CE-11001-03-25-000-2011-00045-00(0170-11)-2012

RECURSO ORDINARIO DE SUPLICA – Suspensión provisional / SUSPENSION PROVISIONAL – Sanción disciplinaria / VIOLACION AL DEBIDO PROCESO – Examen minucioso de los antecedentes administrativos / SANCION DISCIPLINARIA – Estudio de fondo en la sentencia Para poder establecer si en la investigación disciplinaria se presentaron irregularidades de tal entidad que el derecho al debido proceso del demandante se vio afectado, o si se le condenó sin contar con el soporte probatorio suficiente, es necesario realizar un examen minucioso de los antecedentes administrativos que dieron lugar a su expedición, análisis que es propio de la sentencia con la cual se resuelve en forma definitiva la controversia. Aunado a esto último, sólo después de que se surtan las etapas del proceso, en especial la probatoria, será posible determinar si se vulneraron las disposiciones contenidas en los artículos 29 y 303 de la Constitución Política, y si a la luz de la ley disciplinaria vigente se configuró la conducta considerada como sancionable por la Procuraduría General de la Nación, y por ende, si ésta podía ejercer la facultad disciplinaria e imponer la sanción en los términos que lo hizo. En ese orden de ideas, de la comparación entre los actos acusados y las normas que se consideran vulneradas no se evidencia una contradicción de tal entidad para que prospere la medida cautelar prevista en el artículo 152 del C.C.A. (Decreto 01 de 1984), toda vez que es necesario adelantar un análisis de fondo, cotejando entre otros, el contenido de la normatividad mencionada, los antecedentes administrativos del caso y el acervo

probatorio, para determinar si con la expedición de los actos acusados se desconocen las disposiciones invocadas por la parte actora.

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO

152

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCION B

Consejero ponente: GERARDO ARENAS MONSALVE

Bogotá D.C., once (11) de octubre de dos mil doce (2012).

Radicación número: 11001-03-25-000-2011-00045-00(0170-11)

Actor: JUAN CARLOS ABADÍA CAMPO Demandado: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN Decide la Sala el recurso ordinario de súplica interpuesto contra el auto de 12 de marzo de 2012, proferido por el Magistrado Ponente del presente proceso, por medio del cual admitió la demanda y negó la solicitud de suspensión provisional de los actos administrativos contenidos en los fallos de 5 y 25 de mayo de 2010, expedidos por la Procuraduría Delegada para la Vigilancia Preventiva de la Función Pública y la Procuraduría General de la Nación, respectivamente.

ANTECEDENTES En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del Decreto Nº 01 de 1984, Juan Carlos Abadía Campo, mediante apoderado, acudió ante los Juzgados Administrativos del Circuito de Cali, para solicitar las siguientes declaraciones y condenas:  La nulidad del acto administrativo contenido en el fallo de 5 de mayo de

2010, proferida por la Procuraduría Delegada para la Vigilancia Preventiva de la Función Pública, mediante el cual se declaró responsable disciplinariamente al demandante y se le impuso la sanción de destitución e inhabilidad general para ocupar cargos públicos por el término de diez años.  La nulidad del acto administrativo contenido en el fallo emitido el 25 de mayo de 2010 por la Procuraduría General de la Nación, a través del cual se confirmó la anterior decisión.  A título de restablecimiento del derecho solicitó que se ordene su reintegro en el cargo de Gobernador del Valle del Cauca, y que se condene a la Procuraduría General de la Nación a reconocerle y pagarle las sumas correspondientes a sueldos, primas, bonificaciones, vacaciones y demás emolumentos dejados de percibir, incluyendo el valor de los aumentos que se hubieren decretado con posterioridad a los actos acusados. El Juzgado Quince Administrativo del Circuito de Cali profirió el auto de 29 de octubre de 2010, por medio del cual declaró la falta de competencia y ordenó remitir el expediente a esta Corporación. Mediante auto de 3 de octubre de 2011, la Sección Segunda del Consejo de Estado avocó conocimiento de la demanda presentada por Juan Carlos Abadía Campo. EL AUTO SUPLICADO Por auto de 12 de marzo de 2012, el Magistrado Ponente resolvió admitir la demanda interpuesta en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y negar la solicitud de suspensión provisional contra los actos administrativos demandados, a partir de las razones que se exponen a

continuación (fls. 387-391): En primer término advirtió que la parte actora solicitó la suspensión provisional de los actos acusados a partir de la transcripción de apartes de las normas que considera violadas, pero sin realizar un análisis de la procedencia de la medida o de la transgresión de la normatividad mencionada. En tal medida, estima que no es posible acceder al decreto de la medida solicitada, puesto que el actor no cumplió con la carga de argumentar la presunta contradicción. Adicionalmente, indicó que de la simple comparación entre el acto acusado y el ordenamiento jurídico que se considera vulnerado, no es posible determinar la infracción manifiesta de las normas señaladas por el actor, según la exigencia del artículo 152 del C.C.A. Sostuvo que el examen de la presunta contradicción entre los actos atacados y las normas constitucionales y legales se circunscribe al fondo de la controversia, por lo cual resulta necesario denegar la medida cautelar solicitada. Por último, señaló que la demanda satisface los requisitos legales, razón que impone su admisión. RAZONES DEL RECURSO Por intermedio del escrito presentado el 3 de mayo de 2012, la apoderada de la parte demandante interpuso recurso de reposición contra la providencia de 12 de marzo de 2012, con fundamento en los argumentos que a continuación se sintetizan (fls. 398-403): Precisó que los fundamentos de la solicitud de suspensión provisional se encuentran en el escrito de demanda, en los folios 10 a 29 del expediente, y que

con los documentos anexos a la demanda se demuestra la existencia del perjuicio ocasionado, de donde infiere el cumplimiento de los requisitos del artículo 152 del C.C.A. Explicó que en el proceso disciplinario debe existir certeza sobre la existencia de la falta y la responsabilidad del investigado, y sostuvo que en su caso los hechos probados no daban cuenta de tales aspectos. Adujo que en los fallos disciplinarios la Procuraduría General de la Nación desconoció la presunción de inocencia que cobijaba al demandante, y que trasladó la carga de la prueba en su contra, ya que a su juicio, desde el inicio de los considerandos se advierte que la intención de la entidad era declararlo responsable disciplinariamente. Estimó que los fallos acusados descartaron tácitamente las pruebas que acreditaban una circunstancia contraria a la planteada por la Procuraduría General de la Nación. En los mismos términos, argumentó que la sanción impuesta no tuvo respaldo probatorio alguno y se soportó en una lectura precaria e insuficiente de las pruebas allegadas. Por lo anterior, afirmó que existió una flagrante violación al debido proceso, por lo que no hay razón para negar la suspensión provisional de los actos demandados. Concluye que en el presente caso basta con hacer una comparación de los artículos 29 y 303 de la Constitución, con los fallos proferidos por la Procuraduría General de la Nación, para establecer la violación del ordenamiento jurídico superior. TRÁMITE DEL RECURSO Mediante la providencia de 4 de junio de 2012, el Magistrado Sustanciador decidió

rechazar por improcedente el recurso de reposición interpuesto contra el auto de 12 de marzo de 2012. Sin embargo, en aplicación del principio de prevalencia del derecho sustancial sobre el formal y teniendo en cuenta que lo pretendido es la revisión de la decisión, concedió el recurso ordinario de súplica ante esta Sala. CONSIDERACIONES Pretende el actor que se revoque la providencia del 12 de marzo de 2012 proferida por el Magistrado Ponente, en cuanto negó la solicitud de decretar la suspensión provisional de los fallos disciplinarios a través de los cuales se le sancionó con destitución e inhabilidad para ejercer cargos públicos por el término de diez años. En su lugar solicita que se acceda a la medida cautelar solicitada. Para decidir sobre la solicitud de suspensión provisional de los efectos de los actos acusados la Sala observa lo siguiente: Conforme a lo dispuesto en el artículo 238 de la Constitución Política, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo podrá suspender provisionalmente, por los motivos y con los requisitos que establezca la ley, los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial. A su vez, el artículo 152 del C.C.A. dispone: “Procedencia de la suspensión: El Consejo de Estado y los tribunales administrativos podrán suspender los actos administrativos mediante los siguientes requisitos:

1. Que la medida se solicite y sustente de modo expreso en la demanda o por escrito separado, presentado antes de que sea admitida.

2. Si la acción es de nulidad, basta que haya manifiesta infracción de una de las disposiciones invocadas como fundamento de la misma, por

confrontación directa o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud.

3. Si la acción es distinta de la de nulidad, además se deberá demostrar, aunque sea sumariamente, el perjuicio que la ejecución del acto demandado causa o podría causar al actor.” Del análisis de la norma transcrita, se tiene que esta medida opera de la aplicación de dos metodologías, que deben determinar la violación del ordenamiento jurídico en forma ostensible, por una confrontación directa del acto impugnado con el orden superior, o mediante el análisis de documentos públicos aducidos con la solicitud que permitan establecer dicha contravención.

Igualmente, esta Corporación ha sostenido que el hecho de exigirse una violación ostensible para que la suspensión provisional sea procedente, no excluye el deber de interpretación y motivación de la decisión por parte del Juez de lo Contencioso Administrativo.1 En otras palabras, para determinar esa violación, se realiza un ejercicio interpretativo o argumentativo, a través de un análisis del contenido del acto acusado y de las normas aplicables al caso para poder hacer el referido cotejo. Lo que en ningún momento significa que se emita un juicio de valor definitivo. 2 Aunado a lo anterior, el artículo 152 del C. C. A. exige a la parte demandante demostrar siquiera sumariamente la existencia de un perjuicio que se genera por la ejecución de los actos acusados. Así las cosas, la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos, tratándose de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, es una medida cautelar inherente a las funciones de control preventivo de constitucionalidad y legalidad de dichos actos, prevista para velar por la integridad

del ordenamiento jurídico, evitando de esta manera que las decisiones manifiestamente contrarias al orden superior y generadoras de un perjuicio para sus destinatarios, sigan produciendo efectos mientras se toma una decisión de fondo. Descendiendo al caso concreto, el accionante alegó para sustentar la petición de suspensión provisional, que con la expedición de los actos enjuiciados se desconoció el principio de presunción de inocencia, se trasladó la carga e la prueba en su contra y se le condenó sin tener fundamento probatorio para ello. Ahora bien, la Sala no advierte la violación de las normas del orden superior alegadas como infringidas de su comparación inicial con las decisiones administrativas impugnadas. Lo anterior, por cuanto para poder establecer si en la investigación disciplinaria se presentaron irregularidades de tal entidad que el derecho al debido proceso del demandante se vio afectado, o si se le condenó sin contar con el soporte 1 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Auto de 27 de mayo de 2009. Exp. 36476. M. P. Ruth Stella Correa Palacio 2 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Auto de 22 de marzo de 2011. Exp. 38924.

M. P. Jaime Orlando Santofimio. probatorio suficiente, es necesario realizar un examen minucioso de los antecedentes administrativos que dieron lugar a su expedición, análisis que es propio de la sentencia con la cual se resuelve en forma definitiva la controversia.

Aunado a esto último, sólo después de que se surtan las etapas del proceso, en especial la probatoria, será posible determinar si se vulneraron las disposiciones

contenidas en los artículos 29 y 303 de la Constitución Política, y si a la luz de la ley disciplinaria vigente se configuró la conducta considerada como sancionable por la Procuraduría General de la Nación, y por ende, si ésta podía ejercer la facultad disciplinaria e imponer la sanción en los términos que lo hizo. En ese orden de ideas, de la comparación entre los actos acusados y las normas que se consideran vulneradas no se evidencia una contradicción de tal entidad para que prospere la medida cautelar prevista en el artículo 152 del C.C.A. (Decreto 01 de 1984), toda vez que es necesario adelantar un análisis de fondo, cotejando entre otros, el contenido de la normatividad mencionada, los antecedentes administrativos del caso y el acervo probatorio, para determinar si con la expedición de los actos acusados se desconocen las disposiciones invocadas por la parte actora. De otra parte, frente a la existencia del perjuicio, para la parte demandante los actos acusados deben ser suspendidos para evitar que se siga consumando el perjuicio que presuntamente se le ha causado, al dejar de devengar la suma que mensualmente le correspondería como Gobernador del Departamento del Valle del Cauca. Frente a lo anterior, se advierte que la presunta existencia del perjuicio se fundamentó en las manifestaciones del accionante, quien no aportó medio de convicción alguno que permitiera establecer cual es su real situación económica. No obstante esto último, para la Sala es claro que aún asumiendo que el aludido perjuicio se halle demostrado, es requisito legal necesario para decretar la suspensión provisional de los efectos del acto acusado, al tenor del artículo 152

del C.C.A. (Decreto 01 de 1984), que igualmente se advierta la violación de las disposiciones legales invocadas, lo cual, como se ha explicado, no se da en el caso de autos. En razón a las consideraciones expuestas, la Sala estima necesario confirmar la providencia proferida el 12 de marzo de 2012 por el Magistrado Ponente, toda vez que no se encontraron demostrados los requisitos establecidos por el artículo 152 del C.C.A. (Decreto 01 de 1984) para decretar la suspensión provisional de los actos administrativos acusados. Por otra parte y teniendo en cuenta que mientras el expediente se encontraba al Despacho para resolver, fue allegada una solicitud de expedición de copias suscrita por el señor Juan Fernando Gutiérrez (fls. 425 a 430), se ordenará que por Secretaría se dé cumplimiento a lo dispuesto en el numeral 5º del artículo 115 del Código de Procedimiento Civil. En mérito de lo expuesto, la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, RESUELVE PRIMERO.- CONFÍRMASE el auto del 12 de marzo de 2012, proferido por el Consejero Ponente, a través del cual se admitió la demanda y se negó la solicitud de suspensión provisional de los actos administrativos acusados. SEGUNDO.- Por Secretaría dese cumplimiento a lo dispuesto en el numeral 5º del artículo 115 del C.P.C., respecto a la solicitud de copias visible a folios 425 a 430 del expediente. CÓPIESE Y NOTIFÍQUESE. Ejecutoriado, DEVUÉLVASE el expediente al Despacho de origen para lo de su cargo. Discutida y aprobada en sesión de la fecha.

GERARDO ARENAS MONSALVE

BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PÁEZ