CE-11001-03-25-000-2000-0167-01(2824-00)-2002

REGIMEN SALARIAL Y PRESTACIONAL DE EMPLEADOS PUBLICOSCompetencia del Gobierno Nacional que se ejerce según los parámetros de la ley marco. Potestad para fijar topes máximos / LEYES MARCO - En materia salarial y prestacional / INCENTIVO POR DESEMPEÑO GRUPAL - Niega la nulidad de norma que regula este incentivo para algunos servidores. No constituye factor salarial Son suficientes los argumentos que otrora expuso la Corte Constitucional sobre la potestad que tiene el Gobierno para señalar las escalas salariales, los topes máximos y en fin todos los componentes del salario, para afirmar que la expresión acusada del artículo 5 del Decreto en cuanto determina que el incentivo no podrá exceder del 50% de la asignación básica mensual más la prima de dirección y la diferencia remuneratoria por designación de jefatura que se devengue, no infringe la Ley 4ª de 1992; por el contrario, se trata de una prescripción que se ciñe no solamente a las funciones que en materia salarial le asigna la ley al Gobierno, sino a la responsabilidad que en materia de política económica le ha fijado la Constitución Política al Presidente de la República. En cuanto a la censura que le endilga el demandante a la norma acusada, consistente en que el Gobierno al señalar que el incentivo no constituya factor salarial, infringe también los objetivos y criterios señalados en la ley 4ª de 1992 y el principio de solidaridad en que descansa la Ley 100 de 1993, dirá la Sala que tampoco tiene vocación de prosperidad. De una parte, tanto la jurisprudencia de la Corte Constitucional, como la de la Corte

Suprema de Justicia y la de esta Corporación, ha señalado que no existe ningún motivo fundado en los preceptos constitucionales o en la recta razón que impida disponer que determinada prestación social se liquide sin consideración al monto total del salario; por ello, bien puede disponer la expresión acusada que el incentivo no se considera parte del salario, para efecto de liquidar prestaciones sociales.

NORMA DEMANDADA: DECRETO 1268 DE 1999 - ARTICULO 5 (No anulado)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

Consejera ponente: ANA MARGARITA OLAYA FORERO

Bogotá D.C., catorce (14) de febrero de dos mil dos (2002).

Radicación número: 11001-03-25-000-2000-0167-01(2824-00)

Actor: JORGE IGNACIO SALCEDO GALAN

Demandado: GOBIERNO NACIONAL DEMANDA La parte actora, en nombre propio, en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, solicita a esta Corporación se declare la nulidad de las expresiones del artículo 5 del Decreto 1268 del 13 de julio de 1999, que aparecen subrayadas en el siguiente texto: “Artículo 5. Incentivo por desempeño grupal. Los servidores de la contribución que ocupen cargos de la planta de la entidad, que como resultado de su gestión hayan logrado las metas tributarias, aduaneras y cambiarias que se establezcan de acuerdo con los planes y objetivos trazados para la respectiva área nacional, regional, local y delegada, tendrán derecho al reconocimiento

mensual de un incentivo que no podrá exceder de cincuenta por ciento (50%) de la asignación básica mensual más la prima de dirección y la diferencia remuneratoria por designación de jefatura que se devengue. Este incentivo no constituirá factor salarial para ningún efecto legal y se determinará con base en la evaluación de la gestión que se realice cada seis meses.”. Alega el actor que la Ley 4ª de 1992 cuando determina, como criterio para fijar el régimen salarial de los trabajadores, el respeto a sus derechos, necesariamente, se refiere al principio de mínimos consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política. Manifiesta que el salario de los servidores públicos está integrado por la escala y tipo de remuneración de cada cargo, sin que la ley fije topes máximos y sin que establezca que puedan ser establecidos por el Gobierno en desarrollo de la ley marco, como lo hizo el Gobierno en el decreto demandado; por ello, concluye que dicho precepto infringe los artículos 2 y 3 de la citada Ley 4, como quiera que tal norma no permite la posibilidad de fijar un tope máximo de un derecho laboral. Agrega, de otra parte, que no concederle carácter salarial al incentivo viola los artículos 2 y 18 de la Ley 100 de 1993. Expresa que el mínimo grado de consecuencia con la solidaridad en un sistema integral de seguridad social inmerso en un Estado Social de Derecho es que los miembros del mismo aporten de conformidad con sus ingresos reales. Dice que si los trabajadores privados o los públicos aportasen al régimen de seguridad social sobre niveles inferiores a sus

reales ingresos, se estaría propiciando una grave inequidad y un desconocimiento al principio de solidaridad. Finalmente, señala que la Ley 4ª de 1992 en el artículo 3 establece los elementos que integran el sistema salarial de los servidores públicos, sin que prescriba expresamente cuáles conceptos no constituye salario, como si lo hace el Código Sustantivo del Trabajo, por lo que debe entenderse que no existe excepción alguna a la “escala y tipo de remuneración de cada cargo”, que es la expresión que utiliza el precitado artículo 3º; que además, resulta manifiestamente ilegal, entregarle a las directivas de la Dirección de Impuestos y Aduanas la posibilidad de fijar un derecho por debajo de la escala definida por el Gobierno en cumplimiento a los lineamientos dados por el Congreso de la República. CONTESTACION DE LA DEMANDA La demanda fue notificada personalmente al Ministerio de Hacienda y al Departamento Administrativo de la Función Pública, por conducto de sus representantes, quienes la contestaron dentro del término procesal pertinente. La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales manifiesta, en síntesis, que el propio demandante señala que el derecho laboral y de seguridad social es una regulación de mínimos y no de máximos, lo que quiere decir que la norma no infringe dichas circunstancias mínimas, y, por ello, las normas demandadas se ajustan a las disposiciones que regulan los ingresos de los funcionarios públicos. Agrega que la norma no establece un tope máximo al salario, ya que es un incentivo creado para reconocer una labor, lo cual es de resorte del ejecutivo

conforme a los lineamientos de la Ley 4ª; que, por tal virtud, no puede existir desvío de poder en la norma acusada, como dice el demandante. El Departamento de la Función Pública, por su parte, contesta la demanda refiriéndose equivocadamente al decreto 1271 de 1999, como norma demanda; por ello, esta Sala se abstiene en esta providencia de resumir su defensa, pues los argumentos expuestos no se refieren a la censura que le endilga el demandante al decreto 1268 de 1999. ALEGATO DEL MINISTERIO PUBLICO La señora Procuradora Segunda Delegada ante esta Corporación solicita se denieguen las súplicas de la demanda. Manifiesta que la fijación de unos topes o máximos salariales, es competencia del Gobierno en atención a lo dispuesto por la Ley 4ª de 1992, y responde a la necesidad que tiene el ejecutivo de lograr una racionalidad en el gasto público, pudiendo, según dice, establecer limitaciones y excluir determinados pagos para efecto de la liquidación de las prestaciones sociales, como lo ha sostenido la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia y de la Corte Constitucional. Agrega que no hay lugar a dudas acerca de la competencia del Presidente de la República para expedir el acto demandado, por ser clara la facultad del ejecutivo para establecer el régimen prestacional de los servidores públicos. Señala, finalmente, que no existe desvío de poder, porque el ejecutivo al ejercer la atribución conferida, lo hizo sin desbordar los lineamientos legales, estableciendo unos estímulos en virtud de la eficiencia y méritos de instituciones y personas

naturales vinculadas al estado, creando unas expectativas de asignación de una suma adicional al salario, a título de incentivo. Se decide, previas las siguientes CONSIDERACIONES El asunto a dilucidar se centra en establecer si el Gobierno Nacional en la norma demandada, se ajustó a las Leyes 4 de 1992 y 100 de 1993, al establecer un límite máximo para el incentivo creado para algunos funcionarios de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales y decretar que tal incentivo no constituye factor salarial. En primer lugar, es preciso señalar que la norma acusada hace parte de un decreto dictado por el Ejecutivo en desarrollo de la ley 4 de 1992, precepto legal marco que señaló las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos allí enlistados. Estas leyes marco que fueron introducidas en nuestro ordenamiento constitucional en la reforma de 1968 y reiteradas en la Carta Política de 1991, implican un cambio en las relaciones entre el ejecutivo y el legislativo, pues a diferencia de las leyes ordinarias que simplemente deben ser ejecutadas por el Gobierno, en estas leyes cuadro o marco, el legislativo fija las pautas generales y las directrices que debe seguir la regulación de una materia determinada, y el ejecutivo es el encargado de precisar y de completar la regulación de tales asuntos. Por esa razón, puede aseverarse que determinadas materias, en razón al trámite expedito que requieren, exigen la colaboración del ejecutivo y del legislativo. Según el demandante, el Gobierno no tenía competencia para proferir

el decreto acusado, argumento que resulta equivocado, pues la Constitución de 1991 en el artículo 150 numeral 19 le dio al Gobierno Nacional la potestad de definir el régimen salarial de los empleados públicos, con sujeción a los objetivos y criterios generales que fije el Congreso de la República mediante una ley general. Dentro de este nuevo reparto de competencias, el Congreso dictó la Ley 4ª de 1992, de carácter general, y el gobierno quedó habilitado para fijar, mediante decreto, el régimen salarial de los empleados públicos, asunto del que precisamente se ocupó en el decreto acusado. Ahora bien, los criterios y objetivos a que debe sujetarse el Gobierno para la fijación del régimen salarial y prestacional de los servidores públicos enlistados en la precitada ley, están señalados en el artículo 2º. A su turno, el artículo 3º determina los elementos que integran el sistema salarial de dichos servidores, en los siguientes términos: “El sistema salarial de los servidores públicos estará integrado por los siguientes elementos: la estructura de los empleos, de conformidad con las funciones que se deban desarrollar y la escala y tipo de remuneración para cada cargo o categoría de cargos” Según el demandante los anteriores preceptos han sido vulnerados con el aparte de la norma acusada, porque en ninguno de ellos el legislativo facultó al Gobierno Nacional para establecer topes a los salarios, que es la prescripción del artículo 5 demandado al fijar un máximo al incentivo por desempeño grupal, razonamiento que también resulta desacertado. Varias son las razones que llevan a la Sala a esta conclusión.

De una parte, la responsabilidad principal sobre la política salarial estatal la tiene el Presidente de la República; es por esa razón, por la que el ejecutivo debe gozar de un margen de razonabilidad para establecer cuál es el tipo de remuneración para cada cargo, y más en este caso en que le fija un máximo a un incentivo temporal. Así lo ha señalado la Corte Constitucional en reiterados fallos en los cuales ha juzgado la constitucionalidad de algunos preceptos de la Ley 4 de 1992. En efecto, dijo la Corte Constitucional en la sentencia C-312 de 1997, lo siguiente: “ La determinación de la remuneración de los servidores del Estado tiene hondas implicaciones en la política económica. En efecto, de los niveles de los salarios depende en buena medida el equilibrio fiscal. Y, como es sabido, la situación de las finanzas públicas afecta fundamentalmente el estado de la economía en general. De ahí que sea congruente que al Presidente, que, como se ha visto, tiene una responsabilidad destacada en materia de política económica, se le asigne también la atribución de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso y de la fuerza pública, y la de determinar el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales (CP, art. 150, num. 19, literales e) y f)1. 1 Sentencia C-312 de 1997. M.P. Dr: Eduardo Cifuentes Muñoz. Así mismo, señaló la Corte Constitucional en sentencia C-315 del 19 de julio de 1995 al examinar la constitucionalidad, entre otros, del artículo 12 de la

Ley 4ª de 1992 que le otorgó al Gobierno el señalamiento del límite máximo salarial de los servidores del orden territorial, lo siguiente : “La economía, eficacia y eficiencia en el gasto público, en todos los ámbitos, es un principio que tiene pleno sustento constitucional y sobre su importancia en una sociedad democrática, soportada en la tributación equitativa y en el correlativo deber de las autoridades de hacer un uso adecuado de los recursos aportados por la comunidad, no es necesario abundar. La fijación a este respecto de un límite máximo al gasto burocrático, constituye un medio idóneo para propugnar la eficiencia y economía del gasto público y, de otro lado, estimular que los recursos del erario nacional y de las entidades territoriales en mayor grado se destinen a la atención material de los servicios públicos.”.2 Son suficientes los argumentos que otrora expuso la Corte Constitucional sobre la potestad que tiene el Gobierno para señalar las escalas salariales, los topes máximos y en fin todos los componentes del salario, para afirmar que la expresión acusada del artículo 5 del Decreto en cuanto determina que el incentivo no podrá exceder del 50% de la asignación básica mensual más la prima de dirección y la diferencia remuneratoria por designación de jefatura que se devengue, no infringe la Ley 4ª de 1992; por el contrario, se trata de una prescripción que se ciñe no solamente a las funciones que en materia salarial le asigna la ley al Gobierno, sino a la responsabilidad que en materia de política económica le ha fijado la Constitución Política al Presidente de la República.

En cuanto a la censura que le endilga el demandante a la norma acusada, consistente en que el Gobierno al señalar que el incentivo no constituya 2 Sentencia C-315del 19 de julio de 1995. M.P. Dr: Eduardo Cifuentes. factor salarial, infringe también los objetivos y criterios señalados en la ley 4ª de 1992 y el principio de solidaridad en que descansa la Ley 100 de 1993, dirá la Sala que tampoco tiene vocación de prosperidad. De una parte, tanto la jurisprudencia de la Corte Constitucional, como la de la Corte Suprema de Justicia y la de esta Corporación, ha señalado que no existe ningún motivo fundado en los preceptos constitucionales o en la recta razón que impida disponer que determinada prestación social se liquide sin consideración al monto total del salario; por ello, bien puede disponer la expresión acusada que el incentivo no se considera parte del salario, para efecto de liquidar prestaciones sociales. 3 Finalmente, dirá la Sala que no se encuentra demostrado el desvío de poder que le endilga el demandante a la norma acusada. Las previsiones del artículo 5 del decreto 1268, como se infiere de los anteriores razonamientos, los cuales son suficientes para responder este cargo, lejos de desbordar la ley, obedecen, como se dijo en párrafos antecedentes, a una responsable política salarial estatal, que, por demás, le fue encomendada por la Carta Política al Presidente de la República. En consecuencia, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República

y por autoridad de la ley,

F A L L A

3Sentencia C-279 del 24 de junio de 1996, Corte Constitucional; Sentencia del 12 de febrero de 1993, Corte Suprema de Justicia Exp. 5481; Sentencia del 17 de julio de 1995, Consejo de Estado. Exp. 7501. NIEGANSE las súplicas de la demanda en el proceso de nulidad instaurado por el ciudadano JORGE IGNACIO SALCEDO GALAN contra el artículo 5º del Decreto 1268 del 13 de julio de 1999. expedido por el Presidente de la República. COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.-

ANA MARGARITA OLAYA FORERO ALBERTO ARANGO

MANTILLA

TARSICIO CACERES TORO JESUS MARIA LEMOS BUSTAMANTE

ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO NICOLAS PAJARO PEÑARANDA

ENEIDA WADNIPAR RAMOS

Secretaria