CE-11001-03-25-000-2010-00317-00(2493-10)-2011

CONCILIACION EXTRAJUDICIAL - Asuntos susceptibles de conciliación /ASUNTOS NO CONCILIABLES - Eventos /CONCILIACION EXTRAJUDICIALSobre efectos económicos del acto administrativo /ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Asunto conciliable /CONCILIACIONExcluye de la materia de negociación la legalidad del acto administrativo /SOLICITUD DE AUDIENCIA DE CONCILIACION - No incluyó la petición de reconocimiento y pago a titulo de indemnización los perjuicios causados En primer lugar hay que remitirse al artículo 65 de la Ley 448 de 1998 el cual prescribe que son conciliables: i) todos los asuntos susceptibles de transacción, desistimiento y aquellos que expresamente determine la ley, ii) más adelante el artículo 71 de la misma ley establece que cuando medie un acto administrativo de carácter particular se podrá conciliar sobre sus efectos económicos si se da alguna de las causales del artículo 69 del CCA, iii) en el mismo sentido los artículos 70 de referida norma y 2º del Decreto 1716 de 2009, indican que son susceptibles de conciliación extrajudicial en materia contencioso administrativa los conflictos de carácter particular y contenido económico de los cuales pueda conocer la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo a través de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del CCA. De otro lado, en lo atinente a los asuntos no conciliables, los parágrafos 1 y 2 del artículo 2º del Decreto 1716 de 2009 prescriben las materias que no son objeto de conciliación extrajudicial en

asuntos de lo contencioso administrativo, así: 1. Los que versen sobre conflictos de carácter tributario. 2. Los que deban tramitarse mediante el proceso ejecutivo de que trata el artículo 75 de la Ley 80 de 1993. 3. En los que la correspondiente acción haya caducado. 4. Cuando se menoscaben los derechos ciertos e indiscutibles, así como los derechos mínimos e intransigibles. De la conciliación extrajudicial sobre los efectos económicos del acto administrativo considera la Sala que la exigencia de adelantar el trámite de la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho cuando el asunto sea conciliable (artículo 13 de la Ley 1285 de 2009), se debe interpretar sistemáticamente con el artículo 71 de la Ley 446 de 1998, norma que regula la conciliación cuando versa sobre los efectos patrimoniales de un acto administrativo, pues la facultad que tiene la administración de conciliar está limitada a los efectos económicos del acto administrativo, lo que excluye de la materia de negociación la legalidad del mismo.

FUENTE FORMAL: DECRETO 1716 DE 2009 - ARTICULO 2 PARAGRAFO 1 / DECRETO 1716 DE 2009 - ARTICULO 2 PARAGRAFO 2 / LEY 1285 DE 2009ARTICULO 13

RECHAZO DE LA DEMANDA - Parcial / RECHAZO PARCIAL DE LA DEMANDA - Pretensión no incluida en la audiencia de conciliación extrajudicial / CONCILIACION EXTRAJUDICIAL - No incluyo la única

pretensión conciliable Se establece que respecto las peticiones no contenidas en el referido escrito pero que hacen parte la demanda, no se celebró audiencia de conciliación y en este orden de ideas, el actor no agotó debidamente el trámite de la conciliación extrajudicial como presupuesto procesal para ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. De ahí que la administración no tuvo la oportunidad de conciliar sobre la pretensión tercera de la demanda siendo la única conciliable; no obstante, si bien no se agotó debidamente el trámite de la conciliación como requisito de procedibilidad, en aras de garantizar el derecho de acceso a la administración de justicia previsto en el artículo 229 de la Constitución Política, se admitirá la demanda salvo en lo que concierne a la pretension tercera.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION "B"

Consejero ponente: GERARDO ARENAS MONSALVE

Bogotá, D.C., dieciséis (16) de junio del año dos mil once (2011).

Radicación número: 11001-03-25-000-2010-00317-00(2493-10)

Actor: LUIS MARTIN RODRIGUEZ PADILLA

Demandado: BOGOTA, D.C. - PERSONERIA DISTRITAL Procede el Despacho a pronunciarse sobre la admisión de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por Luis Martín Rodríguez Padilla contra el Distrito Capital - Bogotá - Personería Distrital.

ANTECEDENTES En ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del C. C. A., por intermedio

de apoderado, el señor Luis Martín Rodríguez Padilla acudió ante los juzgados administrativos de Bogotá con el objeto de formular las siguientes declaratorias y condenas (Fl. 56): - Que se declare la nulidad de las Resoluciones No. 022 de 2009 y 006 de 2010, proferidas por la Personería de Bogotá, mediante las cuales se sancionó disciplinariamente al accionante con destitución e inhabilidad general por el lapso de 10 años para ejercer cargos públicos. - A título de restablecimiento del derecho que se ordene a la Personería de Bogotá que se levante la sanción impuesta al actor. - Adicionalmente que se condene a la entidad demandada a pagar a título de indemnización los perjuicios causados al demandante.

• Que se ordene a la Personería Distrital de Bogotá D.C., dar cumplimiento al fallo según lo establecido en los artículos 176, 177 y 178 del Código Contencioso Administrativo. - Que se condene en costas y agencias en derecho a la entidad demandada.

El actor presentó la solicitud de conciliación ante la Procuraduría General de la Nación para que se convocara a la Personería de Bogotá con el objeto de lograr un acuerdo respecto de los siguientes aspectos (Fl. 53): - Que se revocaran las resoluciones No. 022 de 2009 y 006 de 2010 mediante las cuales se sancionó disciplinariamente al actor. - En subsidio de la anterior que se revoquen que se califique la falta disciplinaria como leve. Una vez presentada la demanda fue asignada al Juzgado Primero Administrativo

de Descongestión del Circuito Judicial de Bogotá que mediante auto 11 de octubre de 2010 resolvió declarar que no era competente para conocer el asunto de conformidad con lo establecido en el auto del 4 de agosto de 2010 proferido por la Sección Segunda de esta Corporación1.

CONSIDERACIONES

1. De los asuntos susceptibles de conciliación extrajudicial en lo contencioso administrativo En primer lugar hay que remitirse al artículo 65 de la Ley 448 de 1998 el cual prescribe que son conciliables: i) todos los asuntos susceptibles de transacción, desistimiento y aquellos que expresamente determine la ley, ii) más adelante el artículo 71 de la misma ley establece que cuando medie un acto administrativo de carácter particular se podrá conciliar sobre sus efectos económicos si se da alguna de las causales del artículo 692 del CCA, iii) en el 1 Consejo de Estado, Sección Segunda, C.P. Gerardo Arenas Monsalve, 4 de agosto de 2010, radicación 11001-03-25-000-2010-00163-00 (1203-2010). 2 ARTICULO 69. CAUSALES DE REVOCACION. Los actos administrativos deberán ser revocados por los mismos funcionarios que los hayan expedido o por sus inmediatos superiores, de oficio o a solicitud de parte, en cualquiera de los

siguientes casos:

1. Cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley.

2. Cuando no estén conformes con el interés público o social, o atenten contra él. mismo sentido los artículos 70 de referida norma y 2º del Decreto 1716 de 2009, indican que son susceptibles de conciliación extrajudicial en materia contencioso

administrativa los conflictos de carácter particular y contenido económico de los cuales pueda conocer la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo a través de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del CCA. De otro lado, en lo atinente a los asuntos no conciliables, los parágrafos 1 y 2 del artículo 2º del Decreto 1716 de 2009 prescriben las materias que no son objeto de conciliación extrajudicial en asuntos de lo contencioso administrativo, así:

1. Los que versen sobre conflictos de carácter tributario.

2. Los que deban tramitarse mediante el proceso ejecutivo de que trata el artículo 75 de la Ley 80 de 1993.

3. En los que la correspondiente acción haya caducado.

4. Cuando se menoscaben los derechos ciertos e indiscutibles, así como los derechos mínimos e intransigibles.3 ii) De la conciliación extrajudicial sobre los efectos económicos del acto administrativo.

En primer lugar, la Sala considera necesario reiterar que este mecanismo alternativo de solución de conflictos no está diseñado para transigir sobre la legalidad o ilegalidad de los actos administrativos de contenido particular, sino sobre los efectos económicos producidos con su expedición, como ya se expuso anteriormente. Así lo manifestó, la Corte Constitucional en la sentencia C-713 de 20084, al llevar a cabo la revisión previa del proyecto de ley estatutaria No. 023/06 Senado y No. 286/07 Cámara “por medio de la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de

3. Cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona. 3 “ Asimismo, la Sala considera que no es procedente la conciliación cuando con ella se pretende disponer de los derechos mínimos laborales y de la seguridad social, siempre que éstos se hayan obtenido con el lleno de los requisitos señalados en la ley, es decir, cuando son ciertos e indiscutibles, pues su naturaleza es irrenunciable de conformidad con el artículo 53 de la Constitución Política. Lo que implica que las partes involucradas en la eventual controversia judicial, no están en posibilidad jurídica de conciliar tal derecho, por lo que no deben agotar el requisito de procedibilidad previsto en el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009.?” Exp. No. Interno. 1823-2009. M.P. Gerardo Arenas Monsalve. En el mismo sentido, Exp. No.

Interno. 1563 de 2009 M.P. Gerardo Arenas Monsalve. 4 M. P. Clara Inés Vargas Hernández la Administración de Justicia”, que posteriormente se promulgó como la referida Ley 1285, expuso lo siguiente: “(…) De conformidad con la reiterada jurisprudencia de esta Corporación, la Sala considera que es conforme a la Carta Política que se mantenga el instituto de la conciliación como requisito de procedibilidad para las acciones consagradas en los artículos 86 y 87 del CCA. Así mismo, es constitucionalmente válido que se haga extensiva su exigencia a la acción de nulidad y de restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del CCA. En este último evento resulta razonable aceptar la exigencia de conciliación prejudicial, pues lo que se discute son intereses de contenido

particular y subjetivo, generalmente de orden patrimonia (sic) , y no la legalidad o constitucionalidad en abstracto, que se ventila a través de la acción de simple nulidad (artículo 84 del Código Contencioso Administrativo) o de la acción de nulidad por inconstitucionalidad (art.237-2 de la Constitución Política). En consecuencia, la Corte declarará la exequibilidad del inciso primero del artículo 13 del proyecto.(…)” Aclarado lo anterior, considera la Sala que la exigencia de adelantar el trámite de la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho cuando el asunto sea conciliable (artículo 13 de la Ley 1285 de 2009), se debe interpretar sistemáticamente con el artículo 715 de la Ley 446 de 1998, norma que regula la conciliación cuando versa sobre los efectos patrimoniales de un acto administrativo, pues la facultad que tiene la administración de conciliar está limitada a los efectos económicos del acto administrativo, lo que excluye de la materia de negociación la legalidad del mismo. Así, la administración y el afectado, sólo podrán a transigir sobre la reclamación de tipo económico demandada por el interesado con ocasión de la expedición del acto administrativo, siempre y cuando en el escenario propuesto para la solución amistosa se verifique alguna de las causales de revocatoria directa de la decisión administrativa descritas en el artículo 69 del C. C. A. Se reitera que la administración no concilia sobre la legalidad o ilegalidad del acto administrativo, sólo respecto de sus efectos económicos cuando advierte la ilegalidad manifiesta del mismo, determinación que debe ser avalada por el juez

5 ARTICULO 71. REVOCATORIA DIRECTA. <Incorporado en el Estatuto de los Mecanismos Alternativos de Solución de Conflictos, artículo 57.> El artículo 62 de la Ley 23 de 1991, quedará así: "Artículo 62. Cuando medie Acto Administrativo de carácter particular, podrá conciliarse sobre los efectos económicos del mismo si se da alguna de las causales del artículo 69 del Código Contencioso Administrativo, evento en el cual, una vez aprobada la conciliación, se entenderá revocado el acto y sustituido por el acuerdo logrado." contencioso administrativo al revisar el acuerdo conciliatorio, por ser el llamado a establecer de forma definitiva la conformidad de la decisión administrativa con el ordenamiento jurídico. Caso en concreto En el caso bajo estudio el actor solicita mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que se decrete la nulidad de los actos administrativos proferidos por la Personería Distrital de Bogotá, mediante los cuales fue sancionado disciplinariamente con destitución del cargo y que en consecuencia se le paguen a título de indemnización los perjuicios causados. El despacho observa que ante la Procuraduría General de la Nación a solicitud de demandante se celebró audiencia de conciliación con las partes6, esto con el objeto de agotar el trámite de la conciliación como requisito de procedibilidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. No obstante el actor sólo sometió a conciliación, la petición de revocatoria de las Resoluciones Nos. 022 de 2009 y 006 de 2010 mediante las cuales se sancionó

disciplinariamente al actor o en subsidio de la anterior que se calificara la falta disciplinaria como leve7. Omitiendo en el escrito de la solicitud de conciliación la pretensión de condena, es decir, la reclamación del reconocimiento y pago a título indemnizatorio de los perjuicios causados, pretensión que sí incluyó posteriormente en la demanda presentada ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. A este respecto, acorde con lo expuesto en las consideraciones preliminares del presente auto el Despacho precisa que para acceder ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, siempre constituirá requisito de procedibilidad el adelantamiento de la conciliación extrajudicial cuando el asunto sea conciliable (artículo 13 de la Ley 1285 de 2009). Ahora bien el asunto es conciliable cuando se trata de conflictos de carácter particular y contenido económico de los cuales pueda conocer la Jurisdicción de lo 6 De conformidad con el acta de la conciliación visible a folio 51 del expediente. 7 Como se observa en la solicitud de conciliación que obra a folio 52 y 53 del expediente. Contencioso Administrativo (artículo 2 del Decreto 1716 de 2009 –reglamentario de la Ley 1285 de 2009) y por indicación del legislador no son objeto del referido mecanismo alternativo de solución de conflictos los señalados en los parágrafos 1 y 2 de la referida norma. Acorde con lo anterior y de conformidad con lo expuesto en el numeral iii) de las consideraciones preliminares, la conciliación extrajudicial en lo contencioso administrativo frente a un acto administrativo sólo es procedente respecto de sus

efectos económicos o patrimoniales no sobre la legalidad del acto, la cual no puede ser objeto de negociación entre las partes. Así las cosas, en la audiencia de conciliación sólo se podrán someter a consideración de las partes las reclamaciones del interesado relativas a los efectos económicos del acto administrativo. Ahora bien, la única pretensión formulada por el accionante de contenido económico, en la demanda, es la pretensión de condena, relativa al pago de los perjuicios presuntamente causados con el acto administrativo sancionatorio a título de indemnización, no obstante aquélla no fue objeto del trámite conciliatorio, pero sí fue incluida en el escrito de la demanda. Frente a lo anterior evidencia el Despacho que en primer lugar no hay unidad de materia entre las solicitudes presentadas por el actor para la celebración de la audiencia de conciliación y las pretensiones de la demanda, en concreto respecto de la tercera pretensión, referente al efecto patrimonial del acto administrativo y de su eventual declaratoria de nulidad. Así las cosas, aunque el actor tramitó la audiencia de conciliación para agotar el requisito de procedibilidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, no agotó debidamente el requisito, pues “la materia conciliable no es la legalidad del acto, sino los efectos patrimoniales que produjo”8 Igualmente teniendo en cuenta que uno de los requisitos de la solicitud de conciliación reglado en el literal del artículo 6º del Decreto 1716 de 20099, es que

8 Carlos Betancur Jaramillo, Derecho Procesal Administrativo, Edit. Señal Editora, Ed. 7ª, 2009, Medellín, pag, 448. 99 Por el cual se reglamenta el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009, el artículo 75 de la Ley 446 de 1998 y del Capítulo V de la Ley 640 de 2001. la petición de conciliación extrajudicial contenga “Los aspectos que se quieren conciliar y los hechos en que se fundamentan”, determina el Despacho que el actor no concilió sobre las pretensiones que no estaban incluidas en la solicitud de conciliación. Por tanto se establece que respecto las peticiones no contenidas en el referido escrito pero que hacen parte la demanda, no se celebró audiencia de conciliación y en este orden de ideas, el actor no agotó debidamente el trámite de la conciliación extrajudicial como presupuesto procesal para ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. De ahí que la administración no tuvo la oportunidad de conciliar sobre la pretensión tercera de la demanda siendo la única conciliable; no obstante, si bien no se agotó debidamente el trámite de la conciliación como requisito de procedibilidad, en aras de garantizar el derecho de acceso a la administración de justicia previsto en el artículo 229 de la Constitución Política, se admitirá la demanda salvo en lo que concierne a la pretension tercera. En mérito de lo expuesto, este Despacho de la Subsección B, Sección Segunda del Consejo de Estado:

RESUELVE

PRIMERO.- SE ADMITEN las pretensiones No. 1, 2, 4 y 5 de la demanda de

nulidad y restablecimiento del derecho presentada por Luis Martín Rodríguez Padilla contra Bogotá – Distrito Capital – Personería Distrital, como se indicó en la parte motiva de este auto. SEGUNDO.- SE RECHAZA la pretensión No. 3 de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por Luis Martín Rodríguez Padilla contra el Distrito Capital de Bogotá – Personería Distrital, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de este auto. En consecuencia,

1. Notifíquese personalmente al Agente del Ministerio Público.

2. Notifíquese personalmente de la admisión de esta demanda al Alcalde Mayor de Bogotá o a quien haga sus veces, haciéndole entrega de copia de la demanda con sus anexos.

3. Notifíquese personalmente de la admisión de esta demanda al Personero Distrital de Bogotá o a quien haga sus veces, haciéndole entrega de copia de la demanda con sus anexos.

4. Fíjese el asunto en lista por el término legal.

5. Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, deposítese por la parte demandante la suma de $26.000 por concepto de gastos ordinarios de notificación.

6. Por Secretaría y mediante oficio, solicítese a la entidad demandada el envío de los antecedentes administrativos que dieron origen a la expedición de los actos demandados.

7. Se reconoce personería jurídica para actuar al abogado Luis Mario Sierra Nieto para actuar en representación de la parte demandante para los efectos del poder conferido que obra a folio 55 del expediente.

8. Por Secretaría infórmese a la parte actora el cambio del número de radicación del proceso.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

GERARDO ARENAS MONSALVE