CE-11001-03-25-000-2011-00620-00(2427-11)-2014

REGIMEN DE PRIMA MEDIA – Acumulación de tiempos de servicio en el sector público y privado / REGIMEN DE AHORRO INDIVIDUAL – Acumulación de tiempos de servicio en el sector público y privado En virtud del artículo 7º de la ley 71 de 1988, la posibilidad de computar el tiempo servido en el sector público con el tiempo cotizado en el ISS, es un régimen pensional aplicable a quienes estuvieron vinculados laboralmente al sector oficial, a empleadores públicos y privados afiliados al I.S.S. o a ambos, y requieren de la suma de todos los aportes hechos, para reunir los requisitos para acceder al derecho de pensión. En el régimen de prima media, los requisitos de edad y tiempo de cotización para la pensión de vejez fueron establecidos en el artículo 33, y la misma norma señaló en parágrafo que “para efecto del cómputo de las semanas” se debe tener en cuenta, entre otros, lo cotizado en cualquiera de los dos regímenes (lo cual comprende, entre otros, lo cotizado al Seguro Social o a cajas de previsión), el tiempo laborado como servidor público (así no se hubiera cotizado), así como el tiempo servido a empleadores privados que pagaban directamente pensiones. De otro lado, en el régimen de ahorro individual, la pensión de vejez se causa sin requisitos de edad y tiempo de servicios, con base en el capital acumulado en cuenta de ahorro pensional. La referida cuenta se nutre de cotizaciones obligatorias y voluntarias, los rendimientos financieros y el bono pensional. Con respecto a este último, la legislación dispone que el bono

pensional por traslado al régimen de ahorro individual se causa por tiempo servido a entidades públicas, como también por el tiempo cotizado tanto al Seguro Social como a cualquier caja de previsión (Ley 100 de 1993, art. 118; D. L. 1299 de 1994, art. 2°). Como se observa, la Ley 100 de 1993, al unificar los tiempos de servicio en los sectores público y privado para efectos pensionales, hizo en principio innecesaria la aplicación de la Ley 71 de 1988 para estos efectos.

FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 – ARTICULO 33 / LEY 100 DE 1993 – ARTICULO 118 / DECRETO 1299 DE 1994 – ARTICULO 102

NULIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO – Debe ser expresa Destaca la Sala que al actor habla de una “anulación tácita” del artículo 24 del Decreto 1474 de 1997, no obstante la declaración de nulidad de un acto administrativo debe ser expresa y mediante sentencia motivada que tiene fuerza de cosa juzgada, de forma que un acto no pierde su presunción de legalidad tácitamente, sino que debe ser sometido a control jurisdiccional y requiere que se pruebe la existencia de una causal de nulidad para sea excluido del ordenamiento jurídico. PENSION POR APORTES – Acumulación de tiempo de servicio en el sector oficial público y privado. Regulación legal. Régimen de transición No obstante lo anterior, debe tenerse en cuenta que la Ley 100 de 1993, al fijar nuevas reglas y requisitos para el reconocimiento de las pensiones, dispuso

igualmente un régimen de transición pensional –en su artículo 36conforme al cual quienes cumplieran determinados requisitos para ser sujetos de dicho régimen, tendrían derecho a que su pensión se reconociera con los requisitos de edad, tiempo de servicios y monto o cuantía de la pensión del régimen que anteriormente les fuera aplicable. En el contexto del régimen de transición, es posible también para quienes no tienen los requisitos del Seguro Social, ni los requisitos de la pensión oficial anteriores a la Ley 100, pero son sujetos del régimen de transición, obtener la pensión de jubilación con la suma del tiempo cotizado al Seguro Social y el tiempo como cotizado servidor público a cajas de previsión. De esta manera, la pensión de jubilación por aportes, creada en la Ley 71 de 1988, pasa a constituir una modalidad de pensión aplicable en virtud del régimen de transición pensional.

FUENTE FORMAL: LEY 71 DE 1988 – ARTICULO 7 / DECRETO 2709 DE 1995 – ARTICULO 1 / DECRETO 2709 DE 1995 – ARTICULO 8 / LEY 100 DE 1993 –

ARTICULO 36

PENSION POR APORTES – Ingreso base de liquidación. Vacío normativo por derogación de la norma reglamentaria que la regulaba Con la derogatoria del artículo 6 del Decreto 2709 de 1994 que regulaba el salario base de la liquidación de la pensión por aportes, se generó un vacío normativo, pues aunque la pensión por aportes continúa aplicándose en virtud del régimen de transición, la norma reglamentaria que regulaba su forma de liquidación fue excluida del ordenamiento jurídico. Así dicha actuación del Gobierno Nacional,

desconoce que el legislador le había impuesto el mandato de reglamentar los términos y condiciones para el reconocimiento de la pensión por aportes, situación que obligó a remitirse a la Ley 100 de 1993 que tiene condiciones menos favorables que la norma derogada. En este orden, es clara la configuración de omisión normativa; a este respecto se considera pertinente resaltar la jurisprudencia de la Corte Constitucional cuando ha explicado la omisión legislativa relativa, al indicar que ésta se estructura “cuando el legislador incumple una obligación derivada de la Constitución que le impone adoptar determinada norma legal; en efecto, al respecto esta Corporación ha dicho que este tipo de omisión “está ligado, cuando se configura, a una "obligación de hacer", que supuestamente el Constituyente consagró a cargo del legislador, el cual sin que medie motivo razonable se abstiene de cumplirla, incurriendo con su actitud negativa en una violación a la Carta”.

NORMA DEMANDADA: DECRETO 1474 DE 1997 (30 DE MAYO) - ARTÍCULO 24 GOBIERNO NACIONAL (NULO) FUENTE FORMAL: DECRETO 2709 DE 1994 – ARTICULO 6

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

Consejero ponente: GERARDO ARENAS MONSALVE

Bogotá, D.C., quince (15) de mayo de dos mil catorce (2014) Radicación número: 11001-03-25-000-2011-00620-00(2427-11)

Actor: HECTOR ELIAS NUÑEZ RAMOS

Demandado: GOBIERNO NACIONAL

AUTORIDADES NACIONALES DECRETOS DEL GOBIERNO Procede la Sala a dictar sentencia en la acción de nulidad interpuesta por el señor Héctor Elias Núñez Ramos contra el artículo 24 del Decreto 1474 del 30 de mayo de 1997 en la parte correspondiente a la derogatoria expresa del artículo 6° del Decreto 2709 de 1994 proferido por el Presidente de la República, los Ministros de Hacienda y Crédito Público, y del Trabajo y Seguridad Social1.

ANTECEDENTES

1. La demanda El señor Héctor Elias Núñez Ramos en ejercicio de la acción de nulidad solicitó la nulidad parcial del artículo 24 del Decreto 1474 del 30 de mayo de 1997 en la parte correspondiente a la derogatoria expresa del artículo 6° del Decreto 2709 de 1994, que indica: “DECRETO NÚMERO 1474 DE 1997

(mayo 30) Por el cual se derogan, modifican y/o adicionan algunos artículos del Decreto reglamentario 1748 de 1995 y se dictan otras disposiciones. El Presidente de la República de Colombia en uso de las facultades que le confiere el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución de 1991, DECRETA: 1 El citado decreto lleva la firma del Ministro del Trabajo y Seguridad Social conforme las normas vigentes de la época. La Ley 790 de 2002 fusionó los dos ministerios en el Ministerio de la Protección Social, posteriormente la Ley 1444 de 2011 escindió el Ministerio de la Protección Social y creó los Ministerios del Trabajo, y de Salud y Protección Social.

(…)

1. ARTÍCULO 24. VIGENCIA Y DEROGATORIA. Este decreto rige a partir de la fecha de su publicación, modifica los siguientes artículos del Decreto 1748 de 1995: 3°, 9°, 12, 15, 16, 17, 24, 28, 35, 36, 37, 41, 44, 52 y 57 y deroga el numeral 2° del artículo 3°, el artículo 25, el inciso 3° del artículo 29, el literal c) del artículo 36, el inciso 7° del artículo 47, el artículo 51 y el parágrafo transitorio del artículo 52 del mismo Decreto 1748 de 1995. Así mismo, modifica el artículo 8° del Decreto 1887 de 1995, y deroga el artículo 6° del Decreto 2709 de 1994 y todas las demás normas que le sean contrarias.” (El aparte subrayado corresponde al texto demandado) NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN En la demanda el actor cita como vulnerados los siguientes artículos: De la Constitución Política, los artículos 189 numeral 11, 113, 114, 121 y 150 numeral 1.

De la Ley 71 de 1988, el artículo 7. Del Decreto Reglamentario 2709 de 1994, el artículo 1 y siguientes. El accionante expone como argumentos que sustentan la pretensión de nulidad que: -El artículo 24 del Decreto 1474 de 1997, norma demandada, vulnera la facultad reglamentaria prevista en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política,

porque deroga una norma sobre pensión por aportes en un decreto que reglamenta bonos pensionales. -Se viola el principio constitucional de la unidad de materia, toda vez que tanto el Decreto 1474 de 1997 como los Decretos por éste modificados, se refieren expresamente a los bonos pensionales, salvo el artículo demandado que deroga el artículo 6° del Decreto 2709 de 1994 que trataba la forma de liquidar la pensión de jubilación por aportes prevista en la Ley 71 de 1988, una materia totalmente distinta. - Se invade la órbita propia del legislativo, sin tener presente que por mandato constitucional cada rama del poder público tiene funciones distintas y separadas de las otras. - Sostiene que el artículo demandado “tácitamente también se anuló” cuando el Consejo de Estado en sentencia del 4 de agosto de 2010 declaró la nulidad del artículo 8 del Decreto 1474 de 1997 “porque encontró que se basaba en una disposición legal declarada inexequible por la Corte Constitucional, conforme a la Sentencia C-734 del 14 de julio de 2005, lo cual llevaría pensar para el sub-lite, que tácitamente también se anuló la norma aquí hoy (sic) demandada, por tratarse de dicho artículo anulado, infiero, de una equivocada subrogación del artículo 6 del Decreto 2709 de 1994” (fl. 8). - Los artículos 5° del Decreto 1299 de 1994, 28 del Decreto 1748 de 1995 y 8° del Decreto 1474 de 1997, determinaban el salario base para liquidar el bono

pensional, el que, tal y como lo sostuvo la Corte Constitucional ya estaba definido en el artículo 117 de la Ley 100 de 1993, lo cual pudo generar confusión a la hora de establecer el salario base para liquidar la pensión de jubilación por aportes. - En lo que respecta a la violación del artículo 7° de la Ley 71 de 1988 y a su Decreto Reglamentario 2709 de 1994, la norma demandada deja sin sustento legal la forma de liquidación de la pensión por aportes consagrada en el artículo 6° del mismo Decreto “tornado en consecuencia, precaria la existencia integral de dicha forma de pensión” (fl. 8).

2. Suspensión provisional.

En un acápite de la demanda se solicitó la suspensión provisional de la norma acusada, petición que la Sala negó mediante auto del 13 de septiembre de 2012, en razón a que no resultó evidente la existencia de una contradicción entre el artículo 24 del Decreto 1474 de 1997 y los artículos 113, 114, 121, 150 y 189 numeral 11 de la Constitución Política de Colombia (fls. 19-30).

3. Contestación a la demanda.

Ministerio del Trabajo Se opone a las pretensiones de la demanda y manifiesta que (fls. 53-66): - El actor interpretó erróneamente el artículo objeto de la demanda, al darle un sentido distinto al que realmente tiene, desatendiendo su contenido literal y los demás elementos de la interpretación, por lo tanto, es evidente que el accionante no realizó un estudio jurídico de fondo sino simples apreciaciones a los artículos enjuiciados.

• El demandante manifiesta que la declaración de nulidad por parte del Consejo de Estado del artículo 8° del Decreto 1474 de 1997, afectó la validez de la norma cuya nulidad se pretende, sin embargo, estima el Ministerio que no existe argumento alguno que sustente lo anteriormente expuesto, en razón a que el mencionado artículo 8° del Decreto 1474 de 1997 no subroga el artículo 6° del Decreto 2709 de 1994, lo cual se deduce de la comparación de las dos normas. - Menciona que con la derogatoria expresa del artículo 6° del Decreto 2709 de 1994 no se dejó sin sustento legal la forma como deben liquidarse las pensiones de jubilación por aportes, ello es así en la medida en que la Ley 100 de 1993 en su artículo 36 inciso 3° expone la forma como deben liquidarse las pensiones de las personas que siendo beneficiarias del régimen de transición tenían derecho a que les fuesen aplicados los requisitos de edad, tiempo y monto del régimen al que venían afiliados. - Finalmente formula las siguientes excepciones: i) Ineptitud sustantiva de la demanda Porque el actor pretende atacar una norma que se ajusta plenamente a los Decretos y éstos a las Leyes en las que se fundamenta, dado que lo que se cuestiona no es el verdadero contenido de los Decretos, sino la particular lectura que de ellos hace el actor. ii) Cosa juzgada constitucional Expone el Ministerio que el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Segunda, C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. Rad.

11001-03-25-000-2007-00132-00 (2586-07), en la sentencia del 22 de septiembre de 2010, denegó las pretensiones de la demanda de nulidad que se instauró en su oportunidad contra el artículo 24 del Decreto 1474 de 1997 en el aparte relacionado con la derogatoria del artículo 6° del Decreto 2709 de 1994, determinando que el mismo se encontraba ajustado al ordenamiento jurídico. iii) “De la potestad reglamentaria” El Ministerio presentó la excepción que denominó “de la potestad reglamentaria” bajo el entendido que dicha facultad en cabeza del Presidente es inagotable y no tiene límite en el tiempo, así en la medida en que la ley no puede agotar todos los supuestos en que se aplica, la intervención del Estado denota un relativo margen de apreciación en su reglamentación. Ministerio de Hacienda Solicita desestimar las pretensiones de la demanda y manifiesta que (fls. 69-73): - El Decreto 1474 de 1997 no estableció un nuevo salario base para la liquidación de las pensiones previstas en la Ley 71 de 1988, lo que hace es reiterar lo establecido en el artículo 6° del Decreto 2709 de 1994, toda vez que indica que el salario base para los cotizantes al ISS es el salario mensual devengado y reportado. - Frente al presunto exceso de la facultad reglamentaria alegada por el actor, dicho Ministerio cita la sentencia C-748 de 2011 que señala sobre el principio de unidad de materia “cada una de las disposiciones que conforman un ordenamiento

legal deben pertenecer a un núcleo temático, el cual puede precisarse, entre otros, con lo establecido en su título. Con este principio se busca evitar que la temática regulada por una disposición sea absolutamente ajena al núcleo temático de la Ley que la contiene”. En virtud de lo anterior considera que con la expedición del Decreto 1474 de 1997 no existe una vulneración al citado principio toda vez que modifica una norma que fue emitida para regular un tema relacionado directamente con el Sistema General de Seguridad Social. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN El Ministerio del Trabajo reitera los argumentos expuestos al momento de contestar la demanda tal y como consta a folios 76 a 78 del expediente. El accionante insiste en la nulidad impetrada, de conformidad con los cargos expuestos en la demanda (fls. 80-83). CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO La Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado solicita que se declare no probada la excepción de cosa juzgada propuesta por el Ministerio de Trabajo y se nieguen las pretensiones de la demanda (fls. 84 a 90), lo anterior en razón a los siguientes argumentos: Estima que en la sentencia del 22 de septiembre de 2010 de la Sección Segunda de esta Corporación que negó la nulidad de la misma norma aquí demandada, si bien se planteó la misma controversia que el asunto bajo análisis, se estudió tangencialmente el cargo de violación del principio de unidad normativa, por lo que considera que este aspecto no se configuró la cosa juzgada.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

Estudio de las excepciones El Ministerio del Trabajo propuso las excepciones de cosa juzgada, inepta demanda y la que denominó “de la potestad reglamentaria”, sin embargo, solamente la de cosa juzgada corresponde a una excepción, las otras dos hacen parte de los argumentos que apoyan la legalidad del precepto demandado, los cuales se trataran en el fondo del asunto. En este orden se estudiará la excepción de cosa juzgada, que se configura a juicio del Ministerio del Trabajo, porque esta Corporación en la sentencia del 22 de septiembre de 2010 se pronunció sobre la misma controversia que aquí se debate, es decir, el presunto exceso de la potestad reglamentaria del Gobierno Nacional por haber derogado el artículo 6 del Decreto 2709 de 1994 en el artículo 24 del Decreto 1474 de 1997. Al respecto se tiene que el inciso 2 de artículo 175 del CCA señala refiriéndose a la sentencia “La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada "erga omnes" pero sólo en relación con la "causa petendi" juzgada.”; en estos casos se habla de cosa juzgada relativa, pues aunque no se desvirtúe la presunción de legalidad del acto administrativo, opera la cosa juzgada frente a los cargos propuestos que fueron objeto de estudio por el juzgador, por consiguiente no se pueden someter nuevamente a controversia judicial, lo que de contera implica, que ante la formulación de nuevos cargos el juez está habilitado para asumir su estudio. Sobre la cosa juzgada la Sección Tercera de esta Corporación ha indicado en

sentencia del 9 de junio de 20102 que: “Con arreglo a lo dispuesto por el inciso segundo del artículo 175 del C.C.A., la sentencia que niegue la nulidad producirá cosa juzgada “erga omnes” pero sólo en relación con la “causa petendi” juzgada. Quiere ello decir que, por una parte, la sentencia dictada aunque tiene un valor general, esto es oponible a todos y contra todos, por otro lado, tiene la 2 Consejo de Estado, Sección Tercera, M.P. Ruth Stella Correa Palacio, radicación número: 1100103-26-000-2008-00103-00(36060) autoridad de cosa juzgada relativa, es decir, sólo frente a los cargos de ilegalidad analizados y decididos en la sentencia. La decisión adoptada en el fallo desestimatorio, en tanto se contrae a los cargos de ilegalidad formulados en la demanda, no implica el análisis de todos los posibles motivos de contradicción con normas superiores y -por lo mismono empece ni es óbice para que a futuro se produzca otro pronunciamiento, que verse sobre reproches distintos que puedan edificarse sobre la misma norma. A este propósito, de antaño se encuentra determinado por la jurisprudencia de esta Corporación que “cuando la decisión judicial es negativa para la pretensión propuesta, el fenómeno de la cosa juzgada se restringe exclusivamente a las causales de nulidad alegadas y al contenido del petitum que no prosperó, porque aún cuando la norma en principio ha quedado vigente por haberse negado la nulidad, es susceptible de ser demandada por otras causas con diferente petitum y

dejar de regir para ese efecto”3. Conviene observar que en los juicios contenciosos de nulidad pura, para que prospere la excepción perentoria de cosa juzgada es preciso establecer respecto del otro juicio anteriormente decidido en el fondo mediante sentencia ejecutoriada: (i) si efectivamente media identidad de objeto (eadem res), vale decir, que el objeto del litigio sea el mismo [la pretensión]; y (ii) si hay identidad de causa (eadem causa), o sea que los motivos de ilegalidad alegados en ambos litigios sean idénticos4.” En este orden, corresponde a la Sala determinar si en el presente asunto el actor presenta los mismos motivos de ilegalidad que ya fueron estudiados por esta Corporación en la sentencia del 22 de septiembre de 2010. Antecedente jurisprudencial de la Sección Segunda del Consejo de Estado. Esta Sección en la sentencia proferida el 22 de septiembre de 20105 negó la solicitud nulidad parcial interpuesta contra el artículo 24 del Decreto 1474 de 1997, en cuanto derogó el artículo 6° del Decreto 2709 de 1994. Ahora bien con el propósito de establecer si en el asunto bajo estudio hay cosa juzgada, se 3 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN CUARTA, Sentencia de junio 18 de 1984, Exp. 5985, C.P. Bernardo Ortiz Amaya 4 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA, Sentencia de 10 de

diciembre de 1970, CP Lucrecio Jaramillo Vélez. 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”. Consejero Ponente. Víctor Hernando Álvarado Ardila, Sentencia de 22 de septiembre de 2010. Radicado número. 11001-03-25-000-2007-00132-00 (2586-2007). individualizarán los motivos de ilegalidad expuestos por el actor en aquél proceso, así:

1. Violación del artículo 7 de la Ley 71 de 1988, el Decreto 2709 de 1994 y el inciso 2 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

Indicó el demandante en ese proceso que la potestad reglamentaria del Gobierno Nacional se utilizó para desconocer de manera arbitraria el derecho a la pensión de jubilación por aportes y que se violó el derecho a la seguridad social integral adquirido por estas personas respecto del monto de la pensión que les corresponde.

2. Exceso de la facultad reglamentaria Señaló el demandante que se incurrió en un exceso de la facultad reglamentaria del Presidente de la República al derogar el artículo 6 del Decreto 2709 de 1994 en el artículo 24 del Decreto 1474 de 1997 porque introdujo una modificación sustancial al régimen especial de la pensión de jubilación por aportes protegido por el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

3. Violación del principio de unidad de materia Precisó el actor que el Presidente de la República introdujo en la norma demandada una disposición completamente ajena al tema de las normas reglamentadas con lo cual invadió la competencia del legislador.

4. Violación del derecho a la igualdad Señala el accionante que con la derogatoria del artículo 6 del Decreto 2709 de 1994, se estableció una desigualdad en cuanto a la aplicación del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, para las personas que de acuerdo con lo establecido en el artículo 288 ibídem, estimen más favorable la pensión de jubilación por aportes establecida por la Ley 71 de 1988 y el Decreto 2709 de 1994, frente a la pensión de vejez en el nuevo régimen de la Ley 100 de 1993.

La Sala al fallar la acción de nulidad en el proceso con radicado interno 2586-2007 consideró en síntesis respecto a la causa petendi del actor, en lo que toca al exceso de la facultad reglamentaria que: “3.- Como premisa inicial debe dejar sentado que los dos Decretos, el No. 2709 de 1994 y el 1474 de 1997, son de la misma naturaleza jurídica, es decir, su esencia es la de ser decretos reglamentarios. De esta consideración emerge nítidamente que así como la primera vez el Presidente reguló una materia de determinada manera, podía hacerlo después en sentido diferente, de lo cual se sigue que la potestad reglamentaria no se agota por un primer ejercicio, pues si en un primer momento, y frente a unas necesidades precisas el Gobierno expidió un reglamento, el cambio de circunstancias o del marco jurídico global puede justificar su derogación. (…) Uno de los principios generales establece que en el Derecho las cosas se deshacen como se hacen, de modo que así como el Presidente podía introducir en el ordenamiento una primera regulación, está habilitado de

igual modo para retirarla por medio de otra norma posterior, pues resulta inadmisible el postulado que sugiere el demandante, según el cual una norma reglamentaria sería inderogable por el órgano que la expidió, o que los decretos reglamentarios solo puedan ser abolidos por la ley. De la identidad de jerarquía de las normas reglamentarias, que el Presidente expide en uso de la potestad que le otorga el numeral 11 del artículo 189 de la Carta Política, surge el hecho de que no hay reglamentos superiores a otros de idéntico linaje; por ello, el órgano competente que los expidió nunca pierde la posibilidad de reformarlos o derogarlos. (…) Además, si el advenimiento de la Ley 100 de 1993, hacía menester que el Presidente de la República ejerciera de nuevo la potestad reglamentaria, esta vez mediante la derogación expresa de un reglamento precedente, nada habría de inconstitucional o ilegal en ese proceder, si es que resultaba indispensable, a juicio del Gobierno, para atender las nuevas realidades legales sobrevinientes a una reforma, pues, repítese un decreto reglamentario no es inderogable, todo lo cual se dice sin perjuicio de los derechos adquiridos y de las situaciones consolidadas de quienes específicamente se encontraban en régimen de transición del artículo 36 de la citada Ley, mientras la norma derogada tuvo vigencia como complemento y desarrollo de la Ley 71 de 1988. (…) En síntesis, así como el Presidente de la República puede proveer un reglamento apoyado en las atribuciones que le otorga el artículo 189 de la

Constitución, está facultado para retirarlo del ordenamiento jurídico mediante otro decreto de idéntica jerarquía, de lo cual emerge que no hay exceso de la potestad reglamentaria.” De la misma manera como esta Corporación desarrolló el cargo relacionado con la violación del principio constitucional de unidad de materia, de la siguiente manera: “(…) A todo ello se añade que en éste caso sí hay unidad de materia entre el cuerpo comprendido que contiene el precepto y éste mismo, pues todo gira en torno de la regulación de las pensiones y el conjunto de normas que regulan la materia, es decir, el Decreto derogado no es ajeno a la materia de que trata el resto de la norma que hizo la derogación.” Sobre este aspecto se reitera lo expuesto en el auto del 13 de septiembre de 2012 en el que se negó la solicitud de suspensión provisional del artículo demandado, en el sentido que el objeto del Decreto 1474 de 1997, en principio consistió en reglamentar lo concerniente a la redención normal o anticipada de los bonos pensionales, su pago, valor básico, liquidación y emisión, aspectos que hacen parte del Sistema de Seguridad Social en Pensiones, el cual, en virtud del artículo 48 de la Constitución Política, constituye un sistema único que busca garantizar a todas las personas el derecho irrenunciable a la Seguridad Social. Considera la Sala que el Sistema Integral de Seguridad Social no puede ser concebido como un conjunto de preceptos normativos aislados entre si, con normas divididas en consideración a la especialidad que regula, por el contrario, corresponden a un conjunto normativo articulado que atiende el constante cambio de las realidades sociales dentro del cual interactúan sus afiliados, y que debe

tener la disposición de cambio según el contexto dentro del cual se busca proteger a la población y ampliar el marco de aplicación de las contingencias que cubre dicho sistema. Dado lo anterior, y de conformidad con los principios que soportan el Sistema Integral de Seguridad Social, como lo es la unidad y la integralidad del mismo, en relación al principio constitucional de la unidad de materia no puede pretenderse que el Legislativo y el Ejecutivo, expidan normas y reglamentos aislados e independientes, pues tal y como queda evidenciado en el sub judice el Decreto 1474 de 1997 como el artículo 6° del Decreto 2709 de 1994 tienen en común que la materia sobre la cual recae el estudio se encuentra dentro del mismo Sistema Integral de Seguridad Social en Pensiones, pues el primero desarrolla aspectos relacionados con los bonos pensionales y el segundo dispone el salario base para la liquidación de la pensión por aportes consagrada en la Ley 71 de 1988. De acuerdo con lo expuesto, resulta evidente que el artículo 24 del Decreto 1474 de 1997, norma acusada, no rompe con la unidad de materia que en su conjunto debía guardar el citado Decreto, la cual, para el caso concreto, está dada en aspectos propios del Sistema Integral de Seguridad Social en Pensiones, como quedó visto. Ahora bien en el proceso bajo estudio, en síntesis, los motivos de nulidad que el actor formula contra el artículo 24 del Decreto 1474 de 1997 son exceso de la facultad reglamentaria, violación del principio de unidad de materia, la “anulación tácita” del artículo 24 del Decreto 1474 de 1997 por parte del Consejo de Estado y

que se deja sin sustento legal la forma de liquidar la pensión por aportes. De conformidad con lo anterior, observa la Sala que hay cosa juzgada respecto del exceso de la facultad reglamentaria y la violación del principio de unidad de materia, ya que la solicitud de nulidad en los dos procesos se funda en los mismos argumentos que ya fueron estudiados y desestimados por esta Sección en la sentencia del 22 de septiembre de 2010, por lo que frente a éstos próspera la excepción de cosa juzgada propuesta por el Ministerio del Trabajo. Por lo anterior, la Sala no analizará estos cargos. Por el contrario, respecto del cargo relativo a la presunta “anulación tácita” del artículo 24 del Decreto 1474 de 1997 por parte del Consejo de Estado, así como del cargo referente a que la derogatoria demandada se deja sin sustento legal la forma de liquidar la pensión por aportes, se establece que éstos no fueron estudiados en el proceso con radicado interno 2586-2007,razón por la cual, en lo que concierne a ellos no se declara probada la excepción de cosa juzgada. Del fondo del asunto

1. Problema jurídico Corresponde a esta Sala determinar si el artículo 24 del Decreto 1474 de 1997 es nulo por i) la presunta “anulación tácita” mediante sentencia por parte del Consejo de Estado y ii) que se deja sin sustento legal la forma de liquidar la pensión por aportes.

Marco normativo y jurisprudencial La creación de la pensión de jubilación por aportes6 En el modelo de prestaciones sociales y de seguridad social anterior a la

Constitución de 1991 y la Ley 100 de 1993, el sistema pensional aplicable a los trabajadores del sector privado era diferente al aplicable a los servidores púb