CE-11001-03-25-000-2001-0264-01(3887-01)-2003

REMUNERACION DE SERVIDORES PUBLICOS - Fallo inhibitorio con respecto a decreto que fijó la remuneración para los servidores sometidos al régimen especial del Estatuto Docente / DOCENTES - Fallo inhibitorio con respecto a norma que reguló la remuneración correspondiente al año 2001 porque fue subrogada íntegramente por otra norma / ACTO ADMINISTRATIVO - En este caso la desaparición del acto conllevó la abolición de sus efectos desde el momento mismo de su vigencia y, en ese orden, resulta improbable emitir pronunciamiento alguno En primer lugar ha de determinar la Sala si corresponde examinar de fondo el Decreto 1465 de 19 de julio de 2001, por haber sido derogado por el Decreto 2713 de 17 de diciembre de 2001. Esta Corporación ha sostenido que si la demanda se formula en vigencia de la disposición acusada, es imperioso emitir pronunciamiento sobre su legalidad, aun cuando con posterioridad haya sido objeto de derogatoria, por cuanto produjo efectos jurídicos durante el tiempo en que rigió. No hay duda para la Sala que el Decreto 2713 de 2001 subrogó íntegramente los efectos del Decreto 1465 inicial y al hacerlo desde el 1º de enero del 2001, no puede existir ninguna situación jurídica creada, modificada o extinta por virtud del primer ordenamiento, que es objeto de censura, pues la subrogación referida sustituyó integrante las consecuencias jurídicas que pudieran derivarse de su expedición. Se trata el presente asunto de una especial situación, tanto por los alcances que expresamente consignó el último Decreto, como por el hecho de

tratarse de un ordenamiento cuyo vigor es transitorio en la medida en que rige sólo para un año y en ese orden la delimitación temporal permitía así mismo extinguir de una vez los efectos del acto inicial supliéndolos por otros. Se trata de la cesación de la eficacia de la ley, cuya causa extrínseca es su abolición. En consecuencia, la Sala habrá de declararse inhibida para conocer de fondo.

NORMA DEMANDADA: DECRETO 1465 DE 2001 (Inhibida)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

Consejera ponente: ANA MARGARITA OLAYA FORERO

Bogotá, D.C., cuatro (4) de diciembre de dos mil tres (2003).

Radicación número: 11001-03-25-000-2001-0264-01(3887-01) Actor: FEDERACIÓN COLOMBIANA DE EDUCADORES Demandado: NACION - MINISTERIO DE EDUCACION NACIONALMINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO Y DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCION PUBLICA Conoce la Sala de la acción de nulidad instaurada por la FEDERACIÓN COLOMBIANA DE EDUCADORES - FEDODEen ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del C.C.A contra la Nación - Ministerio de Educación Nacional - Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento

Administrativo de la Función Pública. ANTECEDENTES La FEDERACIÓN COLOMBIANA DE EDUCADORES - FECODE -, por conducto de apoderado instaura demanda de nulidad contra el Decreto 1465

de 19 de julio de 2001, “Por el cual se modifica la remuneración de los servidores públicos sometidos al régimen especial del Estatuto Docente y se dictan otras disposiciones de carácter salarial para el sector educativo oficial”. Como hechos de la demanda expuso que el Decreto demandado determinó un incremento salarial para el sector educativo oficial por debajo del mínimo permitido, conforme a la Constitución Política. Normas violadas y concepto de su violación.

Constitucionales: Artículos 1º, 13,25, 53 y 150 - numeral 19literal d).

Argumenta que los postulados de la Carta Política relacionados con el Estado Social del Derecho fundado en el respecto a la dignidad humana, el trabajo y la solidaridad son el reconocimiento del hombre como fin último de la República; que ello da lugar a que los órganos del Estado deban someterse a las reglas jurídicas superiores y a las normas que constituyen su fundamento y límites. Alega que el hecho de establecer en forma desigual y sin fundamento, diferencia en el aumento de los salarios de los empleados, genera empobrecimiento del trabajador, lo que afecta su dignidad. Estima vulnerado el artículo 25 Superior, porque se están afectando las condiciones de vida al disponer un aumento por debajo del IPC, como lo hizo el acto acusado; que así mismo resulta vulnerado el artículo 13 porque la disminución del incremento de unos trabajadores frente a otros a quienes se les incrementa de otra forma es discriminatoria y denigrante, pues la disminución del poder adquisitivo es frente a la misma “prestación de trabajo” y que no tiene justificación; que si bien su experiencia y antigüedad hace acreedores a unos

trabajadores a un reconocimiento salarial distinto, el decreto censurado les de un trato distinto al reducir su incremento al 2.5% menor al IPC, frente al incremento de los demás que asciende al 9 y 9.9%. Asevera que la remuneración mínima vital y móvil no solo comprende el salario asignado sino el mantenimiento de su poder adquisitivo, lo que se inspira en el carácter sinalagmático y conmutativo de las relaciones laborales en las que debe existir equivalencia entre el servicio y su remuneración; cita en apoyo la sentencia C-815 de 1999, en la que la Corte Constitucional declaró la exequibilidad condicionada de la Ley 278 de 1996.

Normas legales: Artículos 2 y 4 de la Ley 4ª de 1992.

Manifiesta que en desarrollo del artículo 150 -numeral 19 literal c) el Congreso expidió la Ley 4ª de 1992, que señala los objetivos y criterios conforme a los cuales el Gobierno debe determinar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos; que la Corte Constitucional al examinar su constitucionalidad en la sentencia C710 de 1999 declaró inexequibles algunos segmentos normativos del artículo 4º de la referida Ley y sentó la tesis de que el régimen salarial debe modificarse cada año para resguardar a los trabajadores del impacto negativo de la pérdida del poder adquisitivo y el encarecimiento del costo de la vida.

CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA.

Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público. La Nación, a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público se opuso a las pretensiones de la demanda.

Expone en su defensa que el Constituyente de 1991 le atribuyó al Gobierno Nacional el desarrollo de la ley marco en materia salarial y prestacional y que la Corte Constitucional se ha pronunciado en el sentido de que el desarrollo de tal régimen corresponde conjuntamente al Congreso y al Gobierno; que el Decreto 1465 de 2001 impugnado fue expedido en ejercicio de tales facultades y que ellas son acordes con la responsabilidad que dio la Constitución al Ejecutivo en relación con el manejo de la política fiscal y macroeconómica; que por tanto, el decreto sub judice se sujeta a los parámetros señalados en el artículo 2º de la Ley 4ª de 1992. Aduce, por otra parte, que la Constitución consagra el principio de legalidad del gasto público en virtud del cual no se podrá hacer erogación con cargo al tesoro que no se halle incluida en el presupuesto de gastos y que el artículo 346 Superior señala los títulos constitutivos de gasto público y el 347 establece el principio de universalidad que impone al Gobierno la obligación de incluir en el proyecto de ley anual de presupuesto la totalidad de los gastos que pretenda realizar en una determinada vigencia fiscal, lo cual propende por el efectivo control político y operativo del presupuesto; que la Corte Constitucional en sentencia C478 de 1992 se pronunció sobre este principio. Arguye, así mismo, que los artículos 151 y 352 de la Carta señalan los temas que debe regular la Ley Orgánica del Presupuesto y que la competencia para establecer los salarios es compartida, como quedó dicho, razón por la que cualquier diferencia surgida no se genera en la actitud unilateral del Gobierno; que no se garantizaría el cumplimiento del principio de legalidad del

gasto público, en virtud del cual los gastos deben estar involucrados en la ley anual de presupuesto, si no existe disponibilidad presupuestal; que por ello el artículo 345 de la Constitución consagra la fuerza restrictiva del presupuesto; que el Decreto182 de 2000 sobre aumento salarial se basó en las apropiaciones presupuestales y que éstas no pueden ser excedidas por el Ejecutivo, como fue considerado en el decreto demandado. Que lo anterior no significa que no haya sido modificado el sistema salarial aumentando las remuneraciones, sino que se hizo de una manera focalizada, protegiendo el mínimo vital de los más vulnerables, dentro de las posibilidades fiscales y las restricciones macroeconómicas y presupuestales; que el derecho a la igualdad no puede aplicarse a partir de la generalidad abstracta, como lo ha sostenido la Corte Constitucional; que por ello el incremento salarial no constituye una discriminación, sino una diferenciación justificada y razonable. Señala que la ley de presupuesto para la vigencia fiscal 2001 fue aprobada por el Congreso con el supuesto de un aumento salarial basado en todos los criterios constitucionales y legales sobre salarios y no solo con base en el criterio aislado del nivel general de precios de la economía; que en relación con los docentes, su régimen general es diferente, ya que han recibido un incremento considerable en relación con los demás funcionarios del sector público. Finalmente, señala que el Decreto 1465 fue modificado por el Decreto 2713 de 2001, que estableció un aumento salarial ponderado, conforme a la sentencia C. 1064 de 10 de octubre de 2001. La Nación - Departamento Administrativo de la Función Pública.

Argumenta que no existe norma sustantiva que disponga que el incremento de los salarios para los empleados públicos debe ser en un porcentaje igual a la inflación; que los incrementos que ordena la Ley 4ª de 1992 no están sujetos a la inflación y que se ha aplicado ésta en forma decreciente para determinados salarios que superan determinado monto; que el incremento por debajo del IPC es viable jurídicamente para algunos empleados, puesto que la inflación incide en mayor grado sobre la capacidad de las personas de menores ingresos; que no existe una fórmula única para aumentar los salarios de todos los servidores y que, por ello, no hay violación del artículo 25 de la Carta Política. Alega que la sentencia C-1064 de 2001 señala que en virtud del principio de solidaridad, quienes están mejor en la sociedad son los llamados a colaborar con quienes se hallen en mayor estado de vulnerabilidad y que, en consecuencia, no es desproporcionado limitar a quienes tienen mejores salarios, en tanto la destinación del ahorro fiscal se dirija al cumplimiento de los objetivos sociales del Estado. Nación - Ministerio de Educación Nacional. Alega en su defensa que el Decreto demandado fue derogado por el No. 2713 de 17 de diciembre de 2001, que modificó la remuneración de los servidores públicos sometidos al régimen especial del Estatuto Docente para el año 2001. Expresa que la Corte Constitucional en sentencia C-1064 de 2001 estableció que no todos los servidores públicos se encuentran en la misma situación salarial y que existen grandes diferencias; que el Congreso no ha fijado criterio diferente, pues de acuerdo con la Carta debe seguirse aquel que se

fundamenta en el promedio ponderado de los salarios de los servidores de la administración central y el criterio de la proporcionalidad. ALEGATOS DEL MINISTERIO PUBLICO La Procuradora Segunda Delegada ante esta Corporación solicita no acceder a las súplicas del libelo. Manifiesta en primer lugar que la derogatoria del Decreto demandado no impide conocer acerca de su nulidad. Sobre el fondo del asunto señala que no procede la nulidad impetrada, por cuanto el Decreto 1465 hizo el reajuste salarial para el año 2001, con fundamento en los artículos 2º y 4º de la Ley 4ª de 1992, ajustándose al monto fijado por el artículo 2º de la Ley 628 de 2000, declarado exequible por la sentencia C1064 de 2001; que en forma completa fue el Decreto 2713 de 2001 el que hizo el reajuste salarial de los servidores sometidos al Estatuto Docente CONSIDERACIONES En primer lugar ha de determinar la Sala si corresponde examinar de fondo el Decreto 1465 de 19 de julio de 2001, por haber sido derogado por el Decreto 2713 de 17 de diciembre de 2001. La acción objeto de la presente litis fue instaurada el 24 de septiembre de 2001 por el apoderado judicial de la Federación Colombiana de Educadores - FECODE - (f. 26 vto.) es decir, cuando aún se hallaba rigiendo el Decreto 1465 censurado. Esta Corporación ha sostenido que si la demanda se formula en vigencia de la disposición acusada, es imperioso emitir pronunciamiento sobre su

legalidad, aun cuando con posterioridad haya sido objeto de derogatoria, por cuanto produjo efectos jurídicos durante el tiempo en que rigió. Es así como esta Sección en sentencia de 19 de septiembre de 2002, proferida dentro del proceso No. 255/00, con ponencia del Magistrado NICOLÁS PÁJARO PEÑARANDA, razonó de la siguiente manera: “1. A juicio de la Sala no les asiste razón al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y al Ministerio Público, quienes estiman que la norma acusada fue derogada por la ley 100 de 1993 y en tales condiciones no puede ser objeto de impugnación, por las siguientes razones: primero, porque el decreto 1359 de 1993, como toda norma jurídica, aun después de ser derogada, produce efectos respecto de las situaciones que se consumaron bajo su vigencia, precisamente porque las normas posteriores por no tener efectos retroactivos no pueden gobernar situaciones pasadas; además, por mandato del artículo 36 de la ley 100 de 1993, a las personas que se encuentran bajo sus previsiones, se les aplican las normas anteriores a ella, en este caso a los congresistas y los presuntos beneficiarios de derechos pensionales sometidos al régimen de transición, y porque aunque haya dejado de producir efectos hacia el futuro, vale decir, que hubiera sido derogada, la nulidad de los actos administrativos es eficaz ex tunc, desde entonces, desde la expedición del acto. De ahí que la llamada “sustracción de materia” en el derecho contencioso administrativo, solo se configura cuando el acto administrativo no haya producido efecto

alguno, que no es este caso, puesto que la norma acusada sí los produjo a las pensiones de los congresistas desde el 12 de julio de 1993.” Ciertamente, en el presente caso el Decreto 1465 de 2001, por el cual fue señalada a partir del 1º de enero del año 2001 la remuneración de los servidores públicos sometidos al régimen especial del Estatuto Docente y el sector educativo oficial, fue derogado por el Decreto 2713 de diciembre del mismo año. Como es sabido, el régimen salarial de los empleados públicos es fijado por el Gobierno anualmente, según las voces del artículo 4º de la Ley 4ª de 1992, dictada en desarrollo del artículo 150 - numeral19 literales e) y f) de la Carta Política. Es necesario precisar ahora si el asunto sub judice se subsume dentro de los lineamientos de la jurisprudencia pretranscrita. El Decreto 2713 de 2001 dispuso en su artículo 32º , lo siguiente: “El presente decreto rige a partir de su publicación, deroga todas las disposiciones que le sean contrarias, en especial las del decreto 1465 de 2001 y surte efectos fiscales a partir el 1º de enero de 2001.” Adicionalmente, ha de señalarse que en su articulado el decreto fija expresamente las asignaciones mensuales de las diferentes categorías de empleo a partir de 1º de enero de 2001. No hay duda para la Sala que el último ordenamiento subrogó íntegramente los efectos del Decreto 1465 inicial y al hacerlo desde el 1º de enero del 2001, no puede existir ninguna situación jurídica creada, modificada o extinta

por virtud del primer ordenamiento, que es objeto de censura, pues la subrogación referida sustituyó integrante las consecuencias jurídicas que pudieran derivarse de su expedición. Se trata el presente asunto de una especial situación, tanto por los alcances que expresamente consignó el último Decreto, como por el hecho de tratarse de un ordenamiento cuyo vigor es transitorio en la medida en que rige sólo para un año y en ese orden la delimitación temporal permitía así mismo extinguir de una vez los efectos del acto inicial supliéndolos por otros. Se trata de la cesación de la eficacia de la ley, cuya causa extrínseca es su abolición. Es evidente entonces que no puede haber pronunciamiento alguno de la Sala, por cuanto la desaparición del acto administrativo cuestionado trajo consigo una circunstancia adicional como es la abolición de sus efectos desde el momento mismo de su vigencia y, en ese orden, resulta improbable emitir pronunciamiento alguno en el presente asunto. En consecuencia, la Sala habrá de declararse inhibida para conocer de fondo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley. F A L L A DECLARASE INHIBIDA PARA CONOCER DE FONDO Archívese el expediente y devuélvanse sus anexos sin necesidad de desglose. COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.-

ALBERTO ARANGO MANTILLA TARSICIO CACERES TORO

JESÚS MARIA LEMOS BUSTAMANTE ANA MARGARITA OLAYA

FORERO

ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO NICOLAS PAJARO PEÑARANDA

ENEIDA WADNIPAR RAMOS

Secretaria