CE-11001-03-25-000-2003-00287-01-2010

CIRCULARES DE SERVICIO - Naturaleza jurídica / CIRCULARES DE SERVICIO - Son objeto de control jurisdiccional en cuanto revistan carácter de actos administrativos / CIRCULARES DE SERVICIO - Requisitos para ser objeto de demanda contencioso administrativa Las circulares anteriormente trascritas tienen a juicio de la Sala el verdadero carácter de actos administrativos, por el hecho de contener manifestaciones unilaterales de la voluntad de la administración llamadas a producir efectos jurídicos, siendo en consecuencia susceptibles de ser sometidas al escrutinio de su legalidad por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, como bien lo anotó en su concepto el Ministerio Público. Al respecto, resulta pertinente mencionar el criterio adoptado por la Sala en sentencia de 21 de septiembre de 2001, Expediente núm. 6371, Consejera Ponente doctora Olga Inés Navarrete, en donde al referirse a la naturaleza jurídica de las circulares, se dijo textualmente lo siguiente: “La jurisprudencia de esta Corporación ha reiterado que las circulares de servicios son susceptibles de ser demandadas cuando las mismas contengan una decisión de la autoridad pública, capaz de producir efectos jurídicos y puedan, en consecuencia, tener fuerza vinculante frente al administrado, pues de no ser así, si la circular se limita a reproducir lo decidido por otras normas, o por otras instancias, con el fin de instruir a los funcionarios encargados de ejercer determinadas competencias, entonces, la circular no será un acto susceptible de demanda. “Así se dejó consignado en fallo de esta Corporación, del 3 de febrero

de 2000: “ ‘El Código Contencioso Administrativo, artículo 84, modificado por el artículo 14 del Decreto 2304 de 1989, prevé la posibilidad de demandar las circulares de servicio, en cuanto revistan el carácter de acto administrativo, entendido éste como manifestación de voluntad de la Administración, destinada a producir efectos jurídicos, en cuanto crea, suprime o modifica una situación jurídica. Si la circular no tiene la virtud de producir esos efectos jurídicos externos, bien porque permanezca en el interior de los cuadros de la Administración como una orientación para el desarrollo de la actividad administrativa, o bien porque se limite a reproducir la decisión de una autoridad diferente, no se considerará entonces un acto administrativo susceptible de control jurisdiccional, porque en dicha hipótesis no se presenta la posibilidad de que los derechos de los administrados sean vulnerados’ (Cfr. Consejo de Estado. Sección Primera. Radicación 5236 del 3 de febrero de 2000. C.P. Dr. Manuel Santiago Urueta). “En el caso presente, la Circular demandada constituye un acto administrativo que crea, modifica o extingue una situación jurídica y que, por lo mismo, es susceptible del presente control jurisdiccional ya que imparte instrucciones sobre aspectos ligados al ejercicio del cargo de Revisor Fiscal, dirigida a los Contadores Públicos, revisores fiscales, representantes legales de personas jurídicas prestadoras de servicios contables, usuarios de servicios profesionales de Contaduría Pública y establece restricciones para el ejercicio de la revisoría fiscal por parte de las personas jurídicas. La Sala es competente para aprehender el estudio de la

presente demanda de nulidad”. En este caso, las circulares impugnadas contienen disposiciones de obligatorio cumplimiento por parte de los administrados, es decir, que producen efectos vinculantes para ellos, siendo por consiguiente verdaderos actos administrativos de carácter general, susceptibles de control por esta jurisdicción.

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO

84

NOTA DE RELATORIA: Sobre la naturaleza jurídica de las circulares de servicio y los presupuestos para que las mismas puedan ser objeto de control de legalidad por la jurisdicción contencioso administrativa, sentencia, Consejo de Estado, Sección Primera, Expediente núm. 6371, del 21 de septiembre de 2001, C.P. Olga

Inés Navarrete Barrero.

NORMA DEMANDADA: CIRCULAR 00042 DE 2002 (22 de noviembre) MINISTERIO DE LA PROTECCION SOCIAL (No anulada) / CIRCULAR 00045 DE 2002 (27 de noviembre) DEL MINISTERIO DE LA PROTECCION SOCIAL (No anulada) POBLACION DESPLAZADA POR LA VIOLENCIA - Atención en salud / DERECHO A LA SALUD - Población desplazada / SERIVICIO DE SALUDFuentes de financiamiento de la atención en salud a desplazados / SERVICO DE SALUD - Prestación a población desplazada. Régimen jurídico.

Requisitos / DESPLAZADOS - Prestación de servicios de salud. Requisitos / CIRCULAR DE SERVICIOS - Modificación por circular de igual categoría dentro de la jerarquía normativa Los cuestionamientos que se formulan en la demanda contra los actos

administrativos acusados, se encuentran referidos a la presunta violación de los artículos 4° y 29 de la Constitución Política de Colombia, violación que se sustenta en el hecho de que dichas circulares establecieron algunos requisitos adicionales a los contemplados en la Circular 021 de fecha 17 de agosto de 2001, con fundamento en la cual las IPS venían prestando servicios de salud en beneficio de la población desplazada por la violencia. (…) Con fundamento en lo expuesto, la Sala observa que efectivamente los actos administrativos demandados, adicionaron los requisitos establecidos por la Circular 021 de 2001. No obstante lo anterior, es absolutamente claro que el Ministerio del ramo, al expedir las circulares censuradas, obró de conformidad con las competencias y facultades consagradas en la Ley 100 de 1993 y en el Decreto 205 de 2003, normas que como bien lo anotaron la apoderada de la Nación y el señor agente del Ministerio Público, son concordantes con lo establecido en los Decretos 412 de 1992, 1289 de 1996 y 173 de 1998 y en los Acuerdos 59 y 86 del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud. Además de lo anterior, no puede perderse de vista que la Circular 021 de 2001 es una norma de igual categoría dentro de la jerarquía normativa, siendo por mismo susceptible de ser modificada, adicionada o derogada por una Circular o por un acto superior expedidos con posterioridad a su vigencia, tal como efectivamente sucedió en el asunto sub examine, sin que dicha circunstancia pueda considerarse como contraria a derecho.

FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 / DECRETO 205 DE 2003 / DECRETO 412

DE 1992 / DECRETO 1289 DE 1996 / DECRETO 173 DE 1998 / CIRCULAR 021

DE 2001 DEL MINISTERIO DE PROTECCION SOCIAL NORMA DEMANDADA: CIRCULAR 00042 DE 2002 (22 de noviembre) MINISTERIO DE LA PROTECCION SOCIAL (No anulada) / CIRCULAR 00045 DE 2002 (27 de noviembre) DEL MINISTERIO DE LA PROTECCION SOCIAL (No anulada) PRINCIPIO DE IRRETROACTIVIDAD DE LA LEY - Inexistencia de violación en Circular de Servicio sobre atención en salud a desplazados / SERVICIO DE SALUD - Atención a población desplazada / SERVICIO DE SALUD A DESPLAZADOS - Prestación por IPS. Facturación ante el FOSYGA / FOSYGA - Cobros por servicios de salud a población desplazada. Requisitos de la facturación / CIRCULAR 042 DE 2002 – No se aplica en forma retroactiva Ahora bien. El punto central de la presente controversia se reduce a la presunta violación del principio de irretroactividad de la ley, de la cual el actor hace derivar la trasgresión de las normas superiores que relaciona en su demanda, violación que es parcialmente compartida por el Procurador Primero Delegado ante el Consejo de Estado (…). No obstante lo anterior, esta Corporación se aparta del criterio expresado por el actor y por el señor agente del Ministerio Público, pues lo cierto es que las expresiones cuya anulación se depreca, en vez de determinar la aplicación retroactiva de los nuevos requisitos consagrados en los actos demandados, en realidad permiten entender que lo dispuesto en las pluricitadas

circulares, no aplica para aquellos trámites que se encontraban en curso con anterioridad a la expedición de la Resolución (sic) 042 de 2002. En efecto, en esos dos numerales, el Ministerio señala de manera rotunda y asertiva que esos nuevos requisitos deben ser exigidos en tratándose de “La facturación presentada al Fondo de Solidaridad y Garantía-Fosyga, a la fecha de expedición de la presente circular” y no con antelación, como pareciera entenderlo el demandante. Adicionalmente y como quiera que la referida facturación puede corresponder a servicios de salud que fueron prestados en vigencia de la Circular 021 de 2001 y cuyo trámite de pago se inició después de expedidos los actos acusados, no encuentra tampoco la Sala que se esté configurando en ese caso una violación de las disposiciones indicadas por el actor, pues es absolutamente indiscutible que el derecho sustancial que tienen las IPS de tramitar el cobro de los servicios de salud prestados a la población desplazada, no está siendo afectado.

FUENTE FORMAL: CIRCULAR 021 DE 2001 DEL MINISTERIO DE PROTECCION SOCIAL NORMA DEMANDADA: CIRCULAR 00042 DE 2002 (22 de noviembre) MINISTERIO DE LA PROTECCION SOCIAL (No anulada) / CIRCULAR 00045 DE 2002 (27 de noviembre) DEL MINISTERIO DE LA PROTECCION SOCIAL (No anulada) NORMAS SUSTANCIALES - Reglas para aplicación retroactiva / PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD - En aplicación de normas sustanciales / PRINCIPIO DE LEGALIDAD - Aplicación de normas vigentes / NORMAS PROCESALESReglas de aplicación establecidas en la Ley 153 de 1887 / CIRCULAR 042 DE 2002 - Sobre facturación de servicios de salud a población desplazada: inexistencia de aplicación retroactiva Sobre el particular resulta pertinente evocar el reiterado criterio manifestado por la Sala, en el sentido de precisar que frente a la vigencia de las normas sustanciales y las procesales, hay reglas y principios de interpretación que indican que las primeras sólo se aplican de manera retroactiva, cobijando situaciones o conductas anteriores, cuando son favorables al destinatario de las mismas, lo cual corresponde al principio de favorabilidad consagrado en materia punitiva, o cuando la norma así lo prevé, de suerte que, de lo contrario, tales disposiciones sólo se aplican a conductas o hechos que ocurran bajo su vigencia, situación que corresponde al principio de legalidad en cuanto dispone que nadie puede ser juzgado y sancionado sino conforme a las normas preexistentes. En otras palabras todo cambio con efectos ex - nunc en las normas sustanciales sólo afecta situaciones o hechos posteriores. En consecuencia, la existencia de los derechos y las obligaciones individuales y concretas nacidas bajo su vigencia se mantiene, independientemente de las modificaciones que se le introduzcan a estas normas.

De no ser así, desaparecería la seguridad jurídica de que deben estar revestidas las relaciones jurídicas entre los sujetos de derecho. Otra cosa es lo atinente a las normas para hacer efectivos los derechos y las obligaciones, esto es, las normas adjetivas o procesales, cuyas variaciones pueden afectar situaciones surgidas con

anterioridad, pero solamente en este aspecto procesal u operativo. Las normas procesales, como las que en el sub lite son objeto de juzgamiento, se rigen por el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, a cuyo tenor pueden aplicarse a trámites o procedimientos que se hubieren iniciado con anterioridad a la entrada en vigencia de la norma procesal, exceptuando lo relativo a los términos que hubieren empezado a correr o a las actuaciones o diligencias que ya estuvieren iniciadas. El texto de la norma en cita es del siguiente tenor: ARTÍCULO 40. Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar á regir. Pero los términos que hubieren empezado á correr, y las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas, se regirán por la ley vigente al tiempo de su iniciación. Pues bien. Como quiera que en el presente caso las disposiciones contenidas en los actos demandados aluden a los servicios prestados con anterioridad a la vigencia de la Circular 042 de 2002 y respecto de los cuales no se había iniciado aún ninguna actuación o diligencia encaminada a su pago, debe admitirse entonces que la situación planteada no corresponde a un caso de aplicación retroactiva de las normas, por cuanto, como ya se dijo, las normas bajo examen solamente aplican, por expresa decisión del Ministerio del ramo, al caso de las facturas presentadas a partir de la expedición de las circulares 042 y 045 de 2002. En efecto, en la situación fáctica planteada, no puede predicarse la existencia de un procedimiento administrativo en curso, pues su

iniciación comienza precisamente con la presentación de las facturas por parte de las IPS ante el FOSYGA. Así las cosas y reiterando lo dicho en renglones anteriores, las circulares demandadas no están estableciendo nuevos requisitos para trámites iniciados con anterioridad a su vigencia.

FUENTE FORMAL: LEY 153 DE 1887 – ARTICULO 40

NORMA DEMANDADA: CIRCULAR 00042 DE 2002 (22 de noviembre) MINISTERIO DE LA PROTECCION SOCIAL (No anulada) / CIRCULAR 00045 DE 2002 (27 de noviembre) DEL MINISTERIO DE LA PROTECCION SOCIAL (No anulada)

SERVICIO DE SALUD A POBLACION DESPLAZADA - Financiamiento / SERVICIO DE SALUD A POBLACION DESPLAZADA - Fundamento constitucional / SERVICIO DE SALUD A POBLACION DESPLAZADARequisitos de facturación ante el FOSYGA. Justificación Además de lo expuesto, no huelga mencionar que las disposiciones acusadas, establecen requisitos meramente formales, cuyo cumplimiento apunta fundamentalmente a garantizar que los recursos destinados al financiamiento de los servicios de salud a que tienen derecho quienes ostentan la condición de desplazados, sean aplicados de manera estricta, de conformidad con los propósitos que inspiran la normatividad proferida por el Congreso de la República y por el Gobierno Nacional, para conjurar o morigerar la penosa situación de las víctimas de la violencia, garantizando con ello su acceso efectivo a los servicios de salud. Todo lo anterior es de suyo concordante con los propósitos consignados en el preámbulo de la Constitución, en cuanto contribuyen a garantizar “[…] la vida, la

convivencia, […] la justicia, la igualdad, […] y la paz, dentro de un marco jurídico, democrático y participativo que garantice un orden político, económico y social justo”. En ese mismo orden de ideas, todo ello coincide también con la obligación que tiene el Estado de “servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; […] y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.” (Art. 2°), y con la obligación de brindar una protección especial a aquellas personas que se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta (Art. 13°), asegurando el acceso de todos al derecho a la salud (Arts. 44, 49 y 50). El hecho de que los administradores de los recursos del FOSYGA deban cerciorarse de que los pagos a efectuar se encuentren enmarcados dentro de los propósitos antes enunciados, consulta plenamente el ordenamiento jurídico en vez de contradecirlo.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 2 / CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 13 / CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 44 / CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 49 / CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 2 / CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 50

NORMA DEMANDADA: CIRCULAR 00042 DE 2002 (22 de noviembre) MINISTERIO DE LA PROTECCION SOCIAL (No anulada) / CIRCULAR 00045 DE 2002 (27 de noviembre) DEL MINISTERIO DE LA PROTECCION SOCIAL (No anulada) VIOLACION DE NORMAS CONSTITUCIONALES - Solo opera de forma

indirecta / JURISDICCION ROGADA - Impone al demandante señalar normas legales o reglamentarias infringidas Por contera, la Sala se ve precisada a señalar que en el presente caso el actor se limitó a señalar como fundamento de sus pretensiones, la violación de los artículos 4° y 29 de la Carta, dejando de precisar cuáles son las disposiciones de orden legal o reglamentario que fueron trasgredidas al expedirse las circulares acusadas. El Consejo de Estado ha señalado en repetidas ocasiones que en tratándose del juzgamiento de actos administrativos, la violación de las normas constitucionales tan solo puede darse en forma indirecta, concretándose a través de la infracción de las normas legales o reglamentarias que hayan desarrollado tales preceptos de orden superior. En ese orden de ideas, no puede soslayarse que las circulares demandadas fueron expedidas en virtud de normas de orden legal o reglamentario, a través de las cuales se desarrollaron los principios constitucionales contenidos en los artículos 4° y 29 de la Carta, las cuales pudieron resultar infringidas de primera mano. En ese orden de ideas, la aludida omisión del demandante impide a la Sala hacer un pronunciamiento de fondo con respecto a las normas legales o reglamentarias dejadas de citar como violadas, pues la indicación de los fundamentos de derecho de las pretensiones, además de constituir una carga del actor, delimita el marco de acción dentro del cual puede moverse el juzgador, en atención al carácter rogado que es propio de la justicia administrativa.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 4 /

CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 29

NORMA DEMANDADA: CIRCULAR 00042 DE 2002 (22 de noviembre) MINISTERIO DE LA PROTECCION SOCIAL (No anulada) / CIRCULAR 00045 DE 2002 (27 de noviembre) DEL MINISTERIO DE LA PROTECCION SOCIAL (No anulada)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

Bogotá, D. C., veintiocho (28) de enero de dos mil diez (2010) Radicación número: 11001-03-24-000-2003-00287-01

Actor: OMAR ROA MOSQUERA

Demandado: MINISTERIO DE LA PROTECCION SOCIAL Referencia: ACCION DE NULIDAD La Sala decide, en única instancia, la acción de nulidad instituida en el artículo 84 del C.C.A. promovida por el ciudadano OMAR ROA MOSQUERA, para que se declare la nulidad de las Circulares números 00042 de 22 y 00045 del 22 y el 27 noviembre de 2002, expedidas por el Ministerio de la Protección Social, publicadas en los diarios oficiales números 45013 y 45019 de noviembre 28 y diciembre 3 de 2002, respectivamente.

I.- LA DEMANDA El ciudadano OMAR ROA MOSQUERA, en ejercicio de la acción de nulidad que consagra el artículo 84 del C.C.A., solicita a la Sala, en proceso de única instancia, que acceda a las siguientes

1. Pretensiones Que declare la nulidad de las circulares anteriormente mencionadas, mediante las

cuales se regulan las fuentes de financiamiento a la población desplazada y los procedimientos para el cobro de tales recursos.

2. Los hechos En los hechos se alude a las razones que determinaron la expedición de las circulares acusadas, entre los cuales se menciona la necesidad de aclarar las inquietudes generadas respecto de la cobertura de servicios de salud, para la población desplazada y algunos aspectos relacionados con las fuentes de financiamiento de tales servicios. En ese orden de ideas, en el texto de los actos acusados se define el criterio para determinar la calidad de desplazado, se modifica la forma de acceder al pago de servicios de salud y se señala la manera la manera de establecer si los servicios prestados son inherentes al desplazamiento. Además de lo anterior, el demandante hace un recuento de las disposiciones relativas a la prestación de servicios de salud a la población desplazada, destacando que la circular número 21 de 2001 constituía la columna vertebral de dicha reglamentación, antes de ser derogada por la primera de las circulares demandadas. Al producirse la mencionada derogatoria, el CONSORCIO FIDUCIARIO FISALUD, encargado del manejo de los recursos asignados a la financiación de este servicio, se negó a recibir las cuentas presentadas para su trámite, en razón de haberse establecido nuevas exigencias y requisitos.

3. Las normas violadas y el concepto de la violación El actor señala como normas violadas los artículos 4°, y 29 de la Constitución Política, cuya violación desarrolla de la siguiente manera: En primer término, el actor considera que los actos acusados son contrarios al

debido proceso administrativo de que trata el artículo 29° de la Carta, pues lo allí dispuesto cobija situaciones, actividades, procedimientos y servicios que fueron prestados con anterioridad a su vigencia. Advierte el demandante que con ello se está disponiendo la aplicación retroactiva de las circulares demandadas, en cuyas normas se consagran nuevos requisitos y se modifican los procedimientos establecidos en la Circular 021 de 2001. En ese orden de ideas, considera que la exigencia de que se certifique si los pacientes se encontraban amparados por otro régimen y la necesidad de acreditar si las patologías son inherentes al desplazamiento, son requisitos que no pueden acreditarse frente a personas que ya fueron atendidas y no indagadas sobre tales aspectos, tornándose en consecuencia imposibles de cumplir. Según explica, la garantía constitucional del debido proceso implica el respeto del principio de legalidad en el desarrollo de la actuación administrativa y la preexistencia de las normas y procedimientos. Así las cosas, al modificarse unilateralmente las condiciones establecidas para la prestación de los servicios de salud, son violatorias de dicho principio y contrarias a la seguridad jurídica y a la confianza de quienes actuaron de conformidad con la normatividad preexistente. En lo que se refiere a la trasgresión del artículo 4° superior, el actor expresa que su violación se concreta en el desconocimiento por parte de la administración del principio de supremacía de la Constitución Política de Colombia. II.- LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El Ministerio de la Protección Social, por conducto de su apoderada, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda.

Al sustentar la defensa de la legalidad de las circulares demandadas, expresó que las mismas fueron expedidas de conformidad con las competencias y facultades consagradas en la Ley 100 de 1993 y en el Decreto 205 de 2003. Por otra parte, recuerda que la Ley 387 de 1997, por la cual se adoptaron medidas para la prevención del desplazamiento forzado, la atención, protección, consolidación y estabilización socioeconómica de la población desplazada por la violencia, en cuyo artículo 1° se define el concepto de “desplazado”. Al mismo tiempo, el artículo 19 de la misma Ley, determinó que el Sistema General de Seguridad Social en Salud, implementará mecanismos expeditos para que la población desplazada pueda acceder a los servicios de asistencia médica integral, quirúrgica, odontológica, hospitalaria y de rehabilitación, de acuerdo con lo establecido por la Ley 100 de 1993. En desarrollo de tales disposiciones, el Decreto 173 de 1998 establece que el Ministerio del ramo y las Direcciones Departamentales y locales de salud, están llamadas a garantizar el derecho a la salud de la población desplazada, todo lo cual concuerda igualmente con lo preceptuado en los Decretos 412 de 1992, 1289 de 1996 y los Acuerdos 59 y 86 del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, en donde se declara el desplazamiento forzado como un evento catastrófico y se determina que sus víctimas tienen derecho a la atención oportuna de las enfermedades que sean inherentes al desplazamiento.

Por otra parte, el Acuerdo 185 de 2000 determinó que toda reclamación por los servicios de salud prestados a la población desplazada, se formulará directamente ante el FOSYGA, mediante el procedimiento previsto en el Decreto 1283 de 1996, previa acreditación de que el beneficiario se encuentra inscrito en el Registro Nacional de la Red de Solidaridad Social. Al mismo tiempo, el artículo 18 del Decreto 2569 de 2000, es claro en señalar que por el sólo hecho de haber solicitado la inscripción y el reconocimiento de su condición de desplazado, se tiene derecho acceder a los beneficios anteriormente mencionados. En ese orden de ideas, recae sobre el Estado la obligación de garantizar la atención en salud a las personas colocadas en dicha situación de desplazamiento, haciéndose necesario determinar en todo caso la fuente con que se debe financiar la prestación de dicho servicio, lo cual explica que el Ministerio de Salud (hoy de la Protección Social), haya expedido la Circular 042 de 2002, en donde se determinan las fuentes de financiación, teniendo en cuenta si el desplazado se encuentra afiliado al Sistema General de Seguridad Social en Salud, a alguno de los regímenes de excepción, al Régimen Subsidiado o si no se encuentra afiliado a ninguno de tales sistemas. La circular en mención clarifica que para que una persona tenga el derecho de acceder a los beneficios establecidos en la Ley 387 de 1997, debe estar inscrita en el Registro Único de Población Desplazada de la Red de Solidaridad Social y, por otra parte, es menester que el hecho que haya originado la atención corresponda a una situación desplazamiento forzado.

Ahora bien. Además de lo expuesto, la Circular en comento señala que cuando el desplazado se encuentra afiliado al Sistema General de Seguridad Social en Salud en el régimen contributivo o subsidiado o a uno de los regímenes especiales, la IPS debe facturar los servicios prestados ante la EPS o la ARS, o la entidad encargada de administrar los recursos del régimen de excepción, teniendo en cuenta el plan de beneficios que corresponde a cada uno de esos sistemas. Además de lo anterior, la circular aclara que cuando la atención en salud brindada al desplazado exceda el plan de beneficios del sistema al cual se encuentre afiliado, será asumido por el FOSYGA, con cargo a la subcuenta ECAT, en las coberturas relacionadas con la declaratoria de evento catastrófico. En tratándose de personas no afiliadas a ningún régimen de los mencionados con antelación, los servicios prestados se deberán facturarlos a la entidad territorial de donde migró el desplazado, teniendo en cuenta las tarifas establecidas en el Decreto 2413 de 1995 y con cargo a los recursos provenientes del Sistema General de Participaciones. En el evento de que la referida atención exceda el plan de beneficios establecidos en el Plan Obligatorio de Salud que corresponde al régimen contributivo, la misma será asumida por el FOSYGA. De conformidad con los anteriores planteamientos, el Ministerio pone de presente que las circulares demandadas se limitan a hacer claridad en relación con el tema de la financiación de los servicios de atención en salud a la población desplazada, sin que sea válido predicar los actos acusados estén negando la atención a la población desplazada.

Como corolario de lo expuesto, toda persona desplazada que se encuentre inscrita en el Registro Único de la Población Desplazada y cuya atención haya tenido por causa el desplazamiento, puede ser atendida por cualquier IPS, independientemente de que se encuentre afiliada o no a uno de los regímenes antes mencionados. En caso de tener alguna afiliación, los servicios que excedan el plan de beneficios establecidos, será asumido por el FOSYGA. Con las aclaraciones expuestas, pretende la Administración evitar que personas inescrupulosas acaben recibiendo unos beneficios a los cuales no tienen derecho. A manera de conclusión, la apoderada del Ministerio finaliza su escrito de contestación afirmando que no se presenta en este caso la violación de las normas constitucionales señaladas por el actor. III.- ALEGATOS DE CONCLUSIÓN En esta etapa procesal las partes guardaron silencio. IV.- CONCEPTO DEL AGENTE DEL MINISTERIO PÚBLICO El Procurador Primero Delegado ante el Consejo de Estado presentó el alegato de conclusión obrante a folios 175 a 194 del expediente, en el cual resume los principales argumentos esgrimidos por las partes y expone de manera sumaria el contenido de las disposiciones que regulan la prestación de servicios de salud a quienes ostentan la condición de desplazados. Además de lo anterior, hace énfasis en la calidad de actos administrativos que tienen las circulares demandadas, lo cual las hace susceptibles del control de legalidad por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Si bien el señor Agente del Ministerio Público considera que los actos demandados

se ajustan a la Constitución Política y a las demás disposiciones referidas en su escrito, pone de presente que las disposiciones contenidas en las circulares 042 y 045 de 2002, no pueden desconocer situaciones jurídicas consolidadas durante la vigencia de una regulación anterior, especialmente cuando implican la imposición de cargas a los ciudadanos. En ese orden de ideas y aunque en la circular 042 de 2002 se dispone de manera expresa que dicho acto “rige a partir de la fecha de expedición y deroga la circular 021 de 2001 expedida por el Ministerio y todas aquellas instrucciones que le sean contrarias”, el Procurador Delegado encuentra que algunos apartes de la circular contenidos en sus numerales 5 y 6, consagran efectos retroactivos que son de suyo contrarios a los principios de seguridad jurídica, confianza legítima y el debido proceso, afectando a las IPS que prestaron servicios de salud a la población desplazada en los términos y con los requisitos establecidos en la circular 021 de 2002.

V.- CONSIDERACIONES

1. Los actos acusados y su naturaleza jurídica Los actos demandados en el presente proceso, están constituidos por las Circulares números 0042 y 0045 del 22 y el 27 de noviembre de 2002, emitidas por el Ministerio de Salud (hoy Ministerio de la Protección Social), cuyo texto es del siguiente tenor: CIRCULAR 0042 DE 2002

Asunto: Fuentes de financiamiento de la atención en salud a población desplazada.

DIARIO OFICIAL No. 45.013 de Noviembre 28 de 2002

CIRCULAR NUMERO 000042 DE 2002

(Noviembre 22)

Para: Entidades Territoriales, Instituciones Prestadoras de Servicios

de Salud, Fondo de Solidaridad y Garantía, Fosyga, Entidades Promotoras de Salud, Administradoras del Régimen Subsidiado y Regímenes Excepcionados. De: Ministro de Trabajo y Seguridad S