CE-11001-03-25-000-2001-0001-00(0001-01)-2004

IMPRENTA NACIONAL DE COLOMBIA - Niega nulidad de decreto que modifica su planta de personal. El Presidente de la República tenía competencia para expedir el acto acusado / PLANTA DE PERSONALCompetencia del Presidente de la República para modificar la planta de la Imprenta Nacional de Colombia, pues es un organismo del orden nacional de la Rama Ejecutiva / ADMINISTRACION CENTRAL - Concepto / ENTIDADES DESCENTRALIZADAS - Procedimiento para modificar su estructura y la planta de personal / PRESIDENTE DE LA REPUBLICA - Competencia para expedir plantas de personal de entidades del orden nacional. Esta facultad incluye a todos los empleos, entre ellos, los de los trabajadores oficiales El artículo 189-15 confiere al Presidente la facultad para “Suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales de conformidad con la ley”. En relación con los alcances de esta facultad la Corte Constitucional se pronunció en la sentencia C-262 de 1999. De las condiciones para el ejercicio de esta facultad se ocupó el artículo 52 de la ley 489 de 1998. Previó que, “El Presidente de la República podrá suprimir o disponer la disolución y la consiguiente liquidación de entidades y organismos administrativos del orden nacional previstos en el artículo 38 de la presente ley cuando...”, norma que fue declarada exequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-702 de 1999. DE LA FACULTAD DEL PRESIDENTE PARA EXPEDIR LAS PLANTAS DE PERSONAL DE LAS ENTIDADES DEL ORDEN NACIONAL. Al tenor del numeral 14 del artículo 189 de la C.P. corresponde al Presidente de la República “Crear, fusionar o suprimir,

conforme a la ley, los empleos que demande la administración central...”. EL CASO CONCRETO En relación con el objeto de la presente controversia, precisa advertir la Sala, que esta Sección ha tenido oportunidad de pronunciarse en asuntos similares, sobre la competencia del Presidente de la República para modificar las plantas de personal de las entidades descentralizadas, categoría que ostenta la IMPRENTA NACIONAL DE COLOMBIA, de acuerdo con el decreto1388 de 1996. Así, en sentencia del 15 de mayo de 2003 analizó el aspecto señalado . Igualmente, en decisión similar la Sección Segunda, Subsección “B” al estudiar la petición de inaplicación del Decreto Nro. 202 de 2000, señaló: “...” Retomando para el caso concreto la tesis que antecede, debe entonces concluirse que el Presidente de la República tenía competencia para expedir el acto demandado, pues la decisión afectaba a un organismo del orden nacional que compone la Rama Ejecutiva del Poder Público. De otra parte, se tiene que la decisión no se adoptó de manera inconsulta por el Presidente de la República, esto es, sin participación alguna de la entidad descentralizada, puesto que la entidad realizó un estudio técnico que sirvió como fundamento para el acto en virtud del cual se estableció la planta de personal de esa dependencia gubernamental de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 41 de la ley 443 de 1998. Asimismo, el Departamento Administrativo de la Función Pública, encontró ajustado a las disposiciones legales vigentes sobre la materia y a las disposiciones técnicas respectivas el proyecto de modificación a la planta de personal. Por último, en

cuanto a la falta de competencia que alega el demandante respecto de la supresión de cargos de la planta de personal de “trabajadores oficiales”, observa la Sala que las disposiciones superiores que aquí se estudian no contemplan restricciones en cuanto al uso de los términos “empleos” que demande la administración central, “estructura” de los organismos administrativos nacionales y “planta de personal”, concepto este último que agrupa a todos los servidores públicos vinculados a los organismos y entidades del orden nacional, y que para el caso de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, por regla general, se clasifican en trabajadores oficiales, precisando los estatutos de dichas empresas qué actividades de dirección o confianza deban ser desempeñadas por personas que tengan la calidad de empleados públicos. En estas condiciones, no están llamadas a prosperar las pretensiones de la demanda.

NOTA DE RELATORIA: Esta providencia fue proferida por la Sala Plena de esta

Sección.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

Consejero ponente: ALBERTO ARANGO MANTILLA

Bogotá, D.C., veinticinco (25) de noviembre de dos mil cuatro (2004).

Radicación número: 11001-03-25-000-2001-0001-00(0001-01)

Actor: YODMAN ALEXANDER MONTOYA PULIDO Demandado: GOBIERNO NACIONAL El ciudadano YODMAN ALEXANDER MONTOYA PULIDO, obrando en su propio nombre y en ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 84 del Código

Contencioso Administrativo, presentó demanda ante esta Corporación, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad de los Artículos 1º., 3º., y 5º del Decreto No. 2470 de noviembre 28 de 2000 “Por el cual se modifica la planta de personal de la Imprenta Nacional de Colombia”. FUNDAMENTOS DE HECHO Y DERECHO En apoyo de sus pretensiones el actor adujo, en síntesis, lo siguiente: 1º.- El Decreto No. 2470 de 2000 “por el cual se modifica la Planta de Personal de la Imprenta Nacional de Colombia” fue dictado por el Presidente de la República, invocando como soporte constitucional de competencia, las facultades que le confiere el numeral 14 del artículo 189 de la C.P. 2º.- Conforme a la ley 109 de 1994 “por la cual se trasforma la IMPRENTA NACIONAL DE COLOMBIA en Empresa Industrial y Comercial del Estado”, en su artículo 1º la define como: “Empresa Industrial y Comercial del Estado, es decir, que poseerá Personería Jurídica, Patrimonio propio e independiente y autonomía administrativa, vinculada al Ministerio de Justicia”. Por ser Empresa Industrial y Comercial del Estado, ello significa laboralmente, conforme a la ley, que sus servidores son TRABAJADORES OFICIALES, con vínculo contractual por norma general. Excepcionalmente, son empleados públicos, con vínculo legal y reglamentario de derecho público, quienes desempeñan cargos de gerente general, secretario general, subgerentes, jefes de oficina y asesores. 3º.- La IMPRENTA NACIONAL DE COLOMBIA como Empresa Industrial y Comercial del Estado, es una entidad descentralizada y por ello, no forma parte de

la “Administración Central”, integrada por los Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias y Unidades Administrativas Especiales. 4º.- El soporte constitucional de competencia invocado expresamente por el Presidente de la República para la expedición del Decreto No. 2470 de 2000 “en ejercicio de las facultades que le confiere el Numeral 14 del Artículo 89 de la Constitución Política...”, está referido exclusivamente con la planta de personal o “crear, fusionar o suprimir, conforme a la Ley, los empleos que demande la Administración Central” y por tanto, el Presidente carece de competencia constitucional para dictar la Planta de Personal o “crear, fusionar o suprimir...empleos que demande” Entidad de la Administración Descentralizada, con Autonomía administrativa, como es el caso de la IMPRENTA NACIONAL DE COLOMBIA. 5º.- El acto acusado fue expedido invocando como fundamento expreso de competencia el “artículo 115 de la Ley 489 de 1.998”. 6º.- El Decreto impugnado modificó la planta de personal “violando flagrantemente las normas legales especialmente reguladoras de la adopción de “Plantas de Personal de Empleos Públicos”. 7º.- El Decreto en mención carece del requisito legal de “motivación expresa” en cuanto justificación con fundamento en el Estudio Técnico elaborado por el Grupo de Trabajo acerca del por qué de la “Planta de personal de Empleos Públicos” dictada o adoptada. 8º.- El concepto jurídico de Planta de Personal, es planta de empleos públicos, propia de la Administración de Personal con vínculo legal y reglamentario. Sin embargo, “erradamente” el decreto acusado comprendió e incluyó dentro de la

Planta de Personal a los Trabajadores Oficiales”. Como normas violadas se citan en la demanda: Constitución Política, artículo 189 numeral 14; Ley 489 de 1998, artículos 38, 39, 85, 86, 90 lit. a), 92, 97 parágrafo, 105 y 115. Decreto No. 1042 de 1.978, artículos 74, 75, y 76. Ley 443 de 1.998, artículo 41 en concordancia con su decreto reglamentario No. 1572 de 1.998, artículos 148, 149, 151, 155, 156 y el artículo 122 constitucional y artículos 2 de los Decretos Nos. 1042 de 1978 y 2400 de 1968. CONTESTACION DE LA DEMANDA La demanda fue notificada al Ministro de Justicia y del Derecho, al Ministro de Hacienda y Crédito Público, al Director del Departamento Administrativo de la Función Pública, al Gerente de la Imprenta Nacional de Colombia y al Ministerio Público (fls. 37-42). Nación-Ministerio de Hacienda y Crédito Público Argumenta que la invocación de una norma de cobertura o competencia, en el epígrafe de un decreto, no es causal de nulidad del mismo, la Administración puede equivocarse en la cita de la norma constitucional de donde deriva la competencia, sin que tal hecho afecte su validez, puesto que la competencia la prescribe la Constitución Política y la ley objetiva, independientemente del criterio que tenga la Administración sobre las normas que le conceden finalmente la competencia. El artículo 189 numerales 14, 15 y 16 otorgó al Presidente de la

República competencia para diseñar, reorganizar, y revisar la organización de la administración central y la administración descentralizada. Por consiguiente al Presidente le corresponde determinar la estructura de la administración nacional, con sujeción a los principios y objetivos generales que fije la ley, para el ejercicio de la función. Nación-Ministerio del Interior y de Justicia Aduce que en el presente asunto, previamente a la expedición del Decreto 2470 de 2000 la junta directiva de la Imprenta Nacional de Colombia expidió el Acuerdo No. 005 del 23 de noviembre de 2000, acordando modificar la planta de personal de empleados públicos y trabajadores oficiales de la entidad, con fundamento en lo cual el Presidente de la República expidió el acto demandado, razón por la cual no puede alegarse incumplimiento de los requisitos previos a la expedición del acto, ni incompetencia como causal de nulidad del mismo. El acto acusado no adolece de vicio de nulidad por incompetencia, toda vez que el ejecutivo disponía de atribución constitucional y legal para expedirlo, además que el acto fue proferido con el lleno de los requisitos legales exigidos, por todo lo cual no existe violación del artículo 189, numeral 14 superior. Departamento Administrativo de la Función Pública Señala que para determinar que existe un vicio de nulidad por incompetencia debe demostrarse que el Presidente de la República no tenía dentro de sus facultades constitucionales o legales, dicha facultad, o que la tiene otro órgano. Por el contrario, se probará en este proceso que el Presidente de la República sí tenía

facultad para dictar el Decreto 2470 de 2000. ALEGATOS DE LAS PARTES Corrido el traslado presenta alegatos la parte demandante, el Ministerio del Interior y de Justicia; y el Departamento Administrativo de la Función Pública, con el fin de reiterar los argumentos expuestos en los escritos de demanda y contestación. La Procuraduria Segunda Delegada considera que se debe decretar la nulidad del acto acusado por inconstitucionalidad e ilegalidad del mismo. Señala que la atribución que el numeral 14 del artículo 189 de la Constitución Política confiere al Presidente de la República, no puede ser ejercida de manera directa, sino que es indispensable que entre la norma superior y las disposiciones administrativas que expida la autoridad, medie una ley especial. Según el artículo 115 de la ley 489 de 1998, al Presidente de la República, le correspondía solamente la aprobación de la planta de personal que previamente se adoptara por el órgano competente, de acuerdo con las necesidades administrativas y de funcionamiento que derivaran de los estudios técnicos que debieron efectuarse como procedimiento previo a su realización. Se decide, previas estas CONSIDERACIONES DE LA SALA El estudio de legalidad recae sobre los artículos 1º., 3º., y 5º del Decreto 2470 de noviembre 28 de 2000, en virtud del cual el Presidente de la Republica en ejercicio de las facultades que le otorga el numeral 14 del articulo 189 de la C.P. y el art. 115 de la ley 489 de 1998, modifica la planta de personal de la Imprenta Nacional de Colombia.

MARCO CONCEPTUAL

DE LA COMPETENCIA DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA PARA

SUPRIMIR ENTIDADES NACIONALES La Sección Primera del Consejo de Estado, en sentencia de 2 de noviembre de 2000, expediente No. 5837, al negar la nulidad del decreto 1182 de 1999 señaló: “A través del Decreto acusado el Gobierno Nacional modificó la estructura orgánica del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, invocando como fundamento las facultades conferidas en el artículo 189, numeral 16, de la Constitución Política y el artículo 54 de la Ley 489 de 1998. El numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política, prevé: “Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa:

16. Modificar la estructura de los Ministerios, Departamentos Administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley”.

Del texto de esta disposición se deduce que, en cualquier momento, y siempre que haya sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley, el Presidente de la República puede modificar la estructura de las entidades del Estado. Es preciso resaltar que la Corte Constitucional en la sentencia C-262 de 1995, fue enfática en señalar que el caso del numeral 16 del artículo 189 de la Carta “…encuadra bajo el concepto de leyes marco…que admite que, por esta vía, el Constituyente limita el ámbito de las competencias legislativas del Congreso en determinadas y precisas materias hasta el punto de que el legislador sólo queda habilitado para que defina los principios y objetivos generales que regulan la materia a los cuales debe sujetarse el

Gobierno para su actuación administrativa, dejando, como se observa, al ejecutivo el amplio espacio que resta para regular en detalle la materia en cada caso….”. En este asunto encuentra la Sala que la Ley 489 de 1998, cuyo artículo 54, literales a), e), f), k), l) y m), fueron declarados exequibles por la Corte Constitucional, trazó los principios y reglas generales con sujeción a los cuales el Gobierno puede modificar la estructura de las entidades mencionadas en el citado precepto constitucional. (...) Al revisar la Sala el texto del Decreto acusado y confrontarlo con los principios a que se refiere la sentencia transcrita no vislumbra trasgresión de los mismos, amén de que los cargos de la demanda no están enderezados a endilgar contrariedad alguna frente de tales principios. Finalmente, cabe resaltar que no puede pretenderse que para cada entidad del Estado exista una ley que contenga, de manera concreta y específica, los principios y reglas a los cuales deba sujetarse el Gobierno Nacional para la modificación de su estructura, pues del contenido del artículo 189, numeral 16, se deduce que tales principios y reglas son generales y, por lo mismo, aplicables a todas las entidades....” Adicionalmente, se dirá que, el artículo 189-15 confiere al Presidente la facultad para “Suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales de conformidad con la ley”. En relación con los alcances de esta facultad la Corte Constitucional se pronunció en la sentencia C-262 de 1999. Dijo al respecto: “...Además, en concepto de la Corte Constitucional, también debe tenerse en cuenta que en esta materia y especialmente, en el caso

del art. 189 num. 15, la Constitución no señala límites materiales expresos, ni especiales ni específicos sobre el alcance y el eventual contenido de la ley de conformidad con la cual podría el Ejecutivo "suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales" ni condiciona su sentido, lo cual encuadra dentro de una de las clases de leyes de autorizaciones, noción constitucional elaborada por la doctrina y la jurisprudencia nacionales desde la Reforma Constitucional de 1968, que permite que el Congreso de la República pueda establecer condiciones y límites precisos y detallados para el ejercicio de esta facultad administrativa del Ejecutivo; resulta, pues, que el constituyente dejó en manos del legislador la competencia para definir las condiciones y requisitos, los objetivos, fines y controles pertinentes y predicables de la función del jefe del poder ejecutivo, prevista en el numeral 15 que se comenta, para que aquel establezca un régimen razonable y armónico, lo mismo que preciso y reglado, para regular el ejercicio de esta competencia del Presidente de la República.” De las condiciones para el ejercicio de esta facultad se ocupó el artículo 52 de la ley 489 de 1998. Previó que, “El Presidente de la República podrá suprimir o disponer la disolución y la consiguiente liquidación de entidades y organismos administrativos del orden nacional previstos en el artículo 38 de la presente ley cuando...”, norma que fue declarada exequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-702 de 1999. DE LA FACULTAD DEL PRESIDENTE PARA EXPEDIR LAS PLANTAS DE PERSONAL DE LAS ENTIDADES DEL ORDEN NACIONAL Al tenor del numeral 14 del artículo 189 de la C.P. corresponde al Presidente de la

República “Crear, fusionar o suprimir, conforme a la ley, los empleos que demande la administración central...”. En la sentencia C-262 de 1995 la Corte Constitucional precisó los alcances de la mencionada facultad. Se dijo allí: “En este sentido, también es preciso advertir que en el ámbito normativo de la nueva Carta Política, y dentro del nuevo esquema constitucional de distribución de competencias relacionadas con la administración pública, en el numeral 14 del mismo artículo 189 se establecen las nuevas atribuciones del Presidente de la República para crear, fusionar o suprimir, conforme a la ley, los empleos que demande la administración central, y para señalar sus funciones especiales y fijar sus dotaciones y emolumentos, sin exceder el monto global fijado para el respectivo servicio en la ley de apropiaciones iniciales, lo cual por su parte, comporta el reconocimiento constitucional de una competencia administrativa del Ejecutivo, igualmente condicionada y sujeta a las definiciones normativas de la ley, que puede establecer no sólo principios y reglas generales para su definición, sino, también, imponer elementos específicos que la orienten y encaucen.” En la sentencia C-595 de 1997 la Corte expuso: “...La cuestión radica en que administración central y administración nacional no significan lo mismo, por cuanto, en términos generales, la administración nacional agrupa el conjunto de organismos o de cuerpos que integran la rama ejecutiva del poder público, verbi gratia, la presidencia de la república, los ministerios, los departamentos administrativos, las superintendencias, los establecimientos públicos, las unidades administrativas especiales,

etc., mientras que la administración central es apenas una parte de la administración nacional o rama ejecutiva y está integrada, básicamente, por los ministerios, los departamentos administrativos y las superintendencias que, se repite, constituyen el sector central de la administración nacional, por oposición al sector descentralizado de la misma que comprende los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta. Así pues, el cumplimiento de la facultad de creación, supresión y fusión de empleos que le confiere el artículo 189-14 de la Constitución vigente al Presidente de la República se circunscribe al sector central de la administración nacional y no alcanza a otros organismos que hacen parte de la rama ejecutiva en el nivel nacional pero que, según lo visto, no conforman la “administración central”. (...) Entenderlo de otro modo comportaría una infundada confusión entre las nociones de administración central y administración descentralizada, que a la postre se traduciría en un recorte de las facultades del órgano legislativo, acompañado del consiguiente aumento de las atribuciones del Presidente de la República, todo lo cual se revela contrario a los mandatos superiores.” (Resaltado fuera de texto) Sin embargo, posteriormente, en la sentencia C-078 de 1999, se refirió a los alcances del término “administración central” utilizado por el numeral 14 del artículo 189 de la C.P. Expresó: “La Corte no se ha ocupado todavía de definir de manera concreta el concepto de administración central. Sin embargo, en distintas sentencias ha establecido diferenciaciones, de las que se puede deducir que este concepto abarca todos los organismos de la

Rama Ejecutiva nacional, pero no comprende las demás ramas ni los órganos autónomos que fueron consagrados en la Constitución. Así, por ejemplo, en la sentencia C-527 de 1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero, (...) Asimismo, en la sentencia C-192 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero (...) Ahora bien, en el inciso 14 del actual artículo 189 de la Carta vigente no se menciona cuáles son las dependencias que constituyen la administración central. Sin embargo, los numerales 15 y 16 del mismo artículo 189 enumeran una serie de organismos sobre los cuales tiene incidencia directa el Presidente de la República en temas muy relacionados con los del inciso 14. Este hecho, así como la premisa de que en estas materias la Carta de 1991 siguió, en buena medida, los lineamientos de la Carta de 1886, permite concluir que con el concepto de administración central incorporado en el aludido numeral 14 se quiso hacer alusión a los Ministerios, los Departamentos Administrativos y demás entidades administrativas del orden nacional que formen parte de la administración, es decir, de la Rama Ejecutiva del Poder Público.” La existencia de las entidades descentralizadas por servicios encuentra su sustento en el artículo 209 de la C.P. que prevé: “La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración. Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones

para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado...” (Resaltado fuera de texto) Su naturaleza es pues eminentemente técnica y administrativa. La Corte Constitucional reconoce el carácter técnico de la descentralización por servicios. Al respecto señaló en la sentencia C-295/95: “La descentralización administrativa obedece a una concepción política y a una técnica y modelo de organización y funcionamiento de la rama ejecutiva del poder público, la cual implica la concreción o asunción, bajo un régimen de autonomía, por organismos que son personas jurídicas, de funciones o potestades propias del Estado o de actividades que comportan la actuación de éste en el campo de la actividad privada, o la gestión y satisfacción de necesidades regionales y locales....” Con fundamento en los anteriores supuestos, la Sala en sentencia del 18 de julio de 2001 dentro del expediente No. 1393-2000 precisó: “Con fundamento en los anteriores supuestos, es decir, la existencia de una descentralización técnica, carece de sentido considerar que el Presidente de la República pueda, sin participación alguna de la entidad descentralizada, definir un elemento tan fundamental para el desarrollo de su actividad, como es el recurso humano que requiere y que está ligado a su planta de personal. Encuentra la Sala en la ley 489 de 1998 dos normas cuyo análisis resulta importante para dilucidar este punto. Así, las funciones de uno de los órganos de dirección de las entidades descentralizadas, su junta o consejo directivo, y la relacionada con la planta global. Por su parte, el artículo 76 literal d., involucra al mencionado órgano de

dirección en lo que atiende a la modificación de la estructura orgánica de la entidad a fin de que proponga al gobierno tal determinación. Cabe preguntarse entonces, si el legislador hizo participe al Consejo Directivo, cuando el Presidente ha de tomar tal decisión que es, sin duda, de mayor envergadura que la relacionada con la modificación de su planta de personal, cual sería la razón para excluirlo de una de menor trascendencia, pero de absoluta importancia para el desarrollo de los fines sociales que le han sido encomendados. Al plantearse la Sala esta pregunta, está acudiendo al argumento de interpretación denominado “a fortiori ratione” que la doctrina explica de la siguiente manera: “Este argumento permite concluir la existencia de una regla jurídica para los casos no previstos expresamente, de la existencia de otra, en la cual los motivos (ratio juris) que sirvieron para su expedición son aún menos imperiosos que los que se invocan a favor de la primera. Este argumento se expresa de dos maneras: “A majori ad minus, o sea que “quien puede lo más puede lo menos...”1 Lo anterior entonces, permite a la Sala concluir que, admitida por la ley la participación de la entidad descentralizada en la modificación de su estructura, con mayor razón ha de incorporarse su participación en la modificación de su planta de personal... ... En lo que atañe al artículo 115 de la mencionada ley, prevé la disposición: “El gobierno nacional aprobará las plantas de personal de los organismos y entidades de que trata la presente ley de manera global...” Pero, cuál es el alcance del término “aprobará” entendido en concordancia

con la facultad constitucional prevista para el Presidente de la República en el artículo 189-14? Dispone el artículo 1620 del C.C. que “El sentido en que una cláusula puede producir algún efecto, deberá preferirse a aquel en que no sea capaz de producir efecto alguno”. Esta norma fue tomada por la Corte Constitucional para incorporarla como el principio del efecto útil de las normas. Así se desprende de la sentencia T-01/92 en la que se expresó que entre dos posibles sentidos de un precepto, uno de los cuales produce consecuencias jurídicas y el otro a nada conduce, debe preferirse el primero; así mismo, de la sentencia C-154/94 se concluye que no debe 1 Derecho Constitucional Colombiano, Jacobo Perez Escobar, Quinta Edición, Editorial Temis, pag. 92 suponerse que las normas son superfluas y debe preferirse la interpretación que confiere pleno efecto. 2 De otra parte, “proponer” según el diccionario de la lengua española3 tiene el siguiente significado: “Manifestar con razones una cosa para conocimiento de uno, o para inducirle a adoptarla (...) 3. En las escuelas, presentar los argumentos en pro y en contra de una cuestión (...) 6. Hacer una propuesta...” Es sabido que una norma de interpretación de la ley ordena que “Las palabras de la ley se entenderán en su sentido natural y obvio, según el uso general de las mismas” (art. 28 C.C.) Así entonces, cuando el artículo 115 de la ley 489 de 1998 prevé que las plantas de personal serán aprobadas, ello conduce a concluir que tal acción

debe estar precedida por la propuesta que de las mismas haga la entidad afectada; lo contrario, haría inútil la expresión del legislador y anularía la interpretación sistemática que corresponde frente a una disposición jurídica, entendida como parte del ordenamiento jurídico. A juicio de esta Sala, las disposiciones que antes se mencionaron deben entenderse, en el contexto de las entidades descentralizadas, como las que autorizan y exigen su participación en la fijación de su planta de personal previa a la aprobación por parte del Presidente de la República en ejercicio de la facultad prevista en el artículo 189-14. Adicionalmente, si se admitiera que la fijación de plantas de personal por parte del Presidente en el sector descentralizado no exige tal vinculación, en términos de propuesta, se haría imposible el cumplimiento del mandato constitucional de coordinación de las autoridades administrativas, como lo prevé el artículo 209. En conclusión entonces, tratándose del sector descentralizado el procedimiento para la expedición de la planta de personal por parte del Presidente de la República requiere la propuesta de la entidad. En el sentido antes expuesto, se ha pronunciado ya esta Sala. Así, con ponencia del Consejero DR. JESUS MARIA LEMOS BUSTAMANTE, en providencia del 6 de septiembre de 2001, EXPEDIENTE No. 72 ( 809 – 2000),se precisó: “En otras palabras, la modificación de la planta de personal se efectúa de la siguiente forma: el legislador define la estructura de una entidad (artículo 150-7 de la Carta Política) el Presidente (artículo 189-16, ibídem), siguiendo los criterios y reglas generales

contenidos en el artículo 54 de la ley 489 de 1998, puede modificar la planta de personal y el Consejo Directivo, en nuestro caso del establecimiento público, propone tal modificación (artículo 76-d) de la ley 489 de 1998).” .... 2 El principio del efecto útil de la norma ha sido aplicado también en sentencias como la C399/95, C-473/94, C-600 A/95. Tomado del artículo “Principios para la interpretación de la Constitución en la Jurisprudencia de la Corte Constitucional Colombiana”, Juan Carlos Zapata Moncada, Letras Jurídicas, Volumen 5 No. 2 Septiembre de 2000, pags. 257 a 259. 3 Diccionario de la lengua española, Vigésima Primera Edición, pag. 1678 El mencionado requisito, a diferencia, no tendría cabida, si la determinación afecta a una entidad del sector central, por cuanto allí no hay, realmente, un desprendimiento de la función por parte del Presidente. Sustenta lo anterior la ley 489 en distintas disposiciones de su capítulo duodécimo que se contrae al sector central, según se infiere de la distribución prevista en el artíc