CE-11001-03-25-000-2005-00166-01-2014

DECAIMIENTO DEL ACTO ADMINISTRATIVO / REVOCATORIA DIRECTA – Falsa motivación En tratándose del decaimiento del acto administrativo, no es preciso que se adelante ningún procedimiento previo, por tratarse de una circunstancia que se concreta en el momento en el cual desaparecen los fundamentos fácticos o jurídicos del acto administrativo que decae. La revocación, por el contrario, implica el surgimiento de una actuación administrativa con el pleno cumplimiento de las formalidades propias del debido proceso administrativo, establecidas en el Artículo 29 de la Constitución y en los artículos 28, 34, 35, 44, 45, 48, 49, 50 y 74 del C.C.A. del Código Contencioso Administrativo. En ese orden de ideas, concluye la Sala que al expedirse la Resolución 963 de 18 de abril de 2005, en cuyo artículo primero se declaró la pérdida parcial de la fuerza ejecutoria de la Resolución 014 de 2003, en realidad disfraza un acto de revocatoria directa, sin que en el proceso de su expedición se haya dado cumplimiento al debido proceso administrativo a que se refieren los artículos 28, 34, 35, 44, 45, 47, 49, 50 y 74 del C.C.A., normas que por esa misma razón la Sala encuentra violadas, pues, no sobra decirlo, jamás se presentó un cambio sobreviniente de la relación laboral de los señores PARRADO GAMBA y ZORRO TORRES con la empresa PAMANCO. Por lo esa razón, la Sala hace suyo el concepto del Ministerio Público y los argumentos esgrimidos por la parte actora, para concluir que efectivamente se debe retirar de

la vida jurídica el acto administrativo demandado, pues estamos en presencia de una falsa motivación evidente, al no corresponder los argumentos aducidos en el acto cuestionado con la realidad procesalmente establecida, por no haberse presentado, como se dijo, una situación sobreviniente que viniese a modificar los fundamentos fácticos que sirvieron de soporte a la inscripción de la Junta Directiva de la organización sindical.

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 28 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 34 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 35 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 44 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 45 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 47 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 49 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 50 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 66 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 66 NUMERAL 2 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 74.

NOTA DE RELATORIA: No hay acción contencioso administrativo para declarar el decaimiento, Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 6 de mayo de 2010, Rad. 2006-00094, MP. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. Revocatoria directa, Consejo de Estado, Sección Primera, Rad. 2006-00225, MP. Rafael E.

Ostau de Lafont Pianeta.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: GUILLERMO VARGAS AYALA

Bogotá, D.C., tres (3) de abril de dos mil catorce (2014) Radicación número: 11001-03-25-000-2005-00166-01

Actor: SINDICATO NACIONAL DE TRABAJADORES DE LAS GASEOSAS,

REFRESCOS Y ALIMENTOS RELACIONADOS CON LA INDUSTRIA –

SINTIGALY OTROS

Demandado: MINISTERIO DE LA PROTECCION SOCIAL (HOY MINISTERIO

DEL TRABAJO) Referencia: ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Procede la Sala a decidir la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho

incoada por el SINDICATO NACIONAL DE TRABAJADORES DE LAS GASEOSAS,

REFRESCOS Y ALIMENTOS RELACIONADOS CON LA INDUSTRIA –SINTIGAL y por los ciudadanos GUSTAVO PARRADO GAMBA y WILLIAM ZORRO TORRES, contra de la Resolución 963 de 18 de abril de 2005, expedida por el Ministerio de la Protección Social –hoy Ministerio del trabajo-, “por medio de la cual se decide una petición”. 1.- LA DEMANDA 1.1.- Pretensiones de la demanda. En ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del C.C.A., los actores pretenden la nulidad de la Resolución 963 de 18 de abril de 2005 proferida por el Ministerio de la Protección Social, por medio de la cual se declaró la “pérdida de fuerza ejecutoria parcial” de la Resolución 014 de marzo 22 de 2001, acto que

ordenó la inscripción en el Registro Sindical de la Junta Directiva del “Sindicato Nacional de Trabajadores de las Gaseosas, Refrescos y Alimentos Relacionados con la Industria SINTIGAL”, en cuanto tiene que ver con la elección de los señores GUSTAVO PARRADO GAMBA y WILLIAM ZORRO TORRES, como miembros de la Junta Directiva de esa organización sindical. A título de restablecimiento del derecho, pretenden que se declare que el acto demandado sigue vigente. 1.2.- Los hechos que le sirven de fundamento Mediante Resolución 014 de marzo 22 de 2001, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social – hoy Ministerio del Trabajo -, ordenó la inscripción en el Registro Sindical de la Junta Directiva del Sindicato que funge como demandante, de la cual formaban parte integrante los señores GUSTAVO PARRADO GAMBA y WILLIAM ZORRO TORRES. El día 1° de marzo de 2005, la empresa PANAMCO COLOMBIA S.A. -en adelante PANAMCO S.A. (hoy Industria Nacional de Gaseosas S.A.- le solicitó al Ministerio que declarara la pérdida de fuerza ejecutoria parcial de la Resolución de que da cuenta el numeral anterior, por cuanto los señores PARRADO GAMBA y ZORRO TORRES, desempeñaban cargos de dirección y confianza en esa empresa. 1. 3. Las normas violadas y el concepto de la violación1 A juicio de la parte actora, el acto demandado resulta violatorio del artículo 84 del C.C.A. por haber sido expedido en forma irregular, con falsa motivación, por funcionario incompetente, con desconocimiento del derecho de audiencia y de

defensa y con desviación de poder, tal como se sintetiza a continuación:2 1.3.1.- PRIMER CARGO.- Violación de la Constitución y de la ley por expedición irregular: Con la expedición del acto demandado se incurrió en la violación de los artículos 29 de la Constitución Política y 28, 34, 35, 44, 45, 48, 49 y 50 del C.C.A., por cuanto el Ministerio dejó de adelantar la actuación administrativa prevista en dichas normas, con lo cual se desconoció el derecho de los afectados de ser oídos, aportar pruebas y agotar la vía gubernativa. A su juicio resultaba improcedente la revocatoria directa de la Resolución 014 de 2001 sin haber obtenido el consentimiento escrito y expreso de SINTIGAL y de los señores PARRADO GAMBA y ZORRO TORRES, pues no puede perderse de vista que ese acto creó en su favor suyo una situación jurídica particular y concreta que no podía ser revocada de manera unilateral, más aún cuando no existe ninguna disposición legal que permita revocar un acto administrativo pretextando la pérdida de su fuerza ejecutoria. 1 Folios 17 a 22. 2 Folios 5 a 9. Tras admitir en gracia de discusión que era viable decretar la revocatoria directa del acto acusado, era necesario adelantar la actuación administrativa regulada por los artículos 28, 34, 35, 44, 45, 47, 49 y 50 del C.C.A.. 1.3.2.- SEGUNDO CARGO.- Falsa motivación del acto acusado: Según se aduce

en la demanda, no es cierto que los señores PARRADO GAMBA y ZORRO TORRES ocuparan cargos de dirección y confianza en PANAMCO S.A., pues además de no tomar decisiones discrecionales ni disciplinarias en relación con los trabajadores de la empresa, recibían pagos por concepto de dominicales y festivos y tenían un horario fijo de trabajo. Si bien se cambió la denominación del cargo por el de “JEFE DE VENTAS” que aquellos desempeñaban, lo real y cierto es que siguieron ejerciendo las mismas funciones de supervisión que tenían asignadas. 1.3.3.- TERCER CARGO.- Falta de competencia del Ministerio para proferir el acto acusado: En opinión de los demandantes, el Ministerio no tenía competencia para declarar la pérdida de fuerza ejecutoria de la Resolución 014 de 2001, la cual, como ya se anotó, creó a favor de ellos una situación jurídica particular y concreta. Según su criterio, la pérdida de fuerza ejecutoria fue mal invocada en este caso, pues cuando se produce dicho fenómeno, se origina una situación favorable particular y concreta para el administrado, pues la administración ya no podrá ejecutarlo ni hacerlo cumplir haciendo uso del privilegio de la ejecución de oficio, por lo cual considera que el Ministerio ha debido demandar su propio acto ante la jurisdicción contencioso administrativa. 2.- LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA 2.1.- El Ministerio de Protección Social se opuso a las pretensiones de la demanda con base en los argumentos que se resumen a continuación3: Según los antecedentes administrativos del acto acusado, los señores PARRADO

GAMBA y ZORRO TORRES desempeñaban cargos de dirección, confianza o de manejo en la empresa PANAMCO, y tenían dentro de sus funciones ejercer la representación de la compañía frente a sus clientes, colaboradores y empleados, lo cual permite inferir que se encontraban incursos en la situación impeditiva prevista en el artículo 389 del Código Sustantivo del Trabajo, en donde se prohíbe a quienes representen al empleador frente a sus trabajadores, formar parte de la Junta 3 Folios 81 a 86. Directiva de los sindicatos y ser designados como funcionarios del mismo. Así las cosas, la expedición del acto demandado se fundamenta en la constatación de que al asumir los precitados trabajadores el cargo de Jefes de Ventas, con las atribuciones ya anotadas, había desparecido uno de los fundamentos fácticos que condujeron al registro de sus nombres como miembros de la Junta Directiva de la organización sindical. El memorialista destaca que previamente a su elección como directivos del sindicato, los demandantes guardaron silencio sobre las circunstancias especiales en las cuales se encontraban, lo cual explica que hayan resultado elegidos y se haya aprobado el registro de la nueva Junta Directiva de esa organización sindical. En otras palabras, los demandantes formaron parte de la Junta Directiva del Sindicato, aun a sabiendas de su inhabilidad. Ante la inexistencia de un procedimiento expreso para declarar la pérdida de fuerza ejecutoria de un acto administrativo, se dijo que el trámite adelantado no vulnera ninguna disposición legal. 2.2.- PANAMCO S.A., en su condición de tercera interesada en las resultas del

proceso, señaló que si bien la pérdida de fuerza ejecutoria se encuentra prevista en el artículo 66 del C.C.A., la ley no ha dispuesto que deba adelantarse algún un procedimiento administrativo para que opere dicho fenómeno. Por esa razón la doctrina y la jurisprudencia consideran que el decaimiento procede ipso facto, sin necesidad de declaración judicial o administrativa, pues se trata de un evento que opera de pleno derecho por ministerio de la ley. Tras desmentir que los actos acusados hubiesen sido falsamente motivados, el tercero puso de presente que en este caso no se está ante la revocatoria de acto alguno, sino ante la figura del decaimiento del acto, por lo cual no es acertado afirmar que el Ministerio ha debido demandar su propio acto o adelantar el trámite previsto en el artículo 73 del C.C.A. Si bien el decaimiento opera de pleno derecho, ello no obsta para que la Administración declare la ocurrencia de ese fenómeno, sin que dicha declaración constituya en sí misma una nueva manifestación de la voluntad de la Administración, pues se trata simplemente de la constatación de un evento cuyos efectos están predeterminados por el legislador. En cuanto a lo señalado por los demandantes al desmentir que sus cargos fuesen de dirección y confianza, el apoderado de PANAMCO alegó que la expedición del acto acusado estuvo precedida de la verificación de que los jefes de Ventas de dicha empresa ejercen su representación ante los empleados y terceros. Para rebatir el argumento de la incompetencia del Ministerio para declarar la pérdida de fuerza ejecutoria parcial del acto de registro sindical, invocó el concepto 1491 de

12 de julio de 2003, emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, según el cual “en derecho las cosas se deshacen como se hacen, de tal manera que las resoluciones por medio de las cuales se declara la pérdida de fuerza ejecutoria por decaimiento del acto administrativo, con base en el numeral 2 del artículo 66 del Código Contencioso Administrativo, deberán ser expedidas por las mismas autoridades que expidieron aquellas respecto de las cuales es procedente la aplicación de la figura.”

3. LOS ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Los apoderados del Ministerio y PANAMCO, reiteraron los mismos argumentos expuestos en sus escritos de contestación. 4 Esta última enfatizó en que los actos demandados no son verdaderos actos administrativos, pues en ellos solo se declara la ocurrencia de un fenómeno que ya había operado por ministerio de la ley. 4.- EL CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Procurador Delegado para la Conciliación Administrativa considera que debe accederse a las pretensiones de la demanda, pues aunque el Ministerio declaró el decaimiento parcial de la Resolución 014 de 2001, en realidad estamos frente a una revocatoria directa del acto particular y concreto antes mencionado, en cuya expedición se pretermitió el cumplimiento de las exigencias establecidas en los artículos 73 y 74 del C.C.A. 5.- DECISIÓN Al no advertirse ninguna causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir el asunto sub lite, previas las siguientes 4 Folios 331 a 334.

CONSIDERACIONES

Se trata de establecer si la Resolución 963 de 18 de abril de 2005, expedida por el Ministerio de Protección Social –hoy Ministerio del Trabajo-, por el cual se declaró el decaimiento parcial de la Resolución 014 de marzo 22 de 2001, aprobatoria del registro de la nueva Junta Directiva de SINTIGAL, lo que en realidad dispuso fue la revocatoria unilateral de ese acto de registro sindical con respecto a los señores GUSTAVO PARRADO GAMBA y WILLIAM ZORRO TORRES, infringiendo las normas invocadas en la demanda, esto es los artículos 29 de la Constitución Política y 28, 24, 35, 44, 45 , 48, 49 y 50 del C.C.A., al haber expedido dicha Resolución en forma irregular, con violación del debido proceso y por funcionario incompetente y, además de ello, si el acto administrativo demandado se encuentra soportado en una falsa motivación. 5.1.- El acto acusado. El acto acusado es la Resolución 963 de 18 de abril de 2005, proferida por la Coordinadora del Grupo de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Dirección Territorial de Cundinamarca del Ministerio de Protección Social, “Por medio de la cual se decide una petición”, en cuya parte dispositiva se resolvió: “Artículo Primero: DECLARAR la pérdida de fuerza ejecutoria parcial, respecto de la elección de GUSTAVO PARRADO GAMBA y WILLIM ZORRO TORRES, de la Resolución 014 de marzo 22 de 2001, por medio de la cual se ordena la inscripción en el Registro Sindical, de la junta directiva de la organización sindical denominada “SINDICATO NACIONAL

DE TRABAJADORES DE LAS GASEOSAS, REFRESCOS Y ALIMENTOS RELACIONADOS CON LA INDUSTRIA “SINTIGAL”, electa en Asamblea General de Delegados de febrero 18 de 2001, por las razones expuestas en la parte considerativa del presente Acto Administrativo.

Artículo Segundo: Informar a los jurídicamente interesados que contra el presente Acto Administrativo no procede recurso alguno.

Artículo Tercero: Comuníquese a los jurídicamente interesados, en los términos del Decreto 01 de 1984.” 5.2.- Precisión previa Antes de abordar el estudio de los cargos propuestos, la Sala estima oportuno hacer algunas precisiones conceptuales con respecto a las figuras del decaimiento del acto administrativo y la revocatoria directa, pues el sentido de la decisión que ha de adoptarse depende en muy buena medida de ello.

El DECAIMIENTO del acto administrativo, regulado expresamente en el artículo 66 numeral 2° del C.C.A., es una de las causas por las cuales los actos administrativos pierden su fuerza ejecutoria. Dicho fenómeno opera de manera sobreviniente y por ministerio de la ley, al desaparecer los fundamentos fácticos o jurídicos que dieron lugar a su expedición. La revocatoria directa, por el contrario, está referida a la decisión unilateral de la administración de dejar sin efectos un acto administrativo. Al regular las causales de pérdida de la fuerza ejecutoria de los actos administrativos, el artículo 66 del C.C.A. establecía lo siguiente: “Artículo 66. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos serán obligatorios, mientras no hayan sido anulados o

suspendidos por la jurisdicción en lo contencioso administrativo, pero perderán su fuerza ejecutoria en los siguientes casos: a.- Por suspensión provisional. b.- Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho. c.- Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la administración no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos. d.- Cuando se cumpla la condición resolutoria a que se encuentre sometido el acto. e.- Cuando pierdan su vigencia”. Es preciso destacar que el decaimiento, entraña en sí mismo la pérdida de los efectos vinculantes del acto administrativo y determina su inaplicación, pues es propio de dicho fenómeno que al desaparecer los fundamentos fácticos y jurídicos de la decisión administrativa, ésta pierda su fuerza ejecutoria. Dicho de otra manera, con el decaimiento se extinguen las obligaciones de cumplimiento y obediencia que se encuentran implícitas en el acto administrativo y desaparecen al mismo tiempo tanto la potestad que tiene la administración para forzar su acatamiento como el derecho del administrado de exigir su ejecución. No sobra añadir a lo anterior, que como quiera que la norma anteriormente trascrita no hace la distinción entre actos administrativos de carácter general y particular, ha de entenderse que el decaimiento se predica de ambos, lo cual significa que los actos administrativos de contenido impersonal y abstracto así como los creadores de situación individuales y concretas, éstos dejan de producir efectos jurídicos hacia futuro. Según el criterio de la Sala, el fenómeno del decaimiento de un acto administrativo

se produce ope legis, es decir, por ministerio de la ley. Por lo anterior, no es preciso adelantar ningún trámite para que opere dicho fenómeno, más sin embargo, nada impide que en sede administrativa la autoridad competente haga una declaración sobre su ocurrencia, sin que tal manifestación constituya en sí misma una nueva manifestación de la voluntad de la Administración, pues se trata simplemente de un acto de simple constatación de un evento sobreviniente cuyos efectos están previamente determinados por el legislador. En ese mismo contexto, es importante poner de relieve que en el ordenamiento jurídico nacional tampoco existe un mecanismo procesal a través del cual pueda demandarse la declaratoria de haber acontecido el decaimiento. Al respecto, en sentencia del 6 de mayo de 2010, Exp. Núm. 73001-23-31-000-2006-00094-01, como ponencia del Consejero RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA, la Sala precisó: Por lo tanto, la Sala centrará su examen en los dos acuerdos enjuiciados, sin consideración alguna a la aludida resolución, como erróneamente lo hizo el a quo, cuyo pronunciamiento sobre la misma, en el sentido de declarar su decaimiento, es totalmente improcedente, más cuando la jurisdicción tiene reiteradamente señalado que no hay acción contencioso administrativa dirigida para verificar y declarar el decaimiento de los actos administrativos, sino para verificar su legalidad y declarar su nulidad cuando sea del caso, y ordenar el restablecimiento del derecho si hay lugar a ello. El decaimiento es una situación jurídica que se da de pleno derecho y que en principio se ha de hacer efectiva en sede administrativa por vía

de excepción. (las subrayas son propias del texto) Por otra parte, el acaecimiento de esta causal de pérdida de la fuerza ejecutoria del acto administrativo, no significa en modo alguno que la decisión administrativa sea nula, pues como ya se anotó, el decaimiento del acto está referido concretamente a la desaparición de su carácter ejecutorio. En ese orden, nada obsta para que en ejercicio de los medios de control de simple nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho, pueda juzgarse en sede contenciosa la conformidad del acto decaído con las disposiciones de orden superior que ha debido respetar. Por lo mismo, el hecho de que un acto haya quedado sin efectos al desaparecer sus fundamentos fácticos o jurídicos, no significa en modo alguno que no pueda hacerse un pronunciamiento de fondo en sede judicial con respecto a su legalidad, pues no pueden ignorarse los efectos que se produjeron desde el momento de la expedición del acto legislativo y hasta cuando haya ocurrido su decaimiento. En relación con el tema, la Sección Primera del Consejo de Estado, en Sentencia del 17 de agosto de 2000, Exp. Núm. 5513, Consejera Ponente, Dra. OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO, se pronunció en los siguientes términos: Pero si bien es cierto, como lo ha sostenido esta Corporación,5 que la declaración de pérdida de fuerza ejecutoria de un acto administrativo no puede solicitarse al juez de lo contencioso administrativo, pues no existe una acción autónoma que lo permita, no lo es menos que nada impide que con respecto a los actos administrativos respecto de los cuales se

ha producido el fenómeno del DECAIMIENTO, se produzca un fallo de nulidad, pues en este evento se ataca la configuración de los elementos del acto administrativo al momento de su nacimiento, y su concordancia con el régimen jurídico que debió respetar tanto en su jerarquía normativa, como en el procedimiento para su expedición, mientras que, el fenómeno producido por la desaparición del fundamento de derecho de un acto administrativo, tiene efectos hacia el futuro sin afectar la validez del acto por todo el tiempo de su existencia jurídica. ║ En efecto, en la práctica bien pudo haberse producido la expedición de actos administrativos creadores de situaciones jurídicas particulares y concretas con base en aquel del que se predica el fenómeno del DECAIMIENTO, por declaratoria de inexequibilidad de la ley o por declaratoria de nulidad de la norma sustento de derecho y, como quiera que tal fenómeno en nada afecta la validez del acto administrativo, no se afecta el principio de la presunción de legalidad del acto administrativo, ya que el juzgamiento de la legalidad de un acto administrativo debe hacerse con relación a las circunstancias vigentes al momento de su expedición. ║ No hay, por lo tanto, razón alguna que imposibilite proferir fallo de fondo con respecto a la legalidad de un acto respecto del cual se ha producido el fenómeno del DECAIMIENTO, entendiendo que dicho fallo abarcará el lapso durante el cual dicho acto administrativo estuvo vigente, lapso durante el cual el acto administrativo gozó de presunción de legalidad. ║ Lo anterior, por cuanto para que se produzca un fallo de

mérito respecto de un acto administrativo, no se requiere que el mismo se encuentre produciendo efectos, tal como se sostuvo por esta Sección en providencia de fecha junio 15 de 19926 , pues sólo el fallo de nulidad, 5 Auto de fecha junio 28 de 1996. Consejero Ponente Dr. Carlos Betancur Jaramillo.. Expediente

12005. Sección tercera del Consejo de Estado 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera,. Exp. núm 1948, Consejero Ponente: Dr. Miguel González Rodríguez. al producir efectos ex tun, desvirtúa la presunción de legalidad que acompañó al acto administrativo mientras éste produjo sus efectos.

Ahora bien, en lo que concierne a la figura de la REVOCATORIA DIRECTA, nada más oportuno que trascribir, por su claridad y precisión, los apartes de la sentencia calendada el 3 de noviembre de 2011,7 en donde la Sala señaló: La revocatoria directa es un instituto jurídico en virtud del cual la Administración, de oficio o a solicitud de parte, deja sin efectos los actos expedidos por ella misma, en razón de las causales expresa y especialmente previstas en la ley. En nuestro ordenamiento esta figura no tiene una naturaleza jurídica definida. No obstante, del examen de la normativa positiva que la regula (artículos 69 a 74 del Código Contencioso Administrativa) se puede concluir que tiene dos modalidades: de un lado, como mecanismo de utilización directa por parte del sujeto pasivo del acto frente a la autoridad que lo produjo o ante su inmediato superior y, de otro, como

medida unilateral de la Administración para dejar sin efecto decisiones adoptadas por ella misma. En el primer caso, se trata de un mecanismo procedimental similar a los recursos típicos de las actuaciones administrativas, pero con unas oportunidades y procedimientos diversos, razón por la cual esta modalidad se califica por algunos como un recurso extraordinario. Su carácter de recurso, en sentido amplio, se da al ser una forma para procurar que el organismo que expidió el acto lo revise por las causales que la ley consagra especialmente para ello. Su condición de extraordinario, se desprende del hecho de que formal o técnicamente se surte por fuera del procedimiento administrativo, independientemente de que éste haya concluido o no, y de forma alternativa e incompatible con los recursos constitutivos de la vía gubernativa (llamados recursos ordinarios), con los cuales se diferencia en los aspectos procedimentales básicos. En el segundo caso, es un mecanismo ya no alternativo sino adicional al de la vía gubernativa, del que puede hacer uso la Administración de manera oficiosa, bajo ciertas circunstancias y limitaciones, para revisar y corregir la manifiesta antijuridicidad, inconveniencia, o el agravio injustificado que cause alguno de sus actos administrativos. Es, en efecto, un mecanismo unilateral de la administración otorgado por el legislador, con el fin de revisar sus propias actuaciones y, dentro del contexto de la actuación oficiosa, sacar del tránsito jurídico decisiones por ella misma adoptadas. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 69 del C.C.A., los actos administrativos deberán ser revocados por los mismos funcionarios que

los hayan expedido o por sus inmediatos superiores, de oficio o a 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia del 3 de noviembre de 2011, Exp. Núm.: 11001-03-24-000-2006-00225-00, Consejero Ponente: Dr. RAFAEL

E. OSTAU DE LAFONT PIANETA solicitud de parte, en cualquiera de los siguientes casos: 1) cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley; 2) cuando no estén conformes con el interés público o social, o atenten contra él; o 3) cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona.

Revocatoria de actos particulares. Consentimiento expreso y escrito del titular del derecho, como regla general. Excepciones a esa regla Por la especial protección de los derechos subjetivos en el ordenamiento jurídico, los actos administrativos que crean o modifican una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocen un derecho de igual categoría, por regla general, no podrán ser revocados sin el previo consentimiento expreso y escrito del respectivo titular del derecho. Este consentimiento es, pues, una condición sin la cual no le está permitido a la Administración revocar directamente un acto administrativo de esta clase, bien sea de oficio o a solicitud de parte. Cuando se habla de expreso, quiere decir que haya una manifestación externa por parte del titular en el sentido inequívoco de que da su consentimiento para que el acto sea revocado, con la sujeción a una formalidad que cabe considerarse como sustancial, como es la de que debe ser en forma escrita. Si el titular del derecho no otorga el consentimiento en esa forma, la

Administración debe acudir a la jurisdicción contencioso administrativa mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, denominada en la doctrina como acción de lesividad, con el fin de procurar la anulación del respectivo acto. Esta regla general, sin embargo, tiene dos excepciones. Ciertamente, por disposición legal, el acto administrativo particular puede ser revocado, aún sin el consentimiento del titular del derecho, cuando el acto resulta de la aplicación del silencio administrativo positivo, o cuando es evidente que el acto se produjo por medios ilegales. La mencionada regla general y las excepciones a ésta, están consagradas en el artículo 73 del C.C.A., en los siguientes términos: “Artículo 73.- Revocación de actos de carácter particular y concreto. Cuando un acto administrativo haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo. Pero habrá lugar a la revocación de esos actos, cuando resulten de la aplicación del silencio administrativo positivo, si se dan las causales previstas en el artículo 69, o si fuere evidente que el acto ocurrió por medios ilegales.” Sobre el particular, es pertinente recordar que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación en sentencia de 16 de julio de 20028 revisó el entendimiento que la jurisprudencia de lo 8 Expediente IJ-029, Consejera Ponente Dra. Olga Inés Navarrete Barrero. contencioso administrativo le había dado al artículo citado, para precisar que “… tal como quedó redactada la norma del artículo 73, son dos las

circunstancias bajo las cuales procede la revocatoria de un acto que tiene efectos particulares, sin que medie el consentimiento del afectado: una, que tiene que ver con la aplicación del silencio administrativo y otra, relativa a que el acto hubiere ocurrido por medios ilegales.”9 En esta sentencia, al analizarse el contenido y alcance de la segunda excepción, se precisó lo siguiente: “Sobre este punto de la revocación de los actos administrativos, es relevante señalar que el acto administrativo a que se refiere la parte final del inciso segundo del artículo 73 del Código Contencioso administra