CE-11001-03-25-000-2011-00263-00(0942-11)-2014

VIA GUBERNATIVA – No exposición de la configuración de la prescripción en la acción disciplinaria / DEMANDA – Ineptitud. No se configura por proponer la excepción de prescripción, no invocada en vía gubernativa Señaló la DIAN que existe inepta demanda por no exponer la actora en vía gubernativa la configuración de la prescripción de la acción disciplinaria, pero sí pretender que se estudie de fondo dentro del proceso. Esta excepción no tiene vocación de prosperidad por cuanto dicho fenómeno jurídico está contenido de interés público y de las implicaciones que acarrea en caso de configurarse, esta puede ser propuesta por los interesados en cualquier oportunidad hasta antes de decidir el juez administrativo, sin que sea necesario agotar la vía gubernativa para poder plantearla en vía judicial, es mas si el juez observa que están dados los supuestos de hecho podrá proponerla de oficio.

PRESCRIPCION DE LA ACCION DISCIPLINARIA – Interrupción /

PRESCRIPCION DE LA ACCION DISCIPLINARIA – Faltas instantáneas. Faltas de carácter permanente De la lectura del artículo 34 de la Ley 200 de 1995, la Sala observa que el legislador solo precisó el momento en que se empieza a contar el término de prescripción de cinco años, mas no señaló los eventos ni el momento en que se entiende interrumpido. Ante tal vacío jurídico, debe concurrirse a la interpretación sistemática de la misma. En consecuencia, debe deducirse que el término de prescripción de la acción se interrumpe cuando el órgano de control resuelve la situación del disciplinado, esto es, cuando se toma la

decisión definitiva del proceso disciplinario. Lo anterior, por cuanto el concepto de prescripción observa la necesidad de buscar la certeza en la existencia de los derechos y la identificación del titular.

FUENTE FORMAL: LEY 200 DE 1995 – ARTICULO 34 / LEY 200 DE 1995 –

ARTICULO 98

PRESCRIPCION DE LA ACCION DISCIPLINARIA – Maltrato laboral. Falla de carácter permanente La disposición transcrita (artículo 48 de la Ley 200 de 1995), impone que la decisión se notifique para que surta plenos efectos jurídicos, por cuanto si el objetivo de los términos de prescripción es la necesidad de buscar la certitud jurídica, es lógico que ello solo ocurra, cuando se notifica el acto que resuelve el proceso. En suma, los cinco años de prescripción de la acción disciplinaria se empiezan a contabilizar para las faltas instantáneas desde el día de la consumación y, desde la realización del último acto, en las de carácter permanente o continuado y se interrumpe con la debida notificación al disciplinado de la decisión que define la situación jurídica.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION “A”

Consejero ponente: ALFONSO VARGAS RINCON

Bogotá, D.C., trece (13) de febrero de dos mil catorce (2014) Radicación número: 11001-03-25-000-2011-00263-00(0942-11)

Actor: YOLANDA PATRICIA PINZÓN ORTIZ

Demandado: DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALESDIAN Llegado el momento de decidir y no encontrando causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a dictar sentencia, previos los siguientes: ANTECEDENTES YOLANDA PATRICIA PINZÓN ORTIZ, por conducto de apoderado judicial y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, demanda de esta Corporación la nulidad de las Resoluciones Nos. 03 de 16 de junio y 09157 de 14 de agosto de 2006, proferidas por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN, por medio de las cuales fue declarada responsable disciplinariamente y fue impuesta sanción de suspensión por el término de (10) diez días sin derecho a remuneración y la de 11 de septiembre de la misma anualidad por la cual se hizo efectiva la sanción, expedida por el Director General de la Entidad.

Como consecuencia de lo anterior solicitó se ordene a la DIAN, que la actora continúe en el cargo que venía desempeñando o en uno de igual o superior categoría, se condene a la demandada a pagar los salarios y prestaciones sociales dejadas de percibir producto de la suspensión, se declare que no existió solución de continuidad, se retire de la base de datos de la Entidad la sanción impuesta, se cancele por concepto de perjuicios morales y la vida en relación doscientos (200) salarios mínimos legales vigentes y se dé cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 176 a 179 del

Código Contencioso Administrativo. Como fundamentos fácticos en los cuales la actora sustenta sus pretensiones relató que fungiendo como Administradora Delegada de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales de Puerto Carreño-Vichada fue sancionada disciplinariamente, en virtud de una queja presentada por FRANCISCO MATTAR MEJIA, por presunto maltrato laboral recibido de la demandante. Mediante Resolución No. 03 de junio 16 de 2006 se declaró responsable a la investigada e impuso sanción principal de suspensión en el ejercicio de funciones sin remuneración por el término de diez (10) días y accesoria de inhabilidad por el mismo tiempo, decisión confirmada el 14 de agosto de 2006. Finalmente el 11 de septiembre de la misma anualidad se ejecutó la sanción impuesta a través de la Resolución No. 10754. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN Trajo a colación como normas vulneradas las contenidas en las siguientes disposiciones:  Constitución Política, artículo 29  Ley 200 de 1995 artículos 13, 15, 16 y 34  Código de Procedimiento Penal, artículo 89 Los actos acusados vulneraron el derecho al debido proceso consagrado en el artículo 29 Superior, al ser proferidos desconociendo el término de la prescripción de la acción disciplinaria, como quiera que desde la presentación de la queja el 24 de agosto de 2001 al 5 de septiembre de 2006 cuando quedó en firme el fallo de segunda instancia, han transcurrido mas de 5 años, es decir que operó el fenómeno de prescripción, por lo que se configura la expedición

irregular de las resoluciones demandadas, falsa motivación y desviación de poder. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA A folios 187 a 196 obra contestación de la demanda por parte de la DIAN en la que solicita denegar las súplicas del libelo introductorio con fundamento en los siguientes argumentos. La investigación disciplinaria se desarrolló con absoluta sujeción al debido proceso. No existe vulneración al debido proceso, derecho de defensa y principio de legalidad, en tanto el expediente disciplinario refleja que no operó la prescripción de la acción disciplinaria por cuanto los hechos irregulares que dieron lugar a la imposición de la sanción, ocurrieron entre marzo de 1999 y enero de 2002, es decir se trato de una falta de carácter continuado, por lo que el término para iniciar la acción disciplinaria vencía en enero de 2007. Los argumentos expuestos por la actora al interior del proceso disciplinario no son más que simples afirmaciones carentes de fundamento jurídico y probatorio, pues se demostró la responsabilidad de la inculpada con los hechos materia de investigación, se le respetaron las garantías constitucionales y legales que le asistían, el trámite disciplinario se ajustó a las etapas propias del proceso y dentro de los términos que impone la Ley 734 de 2002. Propuso como excepciones inepta demanda e inexistencia de causa para demandar. MINISTERIO PÚBLICO La Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado, solicitó negar las pretensiones de la demanda, con sustentó en lo siguiente. La DIAN observó y respectó los cánones supralegales, sin que por lo mismo,

se haya conculcado el debido proceso y el derecho de defensa (fls. 383 - 387). En relación con la excepción de inepta demanda por no invocar la actora ante el ente investigador la prescripción de la acción disciplinaria, señaló que se debe tener presente que en el evento de configurarse el fenómeno de la prescripción de la acción, debe declararse de oficio, atendiendo los principios constitucionales al debido proceso y derecho de defensa, es por ello que el asunto materia de estudio debe ser revisado por el juez administrativo, independientemente de que se haya alegado o no en vía gubernativa. Para efecto de determinar si operó la prescripción de la acción disciplinaria, debe tomarse como fecha de ejecución del acto la consignada en el pliego de cargos, la cual no fue debatida ni desvirtuada por la petente, por el contrario indicó una fecha aparente, sin probar el supuesto fáctico que aduce en vía judicial. Para resolver, se CONSIDERA Se trata de establecer la legalidad de los actos acusados1 por medio de los cuales Yolanda Pinzón Ortiz fue declarada responsable disciplinariamente y le fue impuesta sanción principal de suspensión de funciones por el término de diez (10) días sin derecho a remuneración y accesoria de inhabilidad por el mismo lapso. Antes de analizar el asunto materia de estudio, la Sala resolverá las excepciones propuestas por la parte demandada, así: Señaló la DIAN que existe inepta demanda por no exponer la actora en vía gubernativa la configuración de la prescripción de la acción disciplinaria, pero sí pretender que se estudie de fondo dentro del proceso.

Esta excepción no tiene vocación de prosperidad por cuanto dicho fenómeno jurídico está contenido de interés público y de las implicaciones que acarrea en 1 Resoluciones Nos. 03 de 16 de junio, 09157 de 14 de agosto y 10754 de 11 de septiembre 2006. caso de configurarse, esta puede ser propuesta por los interesados en cualquier oportunidad hasta antes de decidir el juez administrativo, sin que sea necesario agotar la vía gubernativa para poder plantearla en vía judicial, es mas si el juez observa que están dados los supuestos de hecho podrá proponerla de oficio. En cuanto a la inexistencia de causa para demandar, argumentó la Entidad que la actora no se refirió a la validez de las pruebas y la existencia de hechos que la exoneraran de la falta atribuida, aceptando así su responsabilidad disciplinaria. No asiste razón a la parte demandada, en tanto es una apreciación errónea que carece de sustento jurídico, pueden ser varios los factores que afecten la legalidad de los actos administrativos, por lo que queda a consideración del petente exponerlos o no, según su estrategia de defensa. Por esto no prospera la excepción incoada. Para efecto de decidir, se tiene lo siguiente: Con sustento en la queja presentada por el señor MATTAR MEJÍA por maltrato laboral el 24 de agosto de 2001, la entidad demandada inició indagación preliminar el 15 de diciembre de 2003, el 30 de junio de 2004 profirió auto de investigación disciplinaria y el 14 de julio de 2005 pliego de cargos, en contra

de la actora como Administradora de Impuestos y Aduanas Nacionales de Puerto Carreño, por lo siguiente: “Examinado el acervo probatorio obrante en el proceso administrativo disciplinario No 3260200382, el despacho encuentra que la funcionario YOLANDA PATRICIA PINZON ORTIZ, identificada con cédula de ciudadanía No 51.699.512, quien para la época de los hechos investigados, los cuales ocurrieron entre marzo de 1999 y enero de 2002, se desempeñaba como Administradora de Impuestos y Aduanas Nacionales de Puerto Carreño, hechos concretados en inferir maltrato a un subordinado y utilizar indebidamente elementos de la administración para su uso personal, así como acceder a los servicios del personal de aseo y cafetería para labores propias de su casa, al observar las conductas descritas, habría infringido el régimen de prohibiciones y deberes contenidos en la Ley 200 de 1995, legislación aplicable, por haberse producido los hechos bajo su vigencia…” El 16 de junio de 2006, la Dirección de Impuestos y Aduanas NacionalesDIAN profirió fallo sancionatorio, con fundamento en lo siguiente: “(…) el Despacho encuentra probado que la servidora YOLANDA PINZON ORTIZ, arguyendo prodigar seguridad a los documentos y efectos conservados en su despacho y en el área de Comercio Exterior de la cual fue retirado Francisco Mattar Mejía, tras la ocurrencia de los hechos que motivaron una investigación disciplinaria en su contra, rodeó de una desconfianza mal sana a éste, en cuanto a su persona y a las acciones que como funcionario adscrito a la

Administración a su cargo, debía continuar cumpliendo en otras áreas, entretanto era demostrado su cumplimiento o inocencia frente a los hechos que se le imputaban, lastimando con ello su condición humana y de servidor de la contribución que había ostentado para entonces por varios años, con un buen desempeño, según da cuenta de ello, entre otras, la declaración rendida por el Doctor Teófilo Rojas Álvarez, quien afirmó que sí hubo una especie de marginamiento a Francisco, de las áreas técnicas, así como un trato diferente de parte de la implicada Yolanda Patricia Pinzón, pues afirma que la misma poco lo determinaba y no lo tenía en cuenta en ciertas actividades grupales, de pronto de bienestar o algunas laborales en donde participaban los demás funcionarios, como tampoco para operativos. En el mismo sentido obra en el plenario, las manifestaciones del señor Salomón Sinesterra Bravo, quien aseguró que la Doctora Yolanda Patricia Pinzón, ordenó verbalmente al doctor Henry Villamil, Jefe del denunciante Francisco Mattar, que por ningún motivo mandara al servidor a hacer inspección en el Puerto, y que no tuviera acceso a documentos de la entidad, agregando, “Sí me consta que la Doctora Patricia le ordenó verbalmente al señor Mattar que le quedaba prohibido el acceso a la división de Comercio Exterior y Fiscalización Aduanera, so pena de sanciones que se le impondría “expresión ésta que desborda la facultad de proteger los documentos y áreas que pudieran tener relación con la presunta falta del denunciante, la cual se reitera, estaba en investigación y no demostrada …. (…) Así las cosas, confrontadas las impresiones de los

funcionarios que laboran en la administración de impuestos y Aduanas de Puerto Carreño, las manifestaciones de la Doctora Yolanda Patricia Pinzón y los argumentos de su apoderado frente a esta situación, en cuanto al trato prodigado a Francisco Javier Mattar Mejía, una vez fue retirado éste del área de Comercio Exterior, encuentra el Despacho que si bien es cierto, la encartada pretendía proteger a la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales de Puerto Carreño, de la repetición de una conducta similar en el quejoso, también lo es, que hubo exceso en las medidas tomadas, pues que su actitud discriminatoria, indiferente y desigual, terminó por propiciarle un ambiente hostil, afectando al funcionario notablemente situación que fue evidente no solo para uno, sino para varios de los funcionarios que compartían actividades y espacio….. (…) Así las cosas, encuentra el despacho que contra la funcionaria Yolanda Patricia Pinzón, identificada con cédula de ciudadanía numero 51.699.512, quien para la época de los hechos que se investigan, se desempeñaba como Administradora de Impuestos y Aduanas Nacionales de Puerto Carreño, prosperan únicamente los cargos relativos a la infracción del régimen de prohibiciones y deberes del servidor público, concretamente los contenidos en el artículo 40 numeral 6 y artículo 41 numeral 6 de la Ley 200 de 1995, por estar probado plenamente, que el trato prodigado al quejoso Francisco Javier Mattar, cuando hubo de ser retirado de la División de Comercio Exterior de la prenombrada administración, no fue respetuoso, imparcial,

ni recto, sino por el contrario, fue con evidente vulneración de su condición humana, constituyendo agravante, que el servidor afectado fuera su subalterno.” En término, la actora impetró el recurso de apelación contra la decisión de primera instancia, la cual fue confirmada el 14 de agosto de 2006, en consideración a lo siguiente: “(…) Del análisis, realizado al plenario se logró determinar, que si bien es cierto en principio existen testimonios que soportan o no les consta que la disciplinada YOLANDA PATRICIA PINZON ORTIZ haya dado maltrato al quejoso, el señor Francisco Javier Mattar Mejía, para el despacho al igual que el a-quo, existen otras, que valoradas bajo el principio de la sana crítica, conllevan a confirmar que sí hubo maltrato. (…) En este orden de ideas, ocurridas las circunstancias antes anotadas a este Despacho no queda otra alternativa que dar plena credibilidad a los testimonios de los señores NUBIA TERESA ARANGUREN GAITAN y SALOMÓN ALLENDE SINESTERRA BRAVO, quienes son contundentes en afirmar que la funcionaria Yolanda Patricia Pinzón Ortiz, reiteradamente en público y reuniones, trataba al funcionario Francisco Javier Mattar, de corrupto, deshonesto y que no merecía estar en la Administración, como soporte de las conclusiones realizadas cita apartes de los testimonios… (…) En conclusión, una vez respondidos los argumentos de apelación presentados por el Doctor Miguel Piñeros Rey, el despacho considera que no logró desvirtuar la responsabilidad y sanción principal de suspensión de

funciones sin derecho a remuneración por el término de diez (10) días y la accesoria de inhabilidad por el mismo término, impuesta a la funcionaria Yolanda Patricia Pinzón Ortiz a través de la resolución No 03 del 16 de junio de 2003, en consecuencia será confirmada” Determinado lo anterior, la Sala procede a resolver el cargo propuesto por el actor contra las providencias demandadas, así: Los actos acusados vulneraron el derecho al debido proceso consagrado en el artículo 29 Superior, al imponer la sanción disciplinaria cuando la acción ya se encontraba prescrita. Lo anterior por cuanto el término, debió contabilizarse desde la fecha de presentación de la queja el 24 de agosto de 2001 al 5 de septiembre de 2006 cuando quedó ejecutoriado el fallo de segunda instancia, transcurriendo más de 5 años, circunstancia que llevó a un desconocimiento de la ley disciplinaria, incurriendo en falsa motivación y expedición irregular de las resoluciones acusados. El debido proceso es un principio jurídico procesal según el cual toda persona tiene derecho a ciertas garantías mínimas, tendientes a asegurar un resultado justo y equitativo dentro del proceso, a permitirle tener oportunidad de ser oído y a hacer valer sus pretensiones legítimas frente al Juez, el cual debe ser interpretado frecuentemente como un límite a las leyes y los procedimientos legales por lo que los jueces, deben definir y garantizar los principios fundamentales de la imparcialidad, justicia y libertad. Ahora bien, la prescripción en materia disciplinaria es un instituto jurídico liberador, en virtud del cual por el transcurso del tiempo se extingue la acción o

cesa el derecho del Estado a imponer una sanción, y tiene operancia cuando la Administración, deja vencer el plazo señalado por el legislador, -5 años-, sin haber adelantado y concluido el proceso respectivo, con decisión de mérito. El vencimiento de dicho lapso implica para dichas entidades la pérdida de la potestad de imponer sanciones. El fin principal de la prescripción de la acción disciplinaria, está profundamente atado con el derecho que tiene el procesado a que se le defina su situación jurídica, pues no puede el servidor público quedar sujeto perpetuamente a un reproche, por lo que le concierne al legislador establecer el plazo que se considera suficiente para que la entidad a la cual presta sus servicios inicie la investigación y adopte la decisión pertinente. Para la fecha en que ocurrieron los hechos y se inició el proceso disciplinario, esto es, en el año 2001, la norma vigente era la Ley 200 de 1995, la cual en su artículo 34 previó la prescripción como forma de extinción de la acción disciplinaria al establecer: “La acción disciplinaria prescribe en el término de cinco (5) años. La prescripción de la acción empezará a contarse para las faltas instantáneas desde el día de la consumación y desde la realización del último acto, en las de carácter permanente o continuado….” De la lectura de dicha norma, la Sala observa que el legislador solo precisó el momento en que se empieza a contar el término de prescripción de cinco años, mas no señaló los eventos ni el momento en que se entiende interrumpido. Ante tal vacío jurídico, debe concurrirse a la interpretación

sistemática de la misma. En consecuencia, debe deducirse que el término de prescripción de la acción se interrumpe cuando el órgano de control resuelve la situación del disciplinado, esto es, cuando se toma la decisión definitiva del proceso disciplinario. Lo anterior, por cuanto el concepto de prescripción observa la necesidad de buscar la certeza en la existencia de los derechos y la identificación del titular. Así pues, debe acudirse al artículo 98 de la Ley 200 de 1995, que dispone: “Las providencias quedarán ejecutoriadas cinco (5) días después de la última notificación, si contra ellas no procede o no se interpone recurso. Las providencias que decidan los recursos de apelación o de queja así como la consulta quedarán en firme el día en que sean suscritos por el funcionario correspondiente; aquéllas que se dicten en audiencia a finalizar ésta, a menos que procedan o se interpongan los recursos en forma legal” La disposición transcrita impone que la decisión se notifique para que surta plenos efectos jurídicos, por cuanto si el objetivo de los términos de prescripción es la necesidad de buscar la certitud jurídica, es lógico que ello solo ocurra, cuando se notifica el acto que resuelve el proceso. En suma, los cinco años de prescripción de la acción disciplinaria se empiezan a contabilizar para las faltas instantáneas desde el día de la consumación y, desde la realización del último acto, en las de carácter permanente o continuado y se interrumpe con la debida notificación al disciplinado de la decisión que define la situación jurídica. En el presente asunto, la discusión sobre la prescripción depende de la

naturaleza de la falta que originó la sanción disciplinaria. Cuando se trata de faltas permanentes o continuadas, es decir, cuando la lesión del bien jurídico protegido por la norma se prolonga en el tiempo, la prescripción aplica de una manera, mientras que cuando se trate de faltas instantáneas, el término de prescripción opera de manera diferente. Las faltas de carácter continuado, permanente o sucesivo, son una auténtica situación que se prolonga en el tiempo, lesionando bienes jurídicos protegidos por las normas. A juicio de esta Corporación, quedó demostrado en el sub lite, que la conducta en que incurrió la actora tiene carácter continuado toda vez que la conducta se mantuvo en el tiempo pues los malos tratos dados por la actora al quejoso, se dieron desde marzo de 1999 hasta enero de 2002 atentaron contra su dignidad de manera prolongada dada su permanencia en el lugar de trabajo, como se colige de las declaraciones aportadas al proceso. Para efectos de contabilizar la prescripción de la acción disciplinaria, la Sala no encuentra en el expediente prueba que demuestre, cuál fue el último acto constitutivo de falta disciplinaria realizado por la actora, lo que impide al operador disciplinario determinar con precisión el término de prescripción, por ello, se contabilizará a partir del 24 de agosto de 2001 cuando puso en conocimiento la irregularidad. No es de recibo la afirmación de la actora, en el sentido de contabilizar la prescripción de la acción desde la queja (24 de agosto de 2001) y hasta la fecha de ejecución del fallo de segunda instancia, en razón a que, en

sentencia de esta Corporación2 se determinó que el plazo de cinco (5) años se interrumpe con la notificación del fallo de primera o de única instancia, sin tomar en cuenta los recursos en la vía gubernativa o la resolución de los recursos de reposición y apelación. Resulta evidente que en este caso no operó la prescripción alegada por la actora, si se parte de la base de que los hechos materia de la investigación disciplinaria se pusieron en conocimiento el 24 de agosto de 2001 y que el fallo de primera instancia de 16 de junio de 2006 proferido por la Jefe de la División de Investigaciones Disciplinarias de la DIAN, fue notificado personalmente el 13 de julio de 2006 al apoderado de la sancionada como obra a folio 67, esto es dentro de los cinco (5) años previstos por la ley. En virtud, de que la actora no lo logró demostrar la configuración de la prescripción de la acción disciplinaria como único planteamiento de desacuerdo propuesto en el libelo introductorio, se negarán las pretensiones de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA NIÉGANSE las pretensiones de la demanda dentro del proceso promovido por YOLANDA PATRICIA PINZÓN ORTIZ contra la Procuraduría General de la Nación. 2 Sentencia de 19 de marzo de 2009; actor: José Fernando Tirado; M.P.: Dra. Bertha Lucia Ramírez. RECONÓCESE personería al doctor MARCO ALEJANDRO APONTE PATIÑO

como apoderado de la entidad demandada, en los términos del poder conferido a folio 373. CÓPIESE, NOTIFÍQUESE y ejecutoriada, ARCHÍVESE el expediente. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

GUSTAVO GÓMEZ ARANGUREN ALFONSO VARGAS RINCÓN

LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO