CE-11001-03-25-000-2009-00052-00(1001-09)-2012

COSA JUZGADA / BONIFICACIÓN POR GESTIÓN JUDICIAL

[E]n la medida en que el juez únicamente debe establecer la eventual incompatibilidad o contradicción normativa, en estricto sentido no existen “hechos relevantes”, por lo que para la configuración del fenómeno de la cosa juzgada no se exige la denominada “identidad en la causa petendi”. En un sentido semejante, en cuanto el juicio de constitucionalidad o legalidad es abstracto, siendo irrelevante para su contenido el sujeto que activó el respectivo control, tampoco se exige la tradicional identidad de partes. Por tales motivos, en el contexto específico del control abstracto de constitucionalidad o legalidad, la estructuración de cosa juzgada requiere únicamente la identidad en el objeto. En otras palabras, en la medida en que en las acciones de inconstitucionalidad abstracta y de simple nulidad los fallos tienen efectos erga omnes y no existe propiamente un fundamento fáctico de la pretensión (en cuanto el juicio de constitucionalidad es un juicio de puro derecho en el que se contrastan las disposiciones de rango constitucional con las que son objeto de control), no se exige el requisito de la identidad de partes ni la identidad en la causa petendi. Cuando una disposición ha sido retirada del sistema jurídico por ser incompatible con el ordenamiento superior, no es posible plantear nuevamente la misma controversia por la existencia de la cosa juzgada. […] [L]a juridicidad del decreto 4040 de 2004 ya fue definida por esta propia Corporación mediante sentencia del 14 de diciembre de 2011 (exp. 10067—2005), forzoso es concluir que se ha configurado el fenómeno

de la cosa juzgada, que torna improcedente cualquier pronunciamiento de fondo. En tales circunstancias, esta Corporación se atendrá a lo resuelto en aquella providencia

FUENTE FORMAL: DECRETO 4040 DE 2004

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SALA DE CONJUECES

Consejero ponente: ÁLVARO BENITO ESCOBAR HENRÍQUEZ - CONJUEZ

Bogotá, D.C., veintinueve (29) de agosto de dos mil doce (2012) Radicación número: 11001-03-25-000-2009-00052-00(1001-09)

Actor: PABLO J. CÁCERES CORRALES

Demandado: MINISTERIO DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA - MINISTERIO DE

HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO - DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA Procede la Sala a resolver la demanda de nulidad instaurada por el ciudadano Pablo J. Cáceres contra el Decreto 4040 de 2004, por medio del cual se crea una bonificación de gestión judicial para los magistrados de Tribunal y otros funcionarios.

1. LA DEMANDA DE NULIDAD.

1.1. PARTES.

El demandante, PABLO J. CÁCERES CORRALES, ciudadano colombiano identificado con la cédula Nro. 17.105.193 de Bogotá, interpone demanda contra la NACIÓN, representada por los Ministerios del Interior y de Justicia y de Hacienda y Crédito Público, y por el Departamento Administrativo de la Función Pública.

1.2. ACCIÓN PROPUESTA.

El actor propuso acción de simple nulidad, consagrada en el artículo 84 del CCA.

1.3. PRETENSIONES DE LA DEMANDA.

El demandante solicita que se declare la nulidad total del Decreto 4040 del 3 de diciembre de 2004, “por el cual se establece una bonificación de gestión judicial para magistrados de Tribunal y otros funcionarios”.

1.4. FUNDAMENTOS DE HECHO DE LA ACCIÓN - ANTECEDENTES DEL

DECRETO DEMANDADO.

El actor sostiene que aunque la acción propuesta es de puro derecho, es necesario tener claro el contexto en el que se expidió la normatividad demandada, para lo cual hace un extenso recuento de sus antecedentes que se sintetizan a continuación:  Metodología de fijación salarial antes de la Constitución de 1991. Antes de la Constitución de 1991, las escalas de remuneración de los servidores públicos eran definidas por vía legal. La remuneración de los magistrados de tribunales de distrito judicial era en aquel entonces el 80% de la recibida por los magistrados de altas cortes.  Metodología de fijación salarial a partir de la Constitución de 1991. A partir de la Carta Política del 91 se modificó la metodología para la fijación del régimen salarial y prestacional de los funcionarios de la rama judicial. En virtud del numeral 19 del artículo 150, los criterios y objetivos generales del régimen deben ser definidos mediante las denominadas “leyes marco” o “leyes cuadro”, y desarrollados por vía reglamentaria. Los decretos reglamentarios se

encuentran sometidos no solo a la Constitución Política, sino también a la ley 4ª de 1992, al régimen jurídico laboral de los empleados y funcionarios públicos, y a la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia.  Expedición de la Ley 4ª de 1992 y decretos reglamentarios. Con fundamento en esta metodología, el Congreso expidió la Ley 4ª de 1992, y el gobierno nacional los reglamentos correspondientes. Según esta normatividad, los magistrados de tribunales de distrito judicial quedaron con una remuneración equivalente al 46% de la recibida por los magistrados de altas cortes.  Expedición de los decreto 610 y 1239 de 1998. El gobierno del presidente Samper decidió emprender la recuperación gradual de la remuneración de los magistrados de tribunal, con el objeto de corregir las desigualdades económicas entre las cortes y los tribunales. Mediante el decreto 610 de 1998 dispuso un aumento progresivo en el salario, desde el 60% hasta el 80% del salario de los magistrados de altas cortes mediante la figura de la “bonificación por compensación”. A través del decreto 1239 de 1998, este beneficio se extendió a los secretarios generales de las Altas Cortes.  Derogación del decreto 610 de 1998. El esquema de recuperación progresiva fue derogado el 31 de diciembre de 1998 mediante el decreto 2668 de 1998, con lo que los funcionarios anotados quedaron sometidos al régimen legal anterior, es decir, con el 46% de los ingresos de los magistrados de las altas

cortes.  Anulación del decreto 2668 de 1998. El Consejo de Estado decretó la nulidad del decreto 2668 de 1998, ordenando que el régimen salarial y prestacional de los funcionarios respectivos, fuera el previsto en los decreto 610 y 1239 de 1998.

1.5. CONTENIDO Y ALCANCE DEL DECRETO 4040 DE 2004.

El demandante sintetiza el contenido del decreto 4040 de 2004, del siguiente modo:  Remuneración de magistrados de tribunal superior y otros cargos de igual jerarquía. El decreto establece que la remuneración de estos funcionarios sería igual al 70% de los ingresos por todo concepto de los magistrados de las altas cortes. Para tal efecto crea la denominada “bonificación de gestión judicial”, que sumada a la asignación básica mensual y demás ingresos laborales, debe corresponder al 70% de los ingresos devengados por los altos magistrados.  Beneficiarios de la bonificación. Según el decreto demandado, tienen derecho a esta bonificación dos (2) categorías de funcionarios: de un lado, los que a partir de la fecha de entrada en vigencia del decreto, se vincularan al servicio en los empleos que la misma normativa determina; y en segundo lugar, los mismos funcionarios que con anterioridad a la publicación del decreto se encontraban ejerciendo dichos cargos, siempre que, habiendo iniciado acciones judiciales relacionadas con la anterior “bonificación por compensación”, desistan de sus pretensiones y renuncien a iniciar nuevas acciones, o siempre que, no habiendo efectuado dichas reclamaciones, suscriban contratos de transacción para precaver litigios futuros relacionados

con dicha bonificación.

1.6. FUNDAMENTOS DE DERECHO.

El peticionario sostiene que el decreto mencionado es inconstitucional e ilegal, por vulnerar la siguiente normatividad:  Los artículos 13, 25, 53, 122-131 y 150 de la Constitución Política.  Los artículos 1, 2 y 15 de la Ley 4ª de 1992.  Los artículos 11, 19, 125, 127 y 128 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia.  Los artículos 127 y 128 del Código Sustantivo del Trabajo.  El Decreto Ley 3135 de 1968 y el Decreto 1950 de 1973. Como sustento de ello presenta el siguiente concepto de violación:

1.6.1. DESCONOCIMIENTO DE LA ESTRUCTURA DE LOS CARGOS

DEFINIDA EN LA LEY ESTATUTARIA DE LA ADMINISTRACIÓN DE

JUSTICIA.

A juicio del actor, en la medida en que el decreto demandado estableció un régimen de remuneración paralelo al fijado en el Decreto 610 de 1998, que tiene condiciones más favorables para los servidores públicos y cuya vigencia fue confirmada por el propio Consejo de Estado en sentencia del 15 de septiembre de 2001, crea distintas categorías de tribunales y de este modo desconoce la estructura de la administración de justicia prevista en la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia. La razón de ello es que no es posible establecer un régimen salarial diferenciado al interior de una misma categoría de empleo: “Si la Constitución o la Ley crean varias categorías para un tipo de empleo es viable

jurídicamente establecer remuneraciones distintas para cada una de ellas. Pero si es una sola la categoría de empleo o cargo solo se podrá asignar una sola remuneración”.

1.6.2. VIOLACIÓN DEL DERECHO A LA IGUALDAD.

El demandante sostiene que se desconoce el derecho a la igualdad, en la medida en que una misma categoría de funcionarios, que cumplen materialmente las mismas funciones y que cumplen los mismas condiciones para el ejercicio del cargo, tienen un trato diferenciado injustificado en materia salarial: mientras algunos se benefician del régimen más favorable previsto en el decreto 610 de 1998, otros quedan sometidos al Decreto 4040 de 2001, que disminuye los derechos previstos en aquel.

1.6.3. VIOLACIÓN DEL PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD Y DE LA

PROHIBICIÓN DE REGRESIVIDAD EN MATERIA LABORAL.

De igual modo, el peticionario afirma que el régimen salarial previsto en el decreto demandado son contrarios al principio de progresividad y a la prohibición de regresividad en material laboral, pues desmejora las condiciones de remuneración previstas en el Decreto 610 de 1998. Añade que si ni siquiera en el marco de los estados de excepción es posible desmejorar los derechos laborales, mucho menos es viable hacerlo en condiciones de normalidad.

1.6.4. VIOLACIÓN EL RÉGIMEN SALARIAL DE LOS FUNCIONARIOS

PÚBLICOS.

Finalmente, el demandante afirma que la normatividad demandada “establece un extraño régimen salarial y prestacional contrario a nuestro sistema jurídico”. La razón de ello es que pretende reproducir el contenido de unas disposiciones cuya

nulidad había sido previamente declarada por el Consejo de Estado, y aún más, hacer renunciar a los servidores públicos a los derechos salariales y prestacionales previstos en el decreto 610 de 1998. En la medida en que esta normatividad tiene un carácter imperativo y no dispositivo, el decreto demandado es inconstitucional e ilegal.

1.7. PRUEBAS.

El peticionario solicita la remisión de los expedientes de los procesos judiciales en los que funcionarios judiciales exigen los salarios y prestaciones contenidas en el decreto 610 de 1998.

2. ACTUACIÓN PROCESAL.

Las principales actuaciones judiciales fueron las siguientes:  Mediante auto del 16 de julio de 2009 la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado se declaró impedida para conocer el asunto, en la medida en que la normatividad demandada produce efectos jurídicos respecto de personal que se encuentra bajo la dependencia de los magistrados que integran la sala. Por tal motivo, se ordena la integración de una sala de conjueces.  Presentaron escrito de coadyuvancia los ciudadnaos Ciro Alfredo Sandoval López, Gloria Esneda Hurtado Muñoz, Fernandno Irragorri Cajiao y Oscar Muñoz Muñoz, a través del apoderado Alvaro José Lemos González.  El día 11 de septiembre de 2009 se integró la sala de conjueces con los doctores Hermann Salas Quinn, Alvaro Escobar Henríquez, Jaime Moreno García, Carlos Arturo Góngora, Dolly Pedraza de Arenas y Tarcisio Cáceres Toro.  Los abogados Tarcisio Cáceres Toro, Dolly Pedraza de Arenas se declararon

impedidos. Los respectivos impedimentos fue declarados fundados por la sala de conjueces.  Mediante auto del 19 de mayo de 2010 se admite la demanda de nulidad, se ordenan las notificaciones de ley, se solicitan los antecedentes administrativos del acto acusado, y se aceptan las coadyuvancias anteriores.  Las entidades demandadas contestaron la demanda dentro de los términos legales.  El Departamento Administrativo de la Función Pública envía los antecedentes administrativos del decreto demandado.  Mediante auto del 19 de mayo de 2010 se admitió la demanda, se ordenaron las notificaciones de ley y se solicitaron las pruebas solicitadas.  Dentro del término legal las partes procesales presentaron alegados de conclusión.

3. ARGUMENTOS DE LAS PARTES DEMANDADAS.

Las partes demandadas, además de solicitar el rechazo de la acción por ineptitud de la demanda por cuanto a su juicio no sustentan el cargo de nulidad, se opusieron a las pretensiones de la demanda en la respectiva contestación y en los alegatos de conclusión, con fundamento en los siguientes argumentos:

1. Los hechos alegados por el actor no constituyen ningún concepto de violación, por lo que en modo alguno sustentan el cargo de inconstitucionalidad e ilegalidad alegado. Esta circunstancia ameritaría por sí sola “el rechazo de la acción por falta de requisitos de la demanda”.

2. El Decreto 4040 de 2004 no establece la bonificación por gestión judicial como un régimen paralelo al contenido en el Decreto 610 de 1998. Por el contrario, su efecto jurídico es la extinción del régimen de bonificaciones por

compensación respecto de los funcionarios no amparados por el decreto 610 de 1998, respecto de aquellos que iniciaron un proceso judicial para la reclamación del bono pero renuncian a su pretensión, y respecto de aquellos que beneficiándose de aquel, no han instaurado acciones judiciales y renuncian a sus eventuales reclamaciones. En tales circunstancias, no existe una duplicidad de regímenes normativos sino uno único que establece la bonificación por gestión judicial; por el contrario, quienes consolidaron su derecho a la bonificación por compensación (decreto 610 de 1998), en virtud de las reglas sobre aplicación de la ley en el tiempo, se rigen por tal normativa. Es decir, el decreto no establece un trato discriminatorio entre dos clases de funcionarios, sino que establece un régimen único a través de la bonificación por gestión judicial, sin perjuicio de que en virtud de los derechos adquiridos, algunos de ellos se sigan beneficiando de la denominada “bonificación por compensación”. En la medida en que no se consagra un trato diferenciado para dos situaciones que merecen el mismo tratamiento jurídico, no se vulnera el derecho a la igualdad.

3. El principio de igualdad no establece una prohibición absoluta para el legislador de establecer regímenes especiales o excepciones en materia laboral, cuando el trato diferenciado se encuentra justificado a partir de diferencias empíricas que guardan una relación directa y estrecha con la medida diferenciadora. En este contexto, la decisión de establecer un catálogo de beneficios para algunos funcionarios que hacen parte del poder judicial, en virtud de las especiales funciones que cumplen, no puede ser

considerada como una medida discriminatoria o vulneratoria del principio de igualdad.

4. El Decreto 4040 de 2004 no desconoce la estructura de cargos prevista en la Constitución y en la Ley 270 de 1996, sino que únicamente confiere a la posibilidad a algunos funcionarios judiciales de beneficiarse de la bonificación por gestión judicial, cuando renuncien libremente a la bonificación por compensación.

5. El Decreto 610 de 1998 ni el Decreto 1239 de 1998 no se encuentra vigente, según se establece en la sentencia del 8 de julio de 2002 del Consejo de

Estado, (C.P. Gaspar Caballero Sierra, Exp. 2890-99).

6. Respecto de los funcionarios judiciales que se encontraban cobijados por el Decreto 610 y posteriormente por el Decreto 4040 de 2004, no se vulnera ningún derecho laboral, en la medida en que el cambio en el régimen normativo era opcional y dependía exclusivamente de su voluntad. De manera expresa, el Consejo de Estado reconoció la legitimidad de tal tránsito normativo en sentencia del 11 de octubre de 2001 (rad. 1998-0121) y en distintas oportunidades la Corte Constitucional ha avalado la posibilidad de que los trabajadores se acojan a un régimen laboral alternativo, cuando se haga de manera libre y voluntaria y con conocimiento de causa, tal como se sostuvo en la sentencia C-129/98.

7. Adicionalmente, aunque los decretos 664 de 1999 y 4040 de 2004 prevén dos regímenes salariales diferenciados, en uno y otro caso contemplan beneficios similares, y este último define “cuantiosas compensaciones

monetarias a favor de los funcionarios que se acogieran al nuevo régimen”, por lo que en modo alguno puede ser calificado de inequitativo o discriminatorio.

8. El cargo formulado por el demandante se estructuró a partir de la incompatibilidad entre el decreto 4040 de 1998 y el Decreto 610 de 1998. No obstante, en la medida en que se trata de dos cuerpos normativos con la misma jerarquía, la expedición de éste último no tiene como consecuencia jurídica su invalidez, sino la derogación de aquel.

9. El Decreto 4040 de 2004 no lesiona el principio de irrenunciabilidad de los derechos salariales y prestacionales, en cuanto la bonificación únicamente tiene efectos pensionales, materia en la cual los trabajadores tienen plena autonomía para escoger el régimen pensional.

10. El Decreto 4040 de 2004 fue dictado en desarrollo de una ley marco (la Ley 4ª de 1992), lo que significa que tenía la jerarquía y la competencia para modificar normas legales en asuntos relativos al régimen salarial y prestacional de los servidores públicos, incluidos los funcionarios judiciales.

11. La Constitución Política, los instrumentos internacionales de derechos humanos y la legislación laboral interna reconocen la posibilidad de desistir de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho en materia laboral, así como de transar en esta misma materia. Así lo ha reconocido abundante jurisprudencia del Consejo de Estado.

5. CONSIDERACIONES DE LA CORPORACIÓN.

5.1. CONTENIDO Y ALCANCE DE SENTENCIA ANTERIOR DEL

CONSEJO DE ESTADO.

Lo primero que debe destacarse es que en sentencia del 14 de diciembre de 2011

(exp. 10067-2005), esta misma Corporación resolvió una acción de nulidad propuesta en contra del Decreto 4040 de 2004. La sentencia comentada declara la “nulidad del Decreto 4040 del 3 de diciembre de 2004, por el cual se crea una bonificación de gestión judicial para los magistrados de tribunal y otros funcionarios”. Como fundamento de su decisión expone los siguientes argumentos:

1. El contenido del decreto es abiertamente incompatible con el principio de progresividad, reconocido ampliamente no solo en la Carta Política, sino también en diversos instrumentos internacionales de derechos humanos con fuerza vinculante en el sistema jurídico colombiano1.

En efecto, inicialmente el decreto 610 de 1998 estableció la denominada “bonificación por compensación” a favor de los magistrados de tribunales, consejos seccionales de la judicatura, magistrados auxiliares, entre otros, cuyo valor debía ser tal que sumado a los demás ingresos laborales, fuese al menos equivalente al 80% de lo que por todo concepto devenguen los magistrados de las Altas Cortes. No obstante, el decreto 4040 disminuyó la cuantía de este beneficio a un 70% para estos mismos funcionarios, por lo que claramente se desconoció el principio de progresividad y la prohibición de regresividad.

2. En segundo lugar, el decreto demandado vulneró el principio de igualdad entre los funcionarios judiciales que obtienen la bonificación contemplada en el Decreto 610 de 1998, y los que obtienen la prevista en el decreto demandado.

En efecto, para acceder a la “bonificación por gestión judicial”, el decreto 4040

de 2004 exige que los funcionarios judiciales renuncien a la “bonificación por 1 Artículo 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, artículo 4 del Protocolo Adicional sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. compensación” del decreto 610 de 1998, bien sea desistiendo de las pretensiones de las demandas que haya instaurado para reclamarlas, o bien sea celebrando contratos de transacción en caso de no haberlo hecho. En estas circunstancias, un mismo grupo de funcionarios judiciales, que cumplen las mismas funciones y tienen un mismo perfil, tienen un tratamiento jurídico diferenciado: por un lado, aquellos que venían rigiéndose por el Decreto 610 de 1998 y que no renunciaron al dicho régimen, y por otro, los que nunca se beneficiaron de éste o que habiéndose beneficiado, renunciaron a este. En el primer caso la cuantía del beneficio es sustancialmente mayor. Al respecto la Corporación concluyó lo siguiente: “Para una misma categoría de servidores que están en un mismo plano de igualdad, en cuanto en virtud de la soberanía, tiene la facultad de administrar justicia, ejecutando la misma labor, teniendo el mismo horario, idénticas funciones y responsabilidades, deben cumplir los mismos requisitos y calidades generales y específicas para desempeñar el cargo, dos normas aún vigentes, el decreto 610 de 1998 y el decreto 4040 de 2004, establecieron a su vez dos regímenes laborales referentes al monto de la asignación mensual, que se diferencian en que en el primero el salario es del 80% y en el segundo es el 70% de lo devengado por

los Magistrados de las Altas Cortes”. De acuerdo con esto, el Decreto demandado vulnera no solo el artículo 13 de la Constitución Política, sino también una amplia gama de instrumentos internacionales de derechos humanos que tienen fuerza vinculante en el ordenamiento jurídico, particularmente el Convenio 111 de la OIT que reconoce el principio “a trabajo igual, salario igual”.

3. En tercer lugar, el desistimiento y la transacción respecto de la bonificación por compensación, exigida en el decreto demandado como condición para acceder la bonificación por gestión judicial, es incompatible con la irrenunciabilidad de los derechos laborales. Como corolario de este principio, auncuando una disposición laboral sea retirada del ordenamiento jurídico, “el derecho laboral en ella contenido se mantendrá incólume para el trabajador privado o estatal mientras su vínculo laboral subsista y aún con posterioridad a éste cuando en su virtud se ha adquirido algún status con efectos prestacionales, pues entró a su patrimonio como derecho adquirido, con la garantía constitucional de ser irrenunciable, prohibición oponible incluso al mismo Estado, que debe en un Estado social de derecho respetar la dignidad del ser humano, y el trabajo en su cuádruple connotación de ser a la vez valor, principio, derecho y obligación social constitucionales, merecedor de una debida garantía2

A partir de estas consideraciones, en la sentencia comentada se concluye en primer lugar, que los desistimientos y transacciones efectuadas con fundamento en el decreto 4040 de 2004 son ineficaces de pleno derecho, y en segundo lugar, que la norma demandada es inconstitucional en su integridad. Por tal motivo, la

parte resolutiva de la sentencia comentada decretó “la nulidad del Decreto No 4040 del 3 de diciembre de 2004, por el cual se crea una bonificación de gestión judicial para los magistrados de tribunal y otros funcionarios”. 2 Sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C”, 15 de julio de 2005, Rad. 1999-3972, C.P. Luis Eduardo Pineda Palomino. Adicionalmente, y luego de expedida la providencia que acaba de comentarse, el 7 de mayo de 2012 y dentro del proceso número 11001-03-25-000-2005-00187.01 (8145-05) se resolvió de fondo sobre la demanda de nulidad instaurada contra el citado Decreto 4040 de 2004 por Edgar Eduardo Cortés Prieto, ordenando estarse a lo resuelto por la sentencia del 14 de Didiemve de 2011 que acaba de comentarse.

5.2. LA FIGURA DE LA COSA JUZGADA.

La figura de la cosa juzgada constituye una de las instituciones más importantes en la historia del Derecho. Mediante ella se confiere a las decisiones contenidas en un fallo judicial, el carácter de inmutables, vinculantes y definitivas, con el objeto de concluir de manera irrevocable una cierta controversia jurídica. Esta institución materializa el principio de seguridad jurídica. De este principio general se desprenden dos (2) efectos jurídicos específicos: de un lado, tiene una función positiva, dotando de plena fuerza vinculante y de carácter definitivo e inmutable a la resolución judicial. De otro lado, tiene un efecto

negativo, al impedir que la controversia sea debatida y resuelta nuevamente; como consecuencia de ello cuando se plantea de nuevo el mismo litigio a consideración del sistema de administración de justicia, el operador jurídico tiene el deber de rechazar la demanda o solicitud equivalente, declarar la excepción de cosa juzgada o en su defecto expedir una sentencia inhibitoria. En su formulación clásica, estructurada en torno a los conflictos propios del derecho privado, se exige la presencia de la identidad de objeto, de causa petendi y de partes. De este modo, la demanda debe versar sobre la misma pretensión sobre la que se predica la cosa juzgada, se debe sustentar en los mismos hechos, y la controversia debe establecerse entre las mismas partes que hicieron parte del proceso anterior. La evolución de la dinámica jurídica y la aparición del derecho público, sin embargo, han transformado las características y los contornos de la figura. En el derecho público, por ejemplo, la figura de la cosa juzgada tiene una serie de particularidades que deben ser tenidas en cuenta. Una de estas especificidades se refiere a las acciones de inconstitucionalidad abstracta resueltas por la Corte Constitucional, y a las de simple nulidad decididas en la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En estos casos el juicio efectuado por el operador jurídico es de “puro derecho”, en la medida en que el razonamiento judicial se circunscribe a contrastar la disposición objeto de control con el ordenamiento superior, con el propósito de establecer las eventuales incompatibilidades normativas y retirar del sistema aquellas que sean inconstitucionales o ilegales, según el caso.

En estas acciones el alcance de la figura puede tener cierto nivel de relatividad. Así por ejemplo, en la medida en que este marco se pretende garantizar la constitucionalidad y la legalidad del sistema jurídico en su conjunto, la cosa juzgada puede no tener un carácter absoluto, cuando se modifica o altera el contenido de las disposiciones jurídicas que sirvieron de fundamento respectivo juicio. Algo semejante ocurre cuando la decisión judicial se adoptó únicamente con respecto a determinado cargo específico, pues la disposición demandada puede ser nuevamente objeto de otro juicio, con fundamento en otro cargo. De igual modo, en la medida en que el juez únicamente debe establecer la eventual incompatibilidad o contradicción normativa, en estricto sentido no existen “hechos relevantes”, por lo que para la configuración del fenómeno de la cosa juzgada no se exige la denominada “identidad en la causa petendi”. En un sentido semejante, en cuanto el juicio de constitucionalidad o legalidad es abstracto, siendo irrelevante para su contenido el sujeto que activó el respectivo control, tampoco se exige la tradicional identidad de partes. Por tales motivos, en el contexto específico del control abstracto de constitucionalidad o legalidad, la estructuración de cosa juzgada requiere únicamente la identidad en el objeto. En otras palabras, en la medida en que en las acciones de inconstitucionalidad abstracta y de simple nulidad los fallos tienen efectos erga omnes y no existe propiamente un fundamento fáctico de la pretensión (en cuanto el juicio de constitucionalidad es un juicio de puro derecho en el que se contrastan las disposiciones de rango constitucional con las que son objeto de control), no se

exige el requisito de la identidad de partes ni la identidad en la causa petendi. Cuando una disposición ha sido retirada del sistema jurídico por ser incompatible con el ordenamiento superior, no es posible plantear nuevamente la misma controversia por la existencia de la cosa juzgada.

5.3. RESOLUCIÓN DEL CASO.

Las consideraciones anteriores definen de manera clara e inequívoca la presente controversia. En la medida en que la juridicidad del decreto 4040 de 2004 ya fue definida por esta propia Corporación mediante sentencia del 14 de diciembre de 2011 (exp. 10067—2005), forzoso es concluir que se ha configurado el fenómeno de la cosa juzgada, que torna improcedente cualquier pronuncimiento de fondo. En tales circunstancias, esta Corporación se atendrá a lo resuelto en aquella providencia. En mérito de lo expuesto, esta Sala de Conjueces del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley FALLA PRIMERO. Estése a lo resuelto en la sentencia de la Sección Segunda de la Sala de Conjueces de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, del 14 de diciembre de 2011 (C.P. Carlos Arturo Orjuela Góngora), en la que se decreta la nulidad del Decreto 4040 del 3 de diciembre de 2004. Notifíquese, comuníquese y cúmplase. Una ver en firme la providencia, archívese el expediente. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de ÁLVARO B. ESCOBAR HENRÍQUEZ Conjuez ponente

CARLOS ARTURO ORJUELA GÓNGORA HERMANN SALAS QUINN

Conjuez Conjuez

PEDRO SIMÓN VARGAS SÁENZ

Conjuez