma, pues la demanda tiene como eje central de sus argumentos la violación de los derechos constitucionales consagrados en los artículos 1, 13, 25, 53 y 125 como consecuencia de haber establecido el artículo 1º del Decreto 1724 de 1997, la prima técnica para ciertos niveles, exclusión con la cual estimó que se consolidó una situación injustificadamente discriminatoria, en particular para los empleados de carrera administrativa. No hay duda, por tanto, que la censura planteada en el caso que ocupa a la Sala se halla plenamente resuelta por la sentencia de 27 de julio de 2000 y por ello encuentra vedado pronunciamiento alguno sobre la misma,

pues ello significaría, en este caso, el desconocimiento del principio de inmutabilidad de las sentencias que persigue mantener vigentes los principios de certeza y seguridad jurídica, todo lo cual converge en el fenómeno de la cosa juzgada, que la Sala encuentra probada y así lo declarará.

NORMA DEMANDADA: DECRETO 1724 DE 1997 - ARTICULO 1

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

Consejera ponente: ANA MARGARITA OLAYA FORERO

Bogotá, D.C. veintinueve (29) de noviembre de dos mil uno (2001) Radicación número: 11001-03-25-000-2000-00184-01(2944-00)

Actor: VICTOR DAVID LEMUS CHOIS

Demandado: GOBIERNO NACIONAL Referencia: Autoridades Nacionalesapelación sentencia El ciudadano VICTOR DAVID LEMUS CHOIS, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del C.C.A. demanda la nulidad del artículo 1º del Decreto 1724 de 1997 “ por el cual se modifica el régimen de Prima Técnica para los empleados públicos del Estado”.

La norma censurada es del siguiente tenor: “Artículo 1º. La prima técnica establecida en las disposiciones legales vigentes, sólo podrá asignarse por cualquiera de los criterios existentes, a quienes estén nombrados con carácter permanente en un cargo de los niveles Directivo, Asesor, o Ejecutivo, o sus equivalentes en los diferentes Órganos y Ramas del Poder Público.”

NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN

Citó como normas violadas los artículos 1, 13, 25, 53 y 125 de la Constitución Nacional. Argumenta que la caracterización social del Estado, según jurisprudencia de la Corte Constitucional que cita en apoyo, es un vocablo de amplio contenido semántico que en últimas desemboca en la parte orgánica de la Carta, que sólo adquiere sentido en relación con la dogmática y que no es posible su interpretación por fuera de los contenidos materiales plasmados en los principios y los derechos fundamentales. Expresa que la igualdad tiene como presupuesto la diferenciación real que se funda en la proporcionalidad entre entes que se han diferenciado; que la discriminación se predica de los supuestos de hecho idénticos y que la Corte Constitucional ha dicho que ningún particular puede ser objeto de tratamiento discriminatorio. Alega, así mismo, que el trabajo como obligación social no debe ser tomado como una parcelación de la libertad del individuo, sino como un encauce de las facultades humanas hacia el bien común que redunda en el bienestar de todos y también un logro de beneficios particulares; que a su vez el artículo 53 Superior señala que en caso de duda en la aplicación de la ley tendrá prioridad la interpretación más favorable, teniendo en cuenta que prima la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; que los alcances del artículo 125 han sido precisados por la Corte Constitucional y en tal virtud hay que señalar que el empleo de libre nombramiento y remoción debe tener fundamento legal, pero que tal facultad del legislador no puede contradecir la esencia misma del sistema de carrera. Argumenta que las normas que establecieron la prima técnica –

Decreto 1042 de 1978 - no consagraron distinción alguna en su origen; que el Decreto Ley 1661 de 1991 definió la prestación conforme a los lineamientos de la Carta, considerando que la regla general es la vinculación y ascenso de los empleados a través del concurso de méritos, con miras a buscar la excelencia en la administración pública; que ello tiene sustento igualmente en el hecho de que los criterios para conceder la prima técnica están dados por el título de formación avanzada, experiencia calificada en el ejercicio profesional o en la investigación técnica o científica durante un término de 3 años, o la evaluación de desempeño. Señala que la evaluación de desempeño sólo es predicable de los servidores públicos de carrera y no de los de libre nombramiento y remoción; que por tanto el artículo demandado está vulnerando los principios constitucionales de carrera administrativa al excluir injustificadamente a los profesionales de carrera de la prima técnica, cuando los criterios para otorgarla los cobijan inequívocamente; que de acuerdo con jurisprudencia de la Corte Constitucional, deben existir puntos de referencia que permitan justificar el trato discriminatorio para el reconocimiento de la prima técnica a favor de unos servidores públicos y en perjuicio de la carrera; que la desigualdad fue claramente establecida entre quienes con carácter permanente son nombrados en un cargo de los niveles directivo, asesor o ejecutivo o sus equivalentes en los diferentes Órganos y Ramas del Poder Público y los profesionales universitarios que están nombrados en carrera administrativa; que los niveles primeramente citados corresponden a cargos de libre nombramiento y remoción, mientras que los últimos están

sometidos a concurso de mérito y son la regla general para efectos de la provisión de cargos, conforme al artículo 125 de la Constitución; que la única diferencia entre los profesionales universitarios de carrera y los de la norma demandada es la forma como se provee el cargo. Expone que la desigualdad que crea el acto demandado consiste en la exclusión arbitraria de los profesionales universitarios de carrera para acceder a la prima técnica; que el acto no tiene correspondencia con el juicio de valor y los objetivos trazados en la Constitución – artículos 1, 13, 25, 53 y 125; que el artículo impugnado excede la potestad discrecional otorgada al Presidente, por cuanto vulnera el Estado social de derecho, democrático, participativo y pluralista; que el interés público que motivó a la administración para restringir el reconocimiento de la prima técnica es el déficit fiscal, pero que es más gravoso reconocerla a los profesionales que ocupan cargos directivo, ejecutivo o asesor; que carece de sentido afirmar que su pago es un reconocimiento para unos profesionales y que frente a otros constituye un gasto.

CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA.

La entidad demandada propuso la excepción de cosa juzgada parcial y, en su defecto, solicitó se denieguen las súplicas del libelo. Señala que esta Corporación se pronunció sobre la validez del Decreto 1724 de 1997 en fallo de 27 de julio de 2000; que los cargos esgrimidos en uno y otro caso no son del todo iguales pero que hay conexidad, dada la censura en ambos por violación al derecho a la igualdad; que, por tanto, se configura la excepción de cosa juzgada.

En cuanto a l fondo del asunto expresa que es competencia exclusiva del Ejecutivo fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, ciñéndose a la Ley 4ª de 1992 y considerando el panorama fiscal del Estado y que el Decreto impugnado está relacionado con la política de racionalización del gasto público; que el derecho a la igualdad no resultó vulnerado porque el tratamiento igual está dado para supuestos de hecho semejantes, mientras que el tratamiento diferente obedece a supuestos de hecho disímiles y que ese ha sido el criterio sostenido por la Corte Constitucional. ALEGATOS DEL MINISTERIO PUBLICO La Procuraduría Segunda Delegada ante esta Corporación estima que debe prosperar la excepción de cosa juzgada y, en defecto de tal declaración, se denieguen las súplicas del libelo. Señaló que la sentencia de julio 27 de 2000 se pronunció sobre la violación al derecho a la igualdad, al principio constitucional que predica que a trabajo igual salario igual y a los fines de la carrera administrativa. En cuanto al fondo del asunto, manifestó que si se efectúa el análisis armónico de las normas que regulan el tema relativo a la clasificación y nomenclatura de los empleos, el trabajo en cuanto a calidad y cantidad está referido al contenido de las funciones en relación con dicha clasificación; que por ello la prima técnica en ciertos niveles equivale a fijar el ingreso proporcionalmente al trabajo realizado. CONSIDERACIONES Ha de considerar la Sala en primer lugar si en el caso sub judice se presenta el fenómeno de la cosa juzgada. Ha sido unánime la doctrina en señalar que el efecto primordial de la

sentencia es la cosa juzgada, entendida ella como la situación de estabilidad que engendra el pronunciamiento, que no sólo permite actuar en consonancia con lo decidido y ejecutarlo, sino que impide su ulterior discusión en sede judicial, que es lo que se denomina la “excepción de cosa juzgada”. La cosa juzgada tiene efectos positivos, en cuanto atribuye un derecho e imposibilita que sobre un punto fallado se profiera nueva decisión; serán negativos los efectos en cuanto excluye que el mismo derecho pueda ser posteriormente negado. Así mismo, influye sobre la preexistente situación de derecho material y participa por eso de naturaleza sustancial; más al cerrar entre las partes la posibilidad de nueva demanda sobre lo que ha constituido y refluir en los procesos futuros, tiene un definido aspecto procesal. Ahora bien, en materia contenciosa los efectos de la sentencia varían en sus alcances según que la acción haya sido de anulación o de restablecimiento del derecho. Tratándose del contencioso objetivo de nulidad, el asunto se sitúa entre los extremos del mantenimiento del acto impugnado o su anulación; el juzgador allí se encuentra entre la alternativa de rechazar las peticiones de la demanda por no hallar fundados los motivos invocados al impetrar la nulidad, o anular total o parcialmente el acto. Cuando el proceso termina con decisión desestimatoria, el proveído no produce otro efecto que el de reafirmar o confirmar la validez del acto administrativo impugnado. En este orden, ha de señalarse que en el contencioso de simple nulidad son dos las identidades procesales que en conjunto demarcan los límites

de la cosa juzgada: a) el mismo objeto, es decir, la misma relación jurídica sobre la cual versa el derecho pretendido y b) la misma causa petendi, vale decir, la misma razón de hecho que se enuncia en la demanda como fundamento de la pretensión. En el sub lite se halla claramente determinada la equivalencia de objeto. Habrá de examinarse si la conclusión es la misma, tratándose del segundo elemento del fenómeno que se analiza. En el proceso 216 / 98 en el cual la Sección Segunda de esta Corporación, con Ponencia del Dr. ALBERTO ARANGO MANTILLA, profirió sentencia con fecha 27 de julio de 2000, se decidió en forma adversa a las pretensiones, la nulidad impetrada por LUIS ALBERTO CACERES ARBELAEZ contra el Decreto 1724 de 4 de julio de 1997. El proveído sintetizó así las razones esgrimidas contra la juridicidad del acto cuestionado: “La inconformidad del demandante se contrae a que: Al establecer el decreto que la prima técnica solo podrá asignarse a quienes estén nombrados con carácter permanente en cargos de los niveles Directivo, Asesor o Ejecutivo, o sus equivalentes, discriminó a los niveles profesional y técnico a pesar de que la prima técnica fue creada fundamentalmente para atraer o mantener en el servicio a personas con especiales condiciones académicas que desempeñen empleos de profesional especializado o científico. Con tal discriminación, dice, se vulneró el derecho a la igualdad, el derecho contemplado el estatuto del trabajo que exige a trabajo igual salario igual, y los fines propios de la

carrera administrativa. Igualmente los criterios y objetivos contemplados en el artículo 2º de la ley 4ª de 1992 y el artículo 10 ibidem al establecer un régimen que está fuera de la ley.” Las consideraciones del fallo referido se transcriben en sus apartes pertinentes: “La Ley 4a. de 1992 consagró un marco general para que el Gobierno Nacional estableciera el régimen salarial y prestacional, entre otros de los empleados públicos de la Rama Ejecutiva Nacional; el Gobierno, a su vez, en ejercicio de la facultad que le fue conferida dictó la norma acusada en la cual determinó el régimen de la prima técnica de los funcionarios antes mencionados; es decir que fueron derogadas todas las normas que establecieran regímenes diferentes. Cabe ahora preguntarse si al tomar la decisión acusada, la cual implica que los empleados del nivel profesional no tienen derecho a la asignación de prima técnica se vulneró el derecho a la igualdad y el principio constitucional ‘a trabajo igual salario igual’ La Corte Constitucional en sentencia C-100 de 1996, precisamente, al tratar la prima técnica y el derecho a la igualdad se refirió al tema de la siguiente manera: ‘...El principio ‘a trabajo igual salario igual’ y la posibilidad de trato diferente por formación especializada. 3Las primas técnicas son remuneraciones suplementarias que se conceden a determinados empleados, en razón a que tienen una formación altamente calificada, ya sea que ésta provenga de estudios especializados o de la adquisición de una importante experiencia profesional o técnica. Este reconocimiento de estas primas técnicas se funda en un fin

constitucional importante, pues busca atraer a la función pública a personas de excelente preparación, a fin de que desempeñen cargos cuyas funciones demandan la aplicación de conocimientos especializados o para que asuman labores de dirección de especial responsabilidad, lo cual es un desarrollo de los principios que orientan la función administrativa, en particular de los principios de eficacia, moralidad, economía y celeridad (CP art. 209). Por ello la Corte considera que el principio constitucional "a salario igual trabajo igual" no es en manera alguna incompatible con el reconocimiento de esas primas técnicas, pues la propia Constitución señala que uno de los factores para fijar la remuneración del trabajo es la "calidad" del mismo, la cual se encuentra relacionada precisamente con la formación especializada de ciertos trabajadores. En el mismo sentido, y como bien lo señala la Vista Fiscal, el Convenio No. 111 de la OIT, aprobado por Colombia mediante la Ley 22 de 1977, y que por ende hace parte de la legislación interna (CP art. 53), señala explícitamente que "las distinciones, exclusiones o preferencias basadas en las calificaciones exigidas para un empleo determinado no serán consideradas como discriminación’. ‘Por ello, en principio, no encuentra la Corte ninguna objeción constitucional a que el Legislador y distintas autoridades regulen y adjudiquen primas técnicas a ciertos funcionarios, y por ende les confieran un reconocimiento económico en función de sus altas calidades técnicas y profesionales...’ De lo hasta aquí expuesto se tiene entonces que, el Presidente de la República podía variar el régimen de prima

técnica, que los empleados no tienen derecho a un régimen salarial específico sino que se sujetan al que expida el Gobierno Nacional, y que la determinación de ciertos niveles de empleos para la asignación de prima técnica no vulnera el derecho a la igualdad. No desconoce la Sala que los antecedentes legislativos de la prima técnica permiten concluir que ella busca atraer y/o mantener en el servicio a personas con conocimientos altamente especializados, y que los niveles profesional y técnico exigen la aplicación de conocimientos propios de una carrera universitaria o la aplicación de los procedimientos y recursos indispensables para ejercitar una ciencia o un arte. Pero lo anterior no inhibe ni condiciona la facultad del Gobierno Nacional para determinar en qué niveles requiere atraer o mantener funcionarios con conocimientos altamente especializados según las necesidades del servicio y generar para ellos la expectativa de asignación de una suma adicional al salario a título de prima técnica. De otra parte, no podría afirmarse de manera absoluta que con la exclusión de los niveles técnico y profesional para la asignación de prima técnica se torna inocua la carrera administrativa puesto que la nomenclatura de los cargos está directamente ligada a las condiciones exigidas para su desempeño; así, a mayores exigencias mayor salario y a su vez a mejores condiciones académicas mayores posibilidades para ascender en la jerarquía de los empleos, incluso tratándose de aquellos que pertenecen al ejecutivo, algunos de los cuales pertenecen a la carrera administrativa. Como puede observarse de la transcripción anterior, la causa petendi que sirvió en el caso sub judice como marco fundante de la pretensión, es en

esencia la misma, pues la demanda tiene como eje central de sus argumentos la violación de los derechos constitucionales consagrados en los artículos 1, 13, 25, 53 y 125 como consecuencia de haber establecido el artículo 1º del Decreto 1724 de 1997, la prima técnica para ciertos niveles, exclusión con la cual estimó que se consolidó una situación injustificadamente discriminatoria, en particular para los empleados de carrera administrativa. No hay duda, por tanto, que la censura planteada en el caso que ocupa a la Sala se halla plenamente resuelta por la sentencia de 27 de julio de 2000 y por ello encuentra vedado pronunciamiento alguno sobre la misma, pues ello significaría, en este caso, el desconocimiento del principio de inmutabilidad de las sentencias que persigue mantener vigentes los principios de certeza y seguridad jurídica, todo lo cual converge en el fenómeno de la cosa juzgada, que la Sala encuentra probada y así lo declarará. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley. F A L L A DECLARASE PROBADO el fenómeno de la Cosa Juzgada.

INHIBESE PARA CONOCER DE FONDO.

En firme esta providencia, archívese el expediente. COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.-

ANA MARGARITA OLAYA FORERO ALBERTO ARANGO MANTILLA

TARCISIO CACERES TORO JESÚS MARIA LEMOS BUSTAMANTE

ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO NICOLAS PAJARO PEÑARANDA

ENEIDA WADNIPAR RAMOS

Secretaria