CE-11001-03-25-000-2010-00158-00(1108-10)-2012

ACCION DE NULIDAD – Concepto de violación Se torna en imposible en este caso adelantar el análisis de legalidad pertinente frente al acto administrativo acusado, en consideración a que tanto el cargo principal como los subsidiarios, tal como fueron expuestos en la demanda, adolecen de un claro planteamiento en dirección a su demostración, que permitan desde el estudio sustancial de la demanda emitir un juicio de invalidez; razón más que suficiente para concluir en la negativa de la totalidad de las pretensiones.

NORMA DEMANDADA: CIRCULAR EXTERNA No. 000010 de 2009 (27 de octubre) SUPERINTENDENCIA DE PUERTOS Y TRANSPORTES (No nula)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION “A”

Consejero ponente: GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN

Bogotá D.C., veinticuatro (24) de octubre de dos mil doce (2012) Radicación número: 11001-03-25-000-2010-00158-00 (1108-2010)

Actor: CAJA DE AUXILIOS y PRESTACIONES DE LA ASOCIACION

COLOMBIANA DE AVIADORES CIVILES ACDAC - CAXDAC

Demandado: SUPERINTENDENCIA DE PUERTOS Y TRANSPORTES.

Conoce la Sala en única instancia la acción pública de nulidad instaurada por

la CAJA DE AUXILIOS y DE PRESTACIONES DE LA ASOCIACIÓN

COLOMBIANA DE AVIADORES CIVILES ACDAC - CAXDAC - contra la

SUPERINTENDENCIA DE PUERTOS y TRANSPORTES.

ANTECEDENTES Por intermedio de apoderado en ejercicio de la acción pública de nulidad, consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, CAXDAC solicitó como pretensión principal, la declaratoria de nulidad de la Circular Externa No. 000010 de 27 de octubre de 2009 emitida por la Superintendencia de Puertos y Transportes; porque en su sentir, fue expedida por autoridad incompetente. En subsidio deprecó la nulidad parcial de las siguientes disposiciones: artículo 1° en el numeral 1.4 en el apartado que señala “… que no podrán acceder a los beneficios de estos regímenes por imposibilidad de cumplir”; artículo 2° en el inciso segundo de su literal d) que prescribe “las indemnizaciones sustitutivas para quienes no alcanzan a cumplir requisitos legales para tener derecho a una pensión”; artículo 2° inciso final cuando dispone que “los cálculos actuariales y su aceptación no constituyen título ejecutivo para exigir el pago”; artículo 4° en los numerales 4.4.1 y 4.4.2 “referidos al tope de la mesada de diciembre (quince salarios mínimos legales vigentes)”; artículo 6° en los numerales 6.1 y 6.2 en cuanto a la disyuntiva “y”, porque la norma superior estableció la expresión “o” a discreción del interesado, y en el numeral 6.2.4, que establece la indemnización y no el bono; artículo 9° en el numeral 9.6 referido a las cuotas partes pensionales en concordancia con el numeral 10.1.1 inciso 2°; “artículo 11.11 (sic) en cuanto elimina el bono”; artículo 12 en el numeral 12.4

porque “dispone respecto de la indemnización que suplanta ilegalmente al bono”. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN En relación con el artículo 1° numeral 1.4., el artículo 2° literal d) e inciso final y el artículo 4° numerales 4.4.1 y 4.4.2, no discernió sobre cuál era el concepto de violación, en la medida en que no especificó la norma superior vulnerada, solo se limitó a transcribir dichas disposiciones. En cuanto al artículo 6° en sus numerales 6.1., 6.2. y 6.2.4., luego de reproducir su texto señaló, que la expresión “y” se debe comparar con la expresión “o”, empleada por el reglamento, sin definir de cuál reglamento se trata. Renglón seguido estimó, que estas normas son claras en cuanto a que “el Aviador Civil debe estar en el cálculo de indemnización sustitutiva por no alcanzar a cumplir los requisitos legales del régimen especial antes de la expiración de ese régimen el 31 de julio de 2010”; de manera que, si permanece en CAXDAC, percibirá una indemnización y si se retira, recibirá el bono correspondiente; es decir, que niega al piloto la posibilidad de recibir el bono y que la demandada le pague la pensión conforme al régimen general de las entidades que hacen parte del sistema general de pensiones y desarrollan normalmente su actividad, ello en oposición a la Ley 100 de 1993 y a los Decretos 696 y 692 de 1994, este último en sus artículos 3° y 11,

sobre la posibilidad de elección con la que cuenta el afiliado. Además, vulneran el artículo 13 del Decreto 1282 de 1994 que dispone que cuando el Aviador Civil es beneficiario de pensiones especiales transitorias, es a las empresas a quienes les asiste la obligación de emitir el bono pensional; esto, sin ningún tipo de condición hacia el favorecido, tal como el retiro dirigido que establecen las normas objetadas, en las que dicho sea de paso, la demandada se arroga una competencia que radica en el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, puesto que de ninguna manera puede reglamentar temas de seguridad social, en consideración a que su aptitud solo se contrae a vigilar y a controlar a las empresas del ramo. Respecto al artículo 11.1 manifiesta, que también desconoce el artículo 13 del Decreto 1282 de 1994, porque esta última norma estableció el bono para cubrir los tiempos laborados antes de 1994, mientras que la acusada lo elimina, además, que por los tiempos laborados establece una indemnización sustitutiva. En cuanto al artículo 12 indica, que el mismo dispone que si el titular no alcanza a cumplir los requisitos para pensión antes del 31 de julio de 2010, no tiene derecho al bono sino a la indemnización; entonces si el piloto permanece en CAXDAC, queda privado del bono que tiene causado como derecho adquirido desde 1994, con lo que lo obliga a abandonar la institución, creando discriminación entre quienes permanecen y se retiran de ella. Agrega, que la Superintendencia demandada es administradora del régimen general por virtud de los artículos 52 y 139 de la Ley 100 de 1993 y el

Decreto 1283 de 1994, pero la norma en mención, lo desconoce como tal y le cierra el camino a la pensión de vejez a sus afiliados. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La Superintendencia de Puertos y Transporte, se opuso a las pretensiones de la demanda y al efecto manifestó, que la Circular acusada se emitió dentro de la esfera de sus competencias y en desarrollo del Decreto 1282 de 1994, la Ley 860 de 2003, el Decreto 1269 de 2009 en concordancia con la Ley 100 de 1993 y sus decretos reglamentarios. En ella se impartieron una serie de instrucciones dirigidas a las empresas de transporte aéreo a fin de que presenten los cálculos actuariales de sus aviadores civiles o personal de vuelo; por manera que, sus efectos solo recayeron en las empresas y no en sus trabajadores, pues el alcance de las instrucciones llega hasta el cálculo a valor presente de las obligaciones que aquellas deben pagar a futuro. Sostuvo, que como ente de vigilancia y control, goza de competencia para aprobar los cálculos actuariales que deben elaborar las empresas vigiladas con obligaciones pensionales vigentes, según lo estipulado por los artículo 86 y 228 de la Ley 222 de 1995, el artículo 2° del Decreto 1080 de 1996, el artículo 77 del Decreto 2649 y la decisión 746 de 2001 del Consejo de Estado. Y tiene competencia para unificar la metodología de presentación de los cálculos actuariales, según lo informa el artículo 77 del Decreto 2649 de 1993 modificado por el artículo 1° del Decreto 1517 de 1998.

En cuanto al alcance de la Circular objetada aclaró, que es eminentemente tributario, el propósito de los cálculos actuariales que se someten a la aprobación de las superintendencias, tal como lo señalan los artículos 112 y 113 del Estatuto Tributario - Decreto 628 de 1998 -, además de que respaldan el registro contable del pasivo por pensiones, como lo estipula el referido artículo 77 del Decreto 2649 de 1993. La aceptación o aprobación de los cálculos actuariales de los aviadores civiles, no tiene ningún efecto sobre los derechos pensionales de los trabajadores ni sobre las obligaciones pensionales de los responsables de su reconocimiento y pago, tal como se plasmó en el inciso final de su artículo 2°. De igual modo, el objeto del cálculo es estimar a valor presente y con el menor margen de error, el monto de las obligaciones pensionales a cargo de las empresas y los cálculos actuariales al igual que su aceptación por la superintendencia respectiva y, no constituyen título ejecutivo para exigir el pago de obligaciones económicas, pues, sus propias liquidaciones son título ejecutivo según lo señala el artículo 24 de la Ley 100 de 1993 y el artículo 6° del Decreto 1269 de 2009. Sostuvo, que la función de estudiar y aprobar el cálculo actuarial, aunada al análisis de la información financiera que anualmente deben presentar las empresas vigiladas, busca asegurar que las mismas reserven y ajusten sus proyecciones financieras corrientes y de largo plazo para cumplir con el pago de las futuras pensiones, tanto de los trabajadores actuales como de aquellos que en alguna época han prestado sus servicios laborales a la

empresa. Entendido el cálculo actuarial del pasivo pensional, como la estimación financiera de las obligaciones que las empresas pagarán en el futuro a sus trabajadores a través de las respectivas administradoras de pensiones. Estimó, que carece de fundamento el reproche principal referido a la nulidad del acto acusado por falta de competencia, porque de ninguna manera modificó la normativa pensional ni laboral vigente. Y, en lo que concierne a las pretensiones subsidiarias señaló, que es errada la interpretación que la actora hizo de “los numerales 2 literal d (a), 1.4, 6.2.4 y 12”, referentes a la incorporación al cálculo de indemnización sustitutiva de los aviadores civiles que por edad o por tiempo de servicio no alcanzan a cumplir los requisitos para tener derecho a la pensión del régimen de transición o pensión especial transitoria; porque esta figura, que fue incorporada por el Decreto 1269 de 2009, en ningún momento establece que tales aviadores perderán sus derechos pensionales, sino que simplemente determina, que el cálculo de este pasivo pensional debe efectuarse como cálculo de indemnización sustitutiva. En cuanto a la nulidad deprecada respecto del inciso final del artículo 2°, en el apartado que reza que “los cálculos actuariales y su aceptación no constituyen título ejecutivo” señaló, que tal disposición encuentra su fundamento en el artículo 6° del Decreto 1269 de 2009; por manera que, no se puede ejecutar un valor con un documento que no cumple con los requisitos establecidos en la ley, como sucede con el título ejecutivo para

cobrar las transferencias a las administradoras de pensiones. Referente a la nulidad de los numerales 4.4.1. y 4.4.2 del artículo 4°, sobre el tope de la mesada pensional adicional de noviembre pagadera en diciembre observó, que tal disposición encuentra soporte en el artículo 50 de la Ley 100 de 1993, que señala que el valor de la mesada adicional pagadera en diciembre, será equivalente a una mensualidad. Pero advirtió que este cargo no fue debidamente fundamentado en la demanda. En lo que atañe al numeral 9.6 del artículo 9° en concordancia con el inciso 2° del numeral 10.1.1. del artículo 10, sobre las cuotas partes pensionales, advirtió, que la nulidad alegada por la actora carece de motivación, que pueda ser tenida en cuenta por el fallador. Relacionado con el régimen de transición de aviadores civiles de que trata el artículo 6° de la Circular acusada, indicó que por error mecanográfico, se incluyó una “y” conjuntiva en lugar de una “o”; sin embargo, ninguna de las empresas de transporte aéreo ha hecho uso de tal incorrección, para entender que solo con los dos requisitos de edad y tiempo de servicios el aviador civil puede acceder al régimen de transición de aviadores civiles, por el contrario, tales empresas han efectuado los respectivos cálculos actuariales en aplicación del artículo 3° del Decreto 1282 de 1994. En cuanto al numeral 11.1 del artículo 11 reiteró, que el cálculo no tiene incidencia alguna en los derechos pensionales de los aviadores que están en esta situación, además, los trabajadores que están cotizando o sumando

tiempos de servicios para pensión, solo cuentan con meras expectativas de ser titulares de un derecho; significa, que los trabajadores que no pudieron acceder a su pensión en algún régimen especial antes del término establecido en el Acto Legislativo 01 de 2005, tenían una mera expectativa de obtenerla, razón por la cual no ostentaban derechos adquiridos. Los aviadores civiles que se encontraban en tal situación, no perdieron la opción de obtener una pensión por el régimen general a pesar de lo establecido por el Decreto 1269 de 2009, en cuanto al cálculo de indemnización sustitutiva para estos casos. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La parte actora reitera los argumentos expuestos en la demanda. La Superintendencia de Puertos y Transporte, insistió en que la Circular acusada reglamentó el artículo 3° de la Ley 860 de 2003 en lo concerniente a los cálculos actuariales de los aviadores civiles de las empresas de transporte aéreo, por lo que no es posible considerar que con ocasión de la misma, se estén modificando los derechos pensionales de dichos aviadores. En ejercicio de la competencia residual que le confirió el artículo 228 de la Ley 222 de 1995, explicó de forma más sencilla y metodológica, la manera como las empresas de transporte aéreo deben efectuar el cálculo -reserva-, para la pensión de los aviadores civiles sin vulnerar sus derechos. El Ministerio Público, representado por la Procuraduría Tercera Delegada ante la Corporación conceptuó, que la decisión en esta instancia debe ser inhibitoria, en consideración a que el cargo de incompetencia no prospera,

porque desde la expedición de la Ley 860 de 2003 y con base en el artículo 5° del Decreto 1269 de 2009, la Superintendencia de Puertos y Transportes se encuentra facultada para expedir la circular demandada y en atención a que esta, no se constituye en acto administrativo capaz de producir efectos jurídicos, sino que se trata de un instructivo para la debida aplicación del Decreto 1269 de 2009. CONSIDERACIONES DEL ACTO ACUSADO La Caja accionante demanda la nulidad de la Circular Externa No. 000010 de 27 de octubre de 2009, expedida por la Superintendencia de Puertos y Transportes, dirigida a los representantes legales, revisores fiscales y contadores de las empresas de transporte aéreo empleadoras de aviadores civiles, cuyo asunto son los “Cálculos actuariales de aviadores civiles”. En primer lugar determina la Sala, que al tenor de lo dispuesto por el último inciso del artículo 84 del C.C.A., le asiste competencia para ejercer control jurisdiccional respecto de la aludida circular externa, habilitada por su último inciso, que dispone que también se puede pedir la declaratoria de nulidad de las “circulares de servicio”. En este caso, CAXDAC solicitó la declaratoria de nulidad de una circular que contiene una decisión de autoridad pública con carácter obligatorio, en tanto que refleja la voluntad de la administración respecto de las empresas empleadoras de los aviadores civiles, quienes deben presentar los respectivos cálculos actuariales, que producen efectos jurídicos referidos al pasivo pensional de sus empleados; por lo que resulta ser pasible de control jurisdiccional. En este orden no se comparte el concepto del Ministerio Público, cuando

señala que la decisión que profiera esta instancia debe ser inhibitoria, porque en su sentir, el acto acusado es solo un instructivo de la administración; puesto que es evidente, que este acto tiene la virtud de producir efectos jurídicos externos con fuerza vinculante, respecto de las empresas de transporte aéreo frente a sus aviadores civiles en situación de retiro cobijados por el régimen de transición o en régimen de pensiones especiales transitorias, en cuanto a los cálculos actuariales que permiten estimar el monto de la obligación pensional a cargo de las aludidas empresas. En segundo lugar se advierte, que de acuerdo a lo planteado en el escrito introductorio, que por demás se torna confuso, se formulan dos pretensiones: la principal, referida a la nulidad de la totalidad del texto de la circular, por falta de competencia, y la subsidiaria, concerniente a la nulidad parcial de varios de sus artículos en diferentes apartados. DE LA NULIDAD PLANTEADA En punto a realizar el análisis de la nulidad que se propone, la Sala estima pertinente recordar, que la Carta Política de 1991 implantó diversas variaciones al Estado, por manera que, el nuestro como Social de Derecho, en materia de administración de justicia, se rige por el principio relativo a la prevalencia del derecho sustancial; de suerte que, para el juzgador - quien se erige como el verdadero rector del proceso con poderes de interpretación -, se impuso la obligación primordial de ver la materia real del litigio con prescindencia de la forma, no solo respecto del procedimiento y la rituación del mismo sino también frente al acto que lo define, que no es otro que la

sentencia.

Ahora, en lo que concierne a la naturaleza del acto administrativo como forma usual de manifestación de la actividad de la administración, se justifica plenamente que el legislador, dentro de la libertad de configuración de la normativa procesal que regula el ejercicio de las acciones contencioso administrativas, haya dispuesto que cuando se impugna la actuación administrativa se deban citar las normas violadas y explicar el concepto de violación. De esta suerte, si el acto administrativo, como expresión que es de la voluntad de la administración y que produce efectos jurídicos, se presume legal, le corresponde entonces a quien alega su carencia de legitimidad, la carga procesal de esgrimir las razones por las cuales estima que dicho acto se aparta de la legalidad; obligación que por demás contribuye a una eficiente y eficaz administración de justicia, en razón de que la decisión del juez administrativo se enmarca dentro de esa problemática jurídica que se plantea en la demanda. No de otra manera, el numeral 4° del artículo 137 del C.C.A., referente al contenido de la demanda, cuando de la impugnación del acto administrativo se trata, torna en necesarias, la expresión de la normativa vulnerada al igual que la explicación del concepto de violación; de suerte que, cuando se impugna el acto administrativo a la luz de la acción de simple nulidad consignada en el artículo 84 del mismo estatuto, la demanda necesariamente debe contener la indicación de los fundamentos de derecho aunada a la expresión del concepto de violación, elementos sin los cuales para el fallador es imposible efectuar la confrontación de legalidad. Reviste especial trascendencia la expresión precisa de las razones que en

sentir del actor lo condujeron a proponer la nulidad, porque ese concepto de vulneración, dentro de la valoración sustancial que se debe hacer a la demanda, se edifica como el marco dentro del cual se ubica el fallador para realizar el ejercicio de comparación, que no podrá ejecutar cuando no se expresan con claridad esas razones o motivos, que con toda suficiencia apuntalen a demostrar la existencia de la nulidad que se depreca. Es así como la ausencia de la expresión del porqué se considera la violación o la carencia de justificación argumental determinada y suficiente de ese porqué, entorpecen la imparcial administración de justicia, que se encontrará comprometida en el evento en que el juzgador tenga que suponer el argumento con fundamento en el cual se demanda. Desde esta óptica, que no es otra que la ley determina, se procederá entonces a efectuar el análisis de las dos pretensiones planteadas. DE LA NULIDAD DEL ACTO POR FALTA DE COMPETENCIA El cargo de nulidad respecto de la Circular objeto de acusación, se cimenta en la falta de competencia de la siguiente manera “Que se declare la nulidad de la circular 000010 del 27 de octubre de 2009, expedida por la Superintendencia de Puertos y Transportes, por haber sido expedida por autoridad incompetente” 1. Posteriormente se esgrime 2 que la Superintendencia de Puertos y Transportes no puede arrogarse la competencia que “… en la materia radica en el Ministerio de Hacienda y Crédito Público….”, pues “… en ningún momento y bajo ninguna consideración le ha sido atribuido el poder de reglamentar temas de seguridad social o el de derogar normas bajo pretexto

aclaratorio”. De la manera como este cargo se encuentra formulado se infiere, que la incompetencia que se alega, carece de argumento suficiente, que permita emitir un juicio respecto del vicio que se alega. Y, es en este punto, tal como en acápite precedente se precisó, que se imposibilita para el fallador el análisis del reparo tal como confusamente fue propuesto. En efecto, la presentación de un cargo determinado no solo debe referir la materialidad de los acontecimientos, sino que además implica la carga de elaborar el juicio de validez del acto que se objeta. 1 Fl. 30 Supra. 2 Fl. 32 Infra. Ante la ausencia entonces de la sustentación debida que demuestre la existencia de la nulidad deprecada, se declarará la improsperidad del reproche tal como fue planteado. DE LA NULIDAD PARCIAL Se observa en el libelo de demanda que la accionante invocó como pretensión subsidiaria la nulidad parcial de varias disposiciones, que a efecto de su estudio se agruparán así:

1. Artículo 1° en el numeral 1.4. en el apartado que señala “… que no podrán acceder a los beneficios de estos regímenes por imposibilidad de cumplir”.

Artículo 2° en el inciso segundo de su literal d) donde prescribe que “las indemnizaciones sustitutivas para quienes no alcanzan a cumplir requisitos legales para tener derecho a una pensión”. Al igual que en su inciso final que dispone “los cálculos actuariales y su aceptación no constituyen título ejecutivo para exigir el pago”. Y, Artículo 4° numerales 4.4.1 y 4.4.2, “referidos al tope de la mesada de

diciembre (quince salarios mínimos legales vigentes)”. En relación con estos preceptos encuentra la Sala, que la demandante solo se limitó a transcribirlos, sin fundamento alguno respecto del cual se pueda determinar, porque se estima que vulneran dispositivo superior; razón por la cual y de acuerdo con lo atrás visto, no es posible adelantar estudio alguno respecto de la nulidad que se plantea.

2. Artículo 6° en los numerales 6.1 y 6.2 porque fijó la disyuntiva “y”, mientras que la norma superior estableció la expresión “o” a discreción del interesado. La sustentación del cargo reza “Nótese la forma copulativa empleada por la circular, con la expresión “y” para que se compare con la disyuntiva empleada por el reglamento con la expresión “o”.

Frente a este reproche encuentra la Sala, que no es posible emitir ningún pronunciamiento, porque como es evidente, se omitió el señalamiento de ese precepto superior con el cual se pueda realizar el cotejo a fin de determinar si se evidencia vulneración, ello aunado a que en el concepto de violación solo se transcribieron dichas disposiciones, insistiendo en que se infringe “el reglamento”, sin indicar a qué norma se refiere. Entonces, en el entendido que cuando se trata de la acción de simple nulidad, lo que se pretende es la búsqueda de la legalidad, es imprescindible en la confección del cargo o reparo, la especificación de esa norma superior que se estima vulnerada, aunada a la expresión clara de los razonamientos que en sentir del actuante demuestren la aludida invalidez, aspectos de los

que evidentemente carece este reproche, por lo que igualmente se declarará su improsperidad.

3. Artículo 6° en el numeral 6.2.4, porque establece la indemnización en lugar del bono; lográndose deducir del concepto de vulneración, que si el Aviador Civil se retira de CAXDAC, recibirá el bono correspondiente y si permanece en ella obtendrá una indemnización, con lo que “La circular, elimina el bono y con ello se opone a la norma superior, porque deroga lo dispuesto en el decreto ley que lo creó, y para ello se prevale de una interpretación absurda del decreto reglamentario”. Renglón seguido se añade, que la circular demandada “viola las disposiciones de la Ley 100 de 1993 y del decreto 696 y 692 de 1994 (ver artículo que garantiza la libertad de elección que tiene el afiliado, que le es reconocida legalmente (Art. 3 y 11 del Decreto 692 de 1994)”. Luego agrega, que “las normas demandadas se enfrentan abiertamente al Art. 13 del decreto ley 1282 de 1994”, argumentando sobre la falta de competencia de la Superintendencia de Puertos y Transporte para reglamentar temas de seguridad social, para luego añadir que “el bono no opera para los beneficiarios del régimen de transición y que corresponde solo a los de especiales transitorias”.

En este punto se aprecia, tal como antes se señaló, que no se concreta la norma superior vulnerada, que permita realizar el cotejo correspondiente. Y si bien es cierto en determinado momento se enunciaron como transgredidos

los artículos 3 y 11 del Decreto 692 de 1994 al igual que el artículo 13 del Decreto Ley 1282 de 1994; es de tal entidad la falta absoluta de claridad y determinación del cargo, que permita demostrar la invalidez que se alega, que torna en improbable el estudio jurídico que permita establecer la violación. Es por este motivo que este cargo también se declarará impróspero.

4. Objeta el artículo 9° en el numeral 9.6 referido a las cuotas partes pensionales en concordancia con el numeral 10.1.1 inciso 2°; el “artículo 11.11 (sic) en cuanto elimina el bono”; y, el artículo 12 “especialmente 12.4 en cuanto dispone respecto de la indemnización que suplanta ilegalmente al bono”.

En cuanto al primer dispositivo, omitió totalmente referir concepto de violación alguno, por lo que no puede ser analizado. Y el segundo y tercer artículos, en el concepto de transgresión fueron inicialmente trascritos, para luego en ambigua fundamentación aludir al artículo 13 del Decreto Ley 1282, que “previó el bono para cubrir los tiempos trabajados antes de 1994 y la circular interpreta el acto legislativo eliminando el bono y por los tiempos laborados establece una indemnización sustitutiva, lo cual es una prestación distinta. En todo caso la circular no es medio legítimo para cambiar prestaciones y la autoridad que la expidió no es competente para modificar los regímenes prestacionales y pensionales…”. Luego insiste en que la circular elimina el bono y lo cambia por la indemnización. La característica de las glosas referidas con anterioridad, ahora se repite, en

atención a que no es posible emitir juicio de legalidad alguno ante la ambigüedad y dispersión en la estructuración del cargo, que impide su análisis, por lo que se declarará su improsperidad. En suma, de conformidad con lo anterior, se torna en imposible en este caso adelantar el análisis de legalidad pertinente frente al acto administrativo acusado, en consideración a que tanto el cargo principal como los subsidiarios, tal como fueron expuestos en la demanda, adolecen de un claro planteamiento en dirección a su demostración, que permitan desde el estudio sustancial de la demanda emitir un juicio de invalidez; razón más que suficiente para concluir en la negativa de la totalidad de las pretensiones. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sub-Sección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley. F A L L A NIÉGANSE las súplicas de la demanda, de conformidad con la motivación expuesta en la parte considerativa de este proveído. En firme esta sentencia archívese el expediente. CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Discutida y aprobada en sesión de la fecha.

GUSTAVO EDUARDO GÓMEZ ARANGUREN

ALFONSO VARGAS RINCÓN LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO