CE-11001-03-25-000-2000-0110-01(1743-00)-2002

PLANTA DE PERSONAL - Niega nulidad de norma que modificó la planta de la UAE de Aeronáutica Civil / AERONAUTICA CIVIL - Niega nulidad de norma que modificó su planta de personal / DERECHO A LA IGUALDAD - No vulneración / DEBIDO PROCESO - No vulneración / EMPLEO PUBLICODeterminación de funciones A juicio de la demandante el hecho de que, como consecuencia del acto demandado, unos empleados se mantuvieran vinculados y otros fueran retirados, dio lugar a la violación del derecho a la igualdad. El artículo 122 de la C.P. prevé que “No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en la ley o en el reglamento y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente.” Así entonces, a todas luces, el argumento de la demandante, resulta inadmisible. Las consecuencias propias de la modificación de una planta de personal no puedan ser consideradas como muestra de desigualdad. Por simple lógica, si se reestructura la planta de personal y, como consecuencia, hay cargos que desaparecen, quienes los desempeñan no pueden seguir laborando porque si no existe empleo, obviamente, tampoco mantenerse designado al empleado. Sin lugar a equívocos, la supresión de empleos obedece a intereses generales y, en consecuencia, ello no conlleva la vulneración de derechos particulares que deben ceder ante los primeros. Y, no es cierto como lo afirma la demandante, que la situación de los empleados escalafonados tuvo igual

tratamiento que la de los empleados de libre nombramiento y remoción. Basta para sustentar esta afirmación, remitirse al artículo 6º del decreto acusado en el que se dispuso que los empleados inscritos en carrera gozarían de la preferencia para ser reincorporados en los nuevos empleos o de la posibilidad de ser indemnizados, en las condiciones previstas en la ley. Dice la actora que el artículo 29 de la C.N. se vulneró por cuanto a los empleados de la entidad no se les hizo partícipes del proceso de reestructuración de la planta de personal. A juicio de esta Sala la disposición trascrita no resulta aplicable a los procesos de modificación de plantas de personal, ella está referida al adelantamiento de acciones penales o disciplinarias en contra de los administrados o los servidores públicos que pueden culminar con la aplicación de sanciones y, la supresión de empleos no tiene esta finalidad. De la determinación de funciones de los cargos (ART. 189-14 C.P.) La sola lectura de la norma permite concluir que las funciones que allí se consagran son independientes. En manera alguna prevé que la creación de empleos está sujeta al señalamiento previo o concomitante de sus funciones. Por supuesto, que creado un cargo, para su desempeño, es necesario que estén previstas sus funciones y emolumentos, lo cual resulta concordante con el artículo 122 de la C.P.

NORMA DEMANDADA: DECRETO 202 DE 2000 (No anulado)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA - SUBSECCION "A"

Consejero ponente: ALBERTO ARANGO MANTILLA

Bogotá, D.C., diez (10) de octubre de dos mil dos (2002).

Radicación número: 11001-03-25-000-2000-0110-01(1743-00)

Actor: BLANCA LEONOR MURILLO HIGUERA Demandado: GOBIERNO NACIONAL La ciudadana BLANCA LEONOR MURILLO HIGUERA, obrando mediante apoderado y en ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 84 del C.C.A., presentó demanda ante esta Corporación, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad del Decreto 202 de 15 de febrero de 2000, “Por el cual se modifica la planta de personal de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil”, expedido por el Gobierno Nacional.

FUNDAMENTOS DE HECHO Y DERECHO En apoyo de sus pretensiones, dijo la actora que el gobierno nacional suprimió la planta de personal de la entidad demandada, creo los nuevos cargos, facultó al Director General para distribuir los empleos, y dejó en libertad a los empleados de carrera para que se acogieran a la indemnización o a la reincorporación. Finalmente expresa que fue retirada del empleo el 17 de febrero de 2000. Como normas violadas citó los artículos 1º, 2º, 4º, 13, 25, 29, 53, 58, 125 y 189-14 de la C.P. Expresó que al expedir el decreto se generó una desigualdad pues unos empleados quedaron vinculados a la entidad y otros fueron retirados; que se vulneró el derecho al trabajo y se atentó contra la estabilidad consagrada en la Constitución Política; que se desconoció la naturaleza y objeto de la carrera administrativa al asimilar a la misma situación a los empleados escalafonados con

los de libre nombramiento y remoción; que se vulneró el derecho de defensa puesto que, a pesar de afectar la situación laboral de los trabajadores, no se les hizo participes del proceso de supresión de los empleos; que se crearon empleos y el gobierno omitió determinar, en el acto acusado, las funciones de los cargos. CONTESTACION DE LA DEMANDA La demanda fue notificada a la Nación - Ministerios de Transporte y Hacienda y Crédito Público, y a la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil. Al contestar la demanda la Nación - Ministerio de Transporte se opone a las pretensiones de la demanda. Expresa, en síntesis, que es facultad del Presidente de la República la creación, fusión o supresión de los empleos que demande la administración central; que el decreto acusado se expidió en desarrollo de la anterior facultad, acatando las previsiones de la ley 443 de 1998 y el D.R. 1572 de 1998; que el acto demandado contiene los ámbitos organizacionales y funcionales que el ejecutivo consideró necesarios para el desarrollo de las funciones asignadas a la entidad; que el derecho a la igualdad no es absoluto y por ello son viables las diferenciaciones cuando existen razones objetivas; que si el Estado está autorizado para modificar las plantas de personal, ello la faculta, también, para suprimir empleos de carrera, sin perjuicio de la indemnización que sea del caso; que la determinación de las funciones de los empleos no puede preceder a su creación. Por su parte, la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público, también, se opone a las pretensiones de la demanda.

Dice que los derechos de carrera solo generan una relativa inamovilidad y ellos pueden perderse por las causales previstas en la ley, entre ellas la supresión del empleo que, en ejercicio de facultades, decida el Presidente de la República; que el derecho al trabajo está enmarcado dentro de los límites de la prevalencia del interés general; que la ley 443 de 1998 y el D.R. 1572 del mismo año, determinan los procedimientos para modificar las plantas de personal y, como causal de retiro la supresión del empleo. La Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, al igual que las demás entidades demandadas, se opone a las pretensiones de la demanda. Luego de precisar los objetivos de la entidad, enmarcados en el concepto de seguridad aérea, explicó las razones que impusieron la supresión de empleos técnicos y profesionales y el incremento de cargos de controlador aéreo, justificado, además, en los avances tecnológicos y la modernización de la entidad; precisó que el proceso que concluyó con la modificación de la planta de personal de la entidad, estuvo precedido de un estudio técnico que evidenció la necesidad antes señalada y, además, la coherencia de la medida con la situación económica del Estado. Dijo que el decreto acusado fue expedido en concordancia con la Constitución Política y las leyes 443 y 489 de 1998, normas que concedieron, entre otros, la posibilidad de suprimir empleos de carrera; que los ataques de la demandante son de carácter general sin explicación específica que permita considerar infringidas las normas citadas como violadas. Precisó que los derechos al trabajo y a la estabilidad tienen límites objetivos en

las posibilidades fiscales del Estado y no son absolutos, porque ello desbordaría la realidad económica y social; que la supresión de un empleo no puede ser considerada como una vulneración a los mencionados derechos pues la Constitución y la ley consagran aquella como una razón justa para la terminación de la relación laboral; que mediando la opción para el funcionario de ser indemnizado o reincorporado, el Estado puede suprimir el empleo; que el proceso de modificación de la planta de personal se adelantó dentro de los parámetros legales y el respeto por las garantías que corresponden a los empleados escalafonados; que decisiones como la acusada, corresponde a la esfera exclusiva del ejecutivo y ninguna norma prevé que de este proceso deban ser parte los empleados de manera que pudiera considerarse vulneración al debido proceso. En cuanto al derecho a la igualdad precisó que no basta alegar la desigualdad, ni siquiera entre iguales, si existen razones que justifiquen objetivamente la decisión; respecto a la vulneración del artículo 189-14 de la C.P. dijo que el Presidente tiene la facultad para crear empleos y para determinar sus funciones y la norma no exige que las funciones deban establecerse en el acto de creación; que, en todo caso, los cargos creados nacieron con funciones específicas que estaban consagradas para los controladores aéreos, en el manual de requisitos y funciones, desde antes de la expedición del decreto 202 de 2000; que en ningún caso pueden confundirse el cargo con su función pues, esta última, es el desarrollo del cargo. Que la entidad dio estricto cumplimiento a las prerrogativas de los empleados escalafonados ofreciéndoles las opciones que la ley prevé en su favor pues, como

se dijo, la carrera administrativa no confiere inamovilidad absoluta y debe ceder ante el interés general. ALEGATOS DE LAS PARTES Corrido el traslado presentó alegatos la demandante y el Ministerio Público. La demandante insiste en que el decreto acusado creó una desigualdad entre los empleados que fueron objeto de retiro y los que permanecieron en la entidad; que no fue motivado lo cual implica que incurrió en falsa motivación; que no hubo racionalización del gasto pues la planta de personal aumentó el número de empleos al pasar de 371 a 519 controladores. En su concepto de fondo la Señora Procuradora Segunda Delegada ante el Consejo de Estado opina que las pretensiones de la demanda no están llamadas a prosperar. Expresa que los documentos que obran a folios 33 y 34, análisis efectuado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, prueban que la modificación de la planta de personal implicó un ahorro para el Estado; que, tal como lo expresa la Unidad Administrativa de Aeronáutica Civil, el derecho al trabajo y la estabilidad en el empleo no son absolutos; que la justificación dada en el sentido de que la Aeronáutica estaba obligada a cumplir los parámetros exigidos por la Organización de Aviación Civil Internacional, en especial, lo relativo al control del espacio aéreo y la seguridad de la aviación civil, justifican técnicamente la decisión. CONSIDERACIONES DE LA SALA Se trata en este caso de establecer la legalidad del decreto 202 de 2000 mediante el cual se modificó la planta de personal de la Unidad Administrativa de Aeronáutica Civil.

La actora invoca como violadas normas de jerarquía constitucional, no obstante, en el concepto de violación se limita a explicar tal vicio en relación con los derechos a la igualdad, el trabajo, la estabilidad laboral, la carrera administrativa, el derecho de defensa y la falta de funciones de los cargos creados. Estas normas serán las que ocupen la atención de la Sala pues la acción de nulidad no implica un examen general de legalidad. De otra parte, la demanda se sustentó en causal de violación de la ley y no en el cargo de falsa motivación, que se menciona en los alegatos de conclusión. Resulta inadmisible atender este último cargo ya que ello vulneraría el derecho de defensa de las entidades demandadas. Bajo los anteriores marcos, desatará la Sala la controversia.

EL DERECHO A LA IGUALDAD: A juicio de la demandante el hecho de que, como consecuencia del acto demandado, unos empleados se mantuvieran vinculados y otros fueran retirados, dio lugar a la violación del derecho a la igualdad.

El artículo 122 de la C.P. prevé que “No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en la ley o en el reglamento y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente.” Así entonces, a todas luces, el argumento de la demandante, resulta inadmisible. Las consecuencias propias de la modificación de una planta de personal no puedan ser consideradas como muestra de desigualdad. Por simple lógica, si se reestructura la planta de personal y, como consecuencia, hay cargos que

desaparecen, quienes los desempeñan no pueden seguir laborando porque si no existe empleo, obviamente, tampoco mantenerse designado al empleado. Y, de otra parte, resulta apenas razonable que, en los cargos que se mantienen en la planta de personal se designe a quienes han de desempeñarlos pues, lo contrario, iría en contra del buen servicio público. El recurso humano es parte sustancial de la adecuada gestión de la administración pública. DEL DERECHO AL TRABAJO, LA ESTABILIDAD Y LA CARRERA ADMINISTRATIVA: Frente a la supresión de empleos y la vulneración de los derechos enunciados, ha sido criterio reiterado de esta Sala el siguiente: “...Tampoco cree la Sala que con la no incorporación a la nueva planta de personal de la entidad se haya desconocido su derecho al trabajo y a las prerrogativas de estabilidad a que tenía derecho al ser funcionaria inscrita en carrera, lo cual está demostrado mediante la Resolución obrante a fls. 4 y 5. La Sección Primera de esta Corporación al pronunciarse sobre la constitucionalidad del Decreto 2112 de 1992, refiriéndose a la violación de los principios de igualdad y de protección al trabajo, dijo en sentencia del 18 de febrero de 1994, expediente No. 2321: "... la Sala ha reiterado en diversos pronunciamientos que cuando el artículo transitorio 20 de la Carta Política autorizó al Gobierno para ejercer las atribuciones en él consagradas, de antemano lo estaba facultando para suprimir los cargos o empleos que demandaran las necesidades del servicio, sin perjuicio de que en virtud de tales

decisiones se compensara el daño que pudiera inferir al trabajador o empleado que resultara privado de su cargo o empleo, a través del pago de indemnizaciones o bonificaciones...” Sobre este aspecto la Corte Constitucional al pronunciarse sobre la inexequibilidad del Decreto 1660 de 1991, expresó: "...El Estado, en sentir de la Corte, debe asumir la tarea de adecuar su estructura a las circunstancias que hoy le exigen eficiencia y celeridad en el cumplimiento de las múltiples responsabilidades que le competen... ...Para hacerlo el Gobierno dispone, entre otros instrumentos de las atribuciones que le otorga el artículo transitorio 20 de la Constitución Política... ...De allí que, si fuere necesario que el Estado, por razones de esa índole, elimine el empleo que ejercía el trabajador inscrito en carrera, como podría acontecer con la aplicación del artículo transitorio 20 de la Carta, sería también indispensable indemnizarlo para no romper el principio de igualdad con las cargas públicas (artículo 13 C.N.) en cuanto aquél no tendría obligación de soportar el perjuicio tal como sucede también con el dueño del bien expropiado por razones de utilidad pública." Conforme a lo expuesto no es de recibo la argumentación de la recurrente en el sentido de que con la supresión del empleo que ocupaba, la cual surgió en virtud de la reestructuración del Ministerio en desarrollo del artículo 20 Transitorio de la C.P., se haya desconocido su derecho al trabajo y a la estabilidad en el empleo, pues el interés general tiene primacía sobre el interés particular...”1 Sin lugar a equívocos, la supresión de empleos obedece a intereses generales y,

en consecuencia, ello no conlleva la vulneración de derechos particulares que deben ceder ante los primeros. Y, no es cierto como lo afirma la demandante, que la situación de los empleados escalafonados tuvo igual tratamiento que la de los empleados de libre nombramiento y remoción. Basta para sustentar esta afirmación, remitirse al artículo 6º del decreto acusado en el que se dispuso que los empleados inscritos en carrera gozarían de la preferencia para ser reincorporados en los nuevos empleos o de la posibilidad de ser indemnizados, en las condiciones previstas en la ley.

DEBIDO PROCESO: El artículo 29 de la Carta Política dispone: “El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas.

Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. Toda persona se presume inocente mientras no se le haya declarado judicialmente culpable. Quien sea sindicado tiene derecho a la defensa y a la asistencia de un abogado escogido por él, o de oficio, durante la investigación y el juzgamiento; a un debido proceso público sin dilaciones injustificadas; a presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en su contra; a impugnar la 1 Expediente 15277, sentencia de 10 de diciembre de 1998, Sección Segunda. En este mismo sentido pueden consultarse los expedientes Nos. 230/99, 318/98, 2665/99, entre otros.

sentencia condenatoria, y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho. Es nula, de pleno derecho, la prueba obtenida con violación del debido proceso” Dice la actora que esta norma se vulneró por cuanto a los empleados de la entidad no se les hizo partícipes del proceso de reestructuración de la planta de personal. A juicio de esta Sala la disposición trascrita no resulta aplicable a los procesos de modificación de plantas de personal, ella está referida al adelantamiento de acciones penales o disciplinarias en contra de los administrados o los servidores públicos que pueden culminar con la aplicación de sanciones y, la supresión de empleos no tiene esta finalidad. En gracia de discusión, parece que la demandante confunde el debido proceso con la expedición irregular del acto; pero tampoco cita norma alguna conforme a la cual el proceso de reestructuración de la entidad, exigiera la participación de los empleados. DE LA DETERMINACION DE FUNCIONES DE LOS CARGOS (ART. 189-14 C.P.) A juicio de la demandante, el decreto acusado debe anularse por cuanto no precisó las funciones de los empleos que contempló la planta de personal. Dice el artículo: Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa: (...)

14. Crear, fusionar o suprimir, conforme a la ley, los empleos que demande la administración central, señalar sus funciones especiales y fijar sus dotaciones y emolumentos. El Gobierno no podrá crear, con cargo al tesoro, obligaciones que excedan el monto global fijado para el respectivo servicio en la ley de apropiaciones iniciales.

La sola lectura de la norma permite concluir que las funciones que allí se consagran son independientes. En manera alguna prevé que la creación de empleos está sujeta al señalamiento previo o concomitante de sus funciones. Por supuesto, que creado un cargo, para su desempeño, es necesario que estén previstas sus funciones y emolumentos, lo cual resulta concordante con el artículo 122 de la C.P., antes citado. Pero el ataque de la actora no se encamina señalar que los cargos creados carecían de funciones o que los empleados incorporados iniciaron su ejercicio sin funciones previamente establecidas; su inconformidad se contrae a que las funciones y los emolumentos no fueron previstos en el decreto que demanda, requisito que, como se expuso, no se infiere de la norma que invoca como violada. No sobra anotar que las funciones de los empleos se establecen en los manuales específicos de requisitos y funciones, es este el acto que debe contenerlas y no, necesariamente, aquel mediante que crea los cargos; bien puede suceder que se creen cargos que tienen previstas funciones pues esta es una decisión de contenido general, para todos los empleos, según su clasificación, y no de contenido individual, para cada empleado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A : DENIEGANSE las pretensiones de la demanda. COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE. La anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

ALBERTO ARANGO MANTILLA ANA MARGARITA OLAYA FORERO

NICOLAS PAJARO PEÑARANDA

MYRIAM VIRACACHA SANDOVAL

Secretaria Ad hoc