CE-11001-03-25-000-2000-0069-01(806-00)-2004

MINISTERIO DE SALUD - Niega la nulidad de decreto por el cual se establece la planta de personal de este Ministerio, porque el Presidente de la República era el competente para su expedición / PLANTA DE PERSONALCompetencia del Presidente de la República para adoptar las plantas de entidades del orden nacional. Esta facultad no se agota con la expiración del plazo previsto en la Ley 489 de 1998 Se trata la presente litis de establecer si el Gobierno Nacional, al expedir el Decreto 411 de 8 de marzo de 2000, lo hizo dentro de la oportunidad para ello. Sobre la facultad consagrada en el artículo 189-4 de la C.N., la Corte Constitucional se refirió en sentencia C-292 de 1995. Para la Sala es evidente que la facultad conferida al Presidente para modificar la estructura de los órganos administrativos nacionales en el numeral 16 del artículo 189 de la Carta, debe leerse en consonancia con el numeral 14 en que se soportó el acto enjuiciado; de manera que la modificación de la estructura de las entidades nacionales, cuyo gobierno es el ordenamiento contenido en la Ley 489 de 1998, que consagra las reglas y principios generales, involucra igualmente la supresión de cargos, pues en forma textual lo estipuló el literal m) del artículo 54, además, resulta como consecuencia obligada de la modificación de la estructura de una entidad, cuyos alcances se concretan precisamente en la desaparición de los empleos. Ahora bien, la facultad que consagró el artículo 118 de la Ley para que dentro de los 12 meses siguientes a su vigencia, las entidades a las que se aplica efectuaran y

promovieran las reformas requeridas para adecuar la organización y funcionamiento al nuevo ordenamiento, persiguió adaptarlas al naciente régimen dentro de un plazo razonable, pero tal previsión no implica, en manera alguna, que las potestades presidenciales que han sido objeto de análisis en esta providencia quedaran postradas por virtud del plazo allí establecido, pues de ser así las facultades presidenciales se agotarían indefectiblemente al expirar aquél. En este orden, concluye la Sala que las súplicas de la demanda no tienen vocación de prosperidad y, en consecuencia, habrán de denegarse. NOTA DE RELATORIA: Esta providencia fue proferida por la Sala Plena de esta Sección.

NORMA DEMANDADA: DECRETO REGLAMENTARIO 411 DE 2000 (No anulado)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

Consejero ponente: NICOLAS PAJARO PEÑARANDA

Bogotá, D.C., veintiuno (21) de octubre de dos mil cuatro (2004) Radicación número: 11001-03-25-000-2000-00069-01(806-00)

Actor: DANIEL PULIDO Demandado: GOBIERNO NACIONAL Conoce la Sala de la demanda instaurada por DANIEL PULIDO, en calidad de ciudadano en ejercicio y con fundamento en la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A. contra la Nación - Ministerio de SaludMinisterio de Hacienda y Crédito Público y Departamento Administrativo de la

Función Pública. ANTECEDENTES Solicita la parte actora se declare la nulidad del Decreto 411 de

2000, “Por el cual se establece la planta de personal del Ministerio de Salud” Como fundamentos de la acción señala los siguientes: Que el 8 de marzo de 2000 fue expedido el Decreto demandado, por el Gobierno Nacional, con fundamento en las facultades otorgadas por el artículo 189 - numeral 14 - de la Constitución Política y en el artículo 115 de la Ley 489 de 1998; que si bien, el Presidente tiene facultades para crear, fusionar o suprimir los empleos que demande la administración central, la potestad de fijación de las plantas globales del artículo 115 de la Ley 489 no es autónoma y permanente porque debió hacerse como efecto de la expedición de esta ley, es decir, con relación al reordenamiento funcional de la entidad y su nueva estructura y ejercerse dentro del término de 12 meses siguientes a la expedición, conforme a lo previsto en el artículo 118. Afirma que la Ley 489 fue promulgada el 30 de diciembre de 1998 y que, por ello, el plazo expiró el 29 de diciembre de 1999; que tal conclusión se desprende de la calificación de facultad diferente que le da el mismo artículo y del hecho de que la Ley 489 no pretendió establecer las condiciones bajo las cuales ejerce el Presidente las facultades permanentes del artículo189 - numeral 14 - de la Constitución, pues aquella sólo regula lo que atañe a las potestades presidenciales de los numerales 15 y 16 del artículo 189 Superior y que para las permanentes se requiere de una ley específica y diferente de la 489. Asevera que el proceso de reorganización estructural y funcional para el Ministerio de Salud se cumplió parcialmente con la expedición del Decreto

1152 de 1999 y que la adecuación de su planta de personal se cumplió con la expedición del Decreto 411 de 8 de marzo de 2000. NORMAS VIOLADAS Artículo 189 - numeral 14 - de la Constitución Política; articulo 118 de la Ley 489 de 1998. CONTESTACION DE LA DEMANDA Nación - Ministerio de Salud: Alega en su defensa que el Presidente de la República puede en cualquier momento, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 189 - numeral 16 de la Constitución Política y con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley, modificar la estructura de las entidades del Estado y determinar la correspondiente planta de personal, a fin de adecuarla a la nueva estructura; que por ello la expedición del Decreto 411 de 8 de marzo de 2000 se dictó en ejercicio de tales facultades. Cita en apoyo jurisprudencia del Consejo de Estado acerca de que la facultad del Gobierno es permanente. Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público: Sustenta la oposición a las súplicas de la demanda en la atribución constitucional del Presidente, contenida en los numerales 14 y 16 del artículo 189 de la Carta Política, que se ejerce según los lineamientos que defina la ley; que la Ley 489 de 1998 incluye a los ministerios dentro de la Rama Ejecutiva y en su artículo115 señala que es función del Gobierno Nacional la adopción de una planta global para las entidades estatales del nivel nacional; que los aspectos relacionados con la estructura y función delimitan los relacionados con el personal. Afirma que la facultad ejercida en virtud del artículo 115 de la citada

ley debe atender a las características específicas de la entidad y sin perjudicar los aspectos que justifican su existencia y funcionamiento, como es el respeto a su autonomía; que la Ley 489 autorizó al Gobierno Nacional para aprobar las plantas de personal de manera global y que su ámbito de aplicación cobija también a los ministerios. ALEGATOS DEL MINISTERIO PUBLICO La Procuradora Segunda Delegada ante esta Corporación, solicita se denieguen las súplicas de la demanda. Aduce que el plazo fijado por el artículo 118 de la Ley 489 no es perentorio porque no podrían restringirse en el tiempo las facultades constitucionales del Presidente de la República, contenidas en los numerales 14 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política; que el término de 12 meses previsto en el artículo 118 tuvo por finalidad señalar el plazo en que debían adecuarse las entidades a las que se aplica la Ley. Argumenta que la facultad del Gobierno es permanente y que el artículo 115 de la Ley estableció sin condicionamiento alguno la facultad del Gobierno para aprobar las plantas de personal de los organismos y entidades del orden nacional y que el literal j) del artículo 54 de la misma Ley 489 autorizó al Presidente para reasignar funciones entre los órganos de la Rama Ejecutiva y suprimir los empleos y dependencias que sean innecesarios; que el acto demandado se fundamentó en el numeral 14 del artículo 189 de la Constitución y en el artículo 115 señalado que no condicionan temporalmente la atribución de crear y suprimir empleos; que la referida Ley debe ser la base del ejercicio de tal

función porque al aludir a la facultad de suprimir o fusionar entidades y modificar su estructura, necesariamente debe remitirse a la potestad presidencial de crear, fusionar o suprimir empleos, cuya clasificación, denominación y cantidad dependen de la estructura de las entidades. CONSIDERACIONES Se trata la presente litis de establecer si el Gobierno Nacional, al expedir el Decreto 411 de 8 de marzo de 2000, lo hizo dentro de la oportunidad para ello. El Decreto acusado, “Por el cual se establece la planta de personal del Ministerio de Salud” fue proferido en ejercicio de las facultades otorgadas por el numeral 14 del artículo 189 de la Constitución Política y el artículo 115 de la Ley 489 de 1998. Tal acto estuvo precedido de la expedición del Decreto 1152 de 29 de junio de 1999, el cual se fundamentó en el artículo 189 - numeral 16 de la Carta Política y el artículo 54 de la Ley 489 antes citada. El numeral 14 del artículo 189 Superior prescribe: “ART. 189.- Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe e Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa: ( ... ) 14) Crear, fusionar o suprimir, conforme a la ley, los empleos que demande la administración central, señalar sus funciones especiales y fijar sus dotaciones y emolumentos. El Gobierno no podrá crear, con cargo al tesoro, obligaciones que excedan el monto global fijado para el respectivo servicio en la ley de apropiaciones iniciales. ( ... )” Sobre la facultad consagrada en la anterior disposición, la Corte

Constitucional se refirió en sentencia C292 de 1995, en los siguientes términos: “( ... ) En primer término cabe destacar que el artículo 189 de la Constitución remite de varios modos a la ley, para regular, a semejanza de lo dispuesto por los decretos 1050 y 3130 de 1968, las competencias específicas del ejecutivo nacional para reordenar y adecuar la estructura de la administración nacional como, por ejemplo, mediante la modificación de la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades y organismos administrativos nacionales, con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley, de una parte en los términos del numeral 16 del mismo, o de otra, mediante la supresión o fusión de entidades y organismos administrativos nacionales, de conformidad con lo que se advierte en el numeral 15, lo cual debe ser analizado con detenida atención para asegurar la cabal y correcta interpretación judicial. En este sentido, también es preciso advertir que en el ámbito normativo de la nueva Carta Política, y dentro del nuevo esquema constitucional de distribución de competencias relacionadas con la administración pública, en el numeral 14 del mismo artículo 189 se establecen las nuevas atribuciones del Presidente de la República para crear, fusionar o suprimir, conforme a la ley, los empleos que demande la administración central, y para señalar sus funciones especiales y fijar sus dotaciones y emolumentos, sin exceder el monto global fijado para el respectivo servicio en la ley de apropiaciones iniciales, lo cual por su parte, comporta el reconocimiento constitucional de una competencia administrativa del Ejecutivo, igualmente

condicionada y sujeta a las definiciones normativas de la ley, que puede establecer no sólo principios y reglas generales para su definición, sino, también, imponer elementos específicos que la orienten y encaucen. ( ... )” La Ley 489 de 1998 fue expedida para regular la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional y para el ejercicio de las funciones consagradas en los numerales 15 y 16 del artículo 489 de 1998. Para la Sala es evidente que la facultad conferida al Presidente para modificar la estructura de los órganos administrativos nacionales en el numeral 16 del artículo 189 de la Carta, debe leerse en consonancia con el numeral 14 en que se soportó el acto enjuiciado; de manera que la modificación de la estructura de las entidades nacionales, cuyo gobierno es el ordenamiento contenido en la Ley 489 de 1998, que consagra las reglas y principios generales, involucra igualmente la supresión de cargos, pues en forma textual lo estipuló el literal m) del artículo 54, además, resulta como consecuencia obligada de la modificación de la estructura de una entidad, cuyos alcances se concretan precisamente en la desaparición de los empleos. Por otra parte, el numeral 14 del artículo 189 de la Carta, es una potestad que requiere, para ser ejercida por el Presidente, de una ley que precise las reglas generales a las cuales debe ceñirse, pues la misma norma dispuso que su ejercicio sería conforme a la ley. La ley marco que fija tales parámetros es la 489 tantas veces citada. El artículo 54 de la Ley 489 de 1998, tal y como quedó con

posterioridad a la sentencia C-702 de 1999, es del siguiente tenor: “Art. 54.- Principios y reglas generales con sujeción a las cuales el Gobierno Nacional puede modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás organismos administrativos del orden nacional. Con el objeto de modificar, esto es, variar, transformar o renovar la organización o estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, las disposiciones aplicables se dictarán por el Presidente de la República conforme a las previsiones del numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política y con sujeción a siguientes principios y reglas generales: a) Deberán responder a la necesidad de hacer valer los principios de eficiencia y racionalidad de la gestión pública, en particular, evitar la duplicidad de funciones; e) Se deberá garantizar que exista la debida armonía, coherencia y articulación entre las actividades que realicen cada una de las dependencias, de acuerdo con las competencias atribuidas por la ley, para efectos de la formulación, ejecución y evaluación de sus políticas, planes y programas, que les permitan su ejercicio sin duplicidades ni conflictos; f) Cada una de las dependencias tendrá funciones específicas pero todas ellas deberán colaborar en el cumplimiento de las funciones generales y en la realización de los fines de la entidad u organismo; j) Se podrán fusionar, suprimir o crear dependencias internas en cada entidad u organismo administrativo, y podrá otorgárseles autonomía administrativa y financiera sin personería jurídica; k) No se podrán crear dependencias internas cuyas

funciones estén atribuidas a otras entidades públicas de cualquier orden; l) Deberán suprimirse o fusionarse dependencias con el objeto de evitar duplicidad de funciones y actividades; m) Deberán suprimirse o fusionarse los empleos que no sean necesarios y distribuirse o suprimirse las funciones específicas que ellos desarrollaban. En tal caso, se procederá conforme a las normas laborales administrativas; n) Deberá adoptarse una nueva planta de personal.” La sentencia referida declaró inexequibles los literales b), c), d), g), h) e i) y estimó conforme a la Constitución el resto de la disposición. Expresó entonces la Corte Constitucional: “ ( ... ) Ahora bien, en cuanto concierne a la modificación de la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás organismos administrativos del orden nacional, es del resorte ordinario de las competencias que la Carta atribuye al Legislador, trazar las directrices, principios y reglas generales que constituyen el marco que da desarrollo al numeral 7º. del artículo 150, pues es al Congreso a quien compete “determinar la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica”, como en efecto, lo hizo en los artículos 52 y 54 -excepto sus numerales b); c); d); g); h); e i) -que serán materia de consideración aparte-, razón esta que lleva a la Corte a estimar que, por este aspecto, están adecuados a los preceptos de la Carta, comoquiera que se ajustó en un todo

a sus mandatos. En efecto, en el artículo 52 previó los principios y orientaciones generales que el ejecutivo debe seguir para la supresión, disolución y liquidación de entidades u organismos administrativos nacionales; en los numerales a); e); f); j); k); l) y m) del artículo 54 trazó los principios y reglas generales con sujeción a los cuales el Gobierno puede modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y los demás organismos administrativos del orden nacional. Así, pues, en cuanto a la acusación examinada, los preceptos mencionados, son exequibles. Cosa distinta ocurre con el contenido normativo consignado en los artículos 53; y en los numerales b); c); d); g), h) e i) del artículo 54 que esta Corte encuentra contrarios a los numerales 7º. del artículo 150 y 16 del artículo 189 C.P. pues, en ellos el Legislador ciertamente delegó en el ejecutivo competencias de regulación normativa en materia de creación y autorización de empresas industriales y comerciales del Estado y de sociedades de economía mixta, y en relación con la estructura de la administración, que son de su privativo ejercicio, mediante Ley, según rezan los preceptos constitucionales citados.

En efecto:  En el artículo 53, el Congreso facultó al Presidente de la República a crear empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta, por la vía de la escisión de las existentes, lo cual es a todas luces contrario al numeral 7º. del artículo 150 de Carta Política, conforme al cual, corresponde al Congreso, por medio de ley, ejercer la

función de “crear o autorizar la constitución de empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta”. Repárese, además, que en el caso de las sociedades de economía mixta no sólo concurren aportes o recursos públicos, sino también aportes de particulares, con base en acuerdos de voluntades, a partir del acto de autorización. Por tanto, será declarado inexequible.  En los numerales b); c); d); g), h) e i) del artículo 54 defirió en el Ejecutivo la competencia de regulación normativa de aspectos inherentes a la determinación de la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, tales como los relacionados con el tipo de estructuras a adoptarse -concentradasy sus características -flexibles y simples-; los criterios para la organización de las dependencias básicas; la identificación de las dependencias principales, los órganos de asesoría y coordinación y de las relaciones de autoridad y jerarquía entre las que así lo exijan; asimismo lo habilitó para supeditar las estructuras a la finalidad, objeto y funciones previstas en la Ley 489; y, a limitar los cambios en funciones específicas, únicamente a su adecuación a las nuevas estructuras. Para la Corte, los literales b); c); d); g), h) e i) del artículo 54 en estudio, son contrarios al numeral 7º. del artículo 150 C.P., pues, es al Congreso a quien le corresponde “determinar la estructura de la administración nacional” y, en relación con cada entidad u organismo del orden nacional “señalar sus objetivos y estructura orgánica.”

Así mismo, en su sentir, los literales b); c); d); g), h) e i) del artículo 54 contravienen el numeral 16 del artículo 189 de la Carta Política, que señala que Legislador es quien debe definir mediante Ley, los principios y reglas generales con sujeción a los cuales el ejecutivo le compete modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales. ( ... )“ Ahora bien, la facultad que consagró el artículo 118 de la Ley para que dentro de los 12 meses siguientes a su vigencia, las entidades a las que se aplica efectuaran y promovieran las reformas requeridas para adecuar la organización y funcionamiento al nuevo ordenamiento, persiguió adaptarlas al naciente régimen dentro de un plazo razonable, pero tal previsión no implica, en manera alguna, que las potestades presidenciales que han sido objeto de análisis en esta providencia quedaran postradas por virtud del plazo allí establecido, pues de ser así las facultades presidenciales se agotarían indefectiblemente al expirar aquél. En este orden, concluye la Sala que las súplicas de la demanda no tienen vocación de prosperidad y, en consecuencia, habrán de denegarse. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

F A L L A

DENIEGANSE LAS SUPLICAS DE LA DEMANDA.

NO SE RECONOCE PERSONERIA al Dr. OSCAR OCAMPO MORALES para actuar en representación de la Nación - Departamento administrativo de la Función Pública, por cuanto no obra en el expediente el poder

conferido al abogado que le hace la sustitución a que se refiere el folio 119 del cuaderno principal. COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

ALBERTO ARANGO MANTILLA TARSICIO CACERES TORO Aclaró voto

JESUS MARIA LEMOS BUSTAMANTE MARGARITA OLAYA

FORERO Aclaró voto

ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO NICOLAS PAJARO

PEÑARANDA

ENEIDA WADNIPAR RAMOS

Secretaria

ACLARACION DE VOTO

Consejeros: TARSICIO CACERES TORO Y ANA MARGARITA OLAYA FORERO Revisada cuidadosamente la providencia proferida en el expediente de la referencia con el objeto de sustentar la aclaración de voto que inicialmente hicimos, observamos que se encuentra ajustada al criterio que hemos venido sosteniendo en Sala, y por ello consideramos que no es necesario presentar aclaración alguna, como quiera que la discrepancia surge en tratándose de entidades descentralizadas.

TARSICIO CACERES TORO ANA MARGARITA OLAYA FORERO